臺灣有機農業認證體制創建
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(一)臺灣地區有機農業認證體系發展背景
1．國際背景:全球有機認證制度日益完善。20世紀70年代以來，隨著有機農業市場興起和國際貿易增加，世界各地開始關注有機食品生產和銷售的規范化和標準化，紛紛建立符合自身實踐的有機認證體系，特別是1980年全球性民間團體IFOAM①制定并首次了關于有機生產和加工的基本標準，對協調世界范圍內有機農業的基本原則發揮了巨大作用，逐漸形成了世界標準、地區標準、國家標準、區域標準、行業標準和企業標準等多層次認驗證體系，全球有機農業認證制度趨于成熟，對臺灣地區產生了積極的促進作用。
2．產業背景:臺灣地區有機農業保持快速增長。臺灣地區有機農業始于1986年。經過多年探索，1995年各地區農業改良所開始開發推動民間有機栽培，積極促進有機農業從政府主導模式轉入市場引導模式，從小規模有限試點階段轉入較大規模全面推廣階段。由于有機食品所具有的環保性、生態性和健康性，生產者、消費者、政府都非常支持發展有機農業，客觀上促進了有機農業快速增長，栽培面積不斷擴大，產品種類日益豐富，逐漸成為臺灣地區農業發展的主流方向。與此同時，島外豐富多樣的有機食品源源不斷流入，這引發了對有機農業質量管理的強烈需求。
3．市場背景:信息不對稱導致檸檬市場形成。臺灣地區耕地面積少，有機農業整體上屬于小農制度，多數農民的經營方式仍維持傳統作法，無法進行全面有效管理，生產效益不盡人意。在缺乏認驗證的情形下，由于生產者與消費者存在信息不對稱，這可能導致生產者的“道德風險”和“逆向選擇”，造成市場上常有魚目混珠情況發生，“檸檬市場”的形成整體上降低了市場的誠信和有機食品的質量，損害了消費者權益，對有機認證產生了客觀現實需求。為了促進有機農業正常發展，維護消費者合法權益，20世紀90年代中期相關部門開始重視認驗證，初期由各區農業改良所負責辦理驗證及標章核發等，隨后把驗證與發章工作轉給民間團體，政府專門負責宏觀監管和制度完善，政府與民間共同促進有機農業認驗證體系發展。
(二)臺灣地區有機農業認證體系演進階段
相較德、美、日等先進國家，我國臺灣地區有機農業認證制度起步較晚。1995年4月，“農委會”召開兩次會議，分別討論了制定有關有機農產品認證方式的行政法規和有機產品標志設計事宜，這才開啟了臺灣地區有機認證發展的大門。
1．初步探索階段(1997～2005)。為配合有機農業民間推廣，1997年臺灣地區當局制定頒布了《有機農產品標章使用試辦要點》，作為各農業改良場、茶葉改良場辦理驗證及標章核發等工作的依據，是臺灣地區有機農業認驗證制度建設的重要標志。在這個階段，臺灣“農委會”、農糧署、農林廳等當局管理部門作為主要推動方，在建立、完善有機農業認驗證體系方面開展了一系列探索:一是成立了一批驗證機構。財團法人慈心有機農業發展基金、有機農業產銷經營協會、臺灣省有機農業生產協會等民間團體相繼成立，成為農委會審核認可的有機農產品驗證機構。二是頒布了一些制度規范。繼1997年“試辦要點”出臺后，1999年又公告“有機農產品生產基準”、“有機農產品驗證機構輔導要點”、“有機農產品驗證輔導小組設置要點”等規定，以利于規范有機農產品栽培生產，有章可循，確保質量(翁伯奇等，2002);2003年公布實施“有機農產品驗證機構資格審查作業程序”等規定，作為政府輔導及推動有機農產品驗證制度的依據，初步形成了覆蓋面較廣、操作性較強的制度體系，為開展驗證提供了有力的依據。三是開展了認證體制探索。1997～1999年“農委會”委托各區農業改良所負責有機驗證、輔導與推廣工作，2000年后開始輔導民間機構辦理驗證，而政府部門專注于制度建立與監督，特別是對于認驗證機構專業水平的審核。盡管臺灣地區有機認證取得巨大成效，大量規范、制度等認證要素初步形成，“有機認證”逐漸成為一種時尚，但由于在法律層面仍屬空白，對“有機”造假行為的打擊缺乏明確依據，導致各種未經有機驗證卻自我標榜有機的農產品在市面上大量出現，一些打著有機旗號的“天然”、“自然”、“無毒”等標牌紛紛現身，這些亂象迫使臺灣地區進一步增強完善有機認證體系的信心和力度。
2．規范完善階段(2005～)。在各要素初步具備的條件下，臺灣農政部門針對前期暴露出來的問題，進一步推動認證體系建設，使認證體系逐漸趨于完善。一是整合有機標章。2004年召開的“CAS②優良農產品證明標章推行整合會議”確定CAS優良農產品證明標章認證及驗證體系組織架構，2005年臺灣地區農糧管理部門連續三次召開CAS標章作業籌備會議，并研制出CAS標章手冊。2006年公告了CAS有機農產品品質規格標準、標示及標章使用規定，為有機農業認證建立了統一、公信力較高的標章。二是健全有機立法。2007年1月，臺灣地區開始實施“農產品生產及驗證管理法”，“有機農業”及其產品即納入政府的法律規范，從此以后“有機”二字受到法律的嚴格保障，在臺灣地區不能隨便使用“有機”二字，只有經過“農委會”資格審查的認證機構認證后的農產品或再制品才能貼上“有機”標章。這推動了臺灣地區有機農業認證規范化、法制化、標準化發展的進程。三是強化進口認證。為加強對進口有機農產品的管理，2007年7月臺灣地區頒布實施“進口有機農產品及有機農產加工管理辦法”，2009年又公布“有機農產品有機農產加工品驗證管理辦法”，并重新修訂“進口有機農產品及有機農產加工管理辦法”。同時，與其他國家和地區包括瑞士、智利、墨西哥、阿根廷等訂立相互承認協議，積極發展有機同等性國家或地區，提升臺灣地區有機認證體系在國際上的影響力。進口有機認證體系的建立，使臺灣地區有機認驗證管理進入新紀元，標志著臺灣有機認證體系與國際的全面接軌。隨著有機認證體系日益完善，近年來臺灣地區與認證有關的有機農業知名度大大提升，如“優良農產品(CAS)”、“農藥檢驗合格證(GAP)”、“觀光農園”、“優質米”和“安心蔬菜”等，都是廣受生產者或消費者信任的產品，為臺灣地區有機農業的發展提供了有效的保障。
二、臺灣地區有機農業認證體系的現狀與特征
(一)臺灣地區有機農業認證體系的現狀有機認證在臺灣地區已被公認是一種依賴系統，是生產者的一種榮譽，是對農產品品質的一種肯定，是對農產品銷售的信任和保證并使消費者辨別真偽的依據。目前，臺灣地區有機農業認證體系由四部分構成:審核機構、認證機構、輔導體系、進口認證體系。
1．審核機構。“農委會”負責辦理有機農產品驗證機構認證審核，凡是申請有機農業驗證業務的機構，或增項評鑒、重新評鑒的驗證機構，都必須按照“有機農產品驗證機構認證作業要點”提出申請。“農委會”主要對申請機構的驗證稽核人員、技術專家、實驗室檢測能力等重點指標進行審核，特別是實驗室檢測能力應由國際認證機構(限已簽訂實驗室認證領域多邊相互承認協議者)認可，或由“農委會”經評鑒程序認可。只有通過審核程序的機構，才具備資質開展有機驗證業務。
2．驗證機構。通過“農委會”認證及授權辦理有機農產品的驗證機構，依據“有機農產品管理作業要點”及“有機農產品生產規范”等相關法規，受理有機農戶的驗證申請，開展有機農產品的驗證工作，使有機農產品的生產、加工及行銷過程符合有機規范。目前，“農委會”已認證的有機農產品驗證機構13家，其中12家是有機農糧產品，1家是有機畜產品。截至2011年底，這些機構驗證有機合格農戶2302戶，驗證面積5002公頃，包括水稻、蔬菜、果樹、茶樹及其他作物等有機農產品，為有機農業發展提供了強有力的質量保障。
3．輔導體系。為輔導有機農產品驗證工作，“農委會”依據“有機農產品管理作業要點”規定，設置“有機農產品(作物)驗證輔導小組”，負責制訂有機農產品生產規范(作物)、審核有機農產品驗證團體申請案及監督、考核驗證團體驗證工作的執行情況等;“農委會”所屬的各試驗改良場所則負責有機農場生產技術輔導等;驗證機構負責生產者教育培訓、環境和農地無污染標示、檢附生產計劃等，強化對有機農業過程監管。例如，臺灣地區有機農業生產協會任務包括為會員提供信息、協助解決會員生產問題、研發推廣新技術、執行產品驗證等，為會員有機農戶提供比較系統的輔導服務。
4．進口有機農產品認證體系。進口農產品、農產加工品須經主管機關公告之全島或國際有機認證機構(組織)認證的驗證機構驗證及臺灣主管機關的審查，才能以有機名義在市場上流通，未依規定辦理者將被依法查處。進口有機農產品驗證有兩種方式:第一，由“農委會”核查島外驗證機構驗證產品，對訂有雙邊相互承認協議的地區或具有國際公信力的認證機構認證的產品給予免檢;第二，由“農委會”認證的島內驗證機構赴島外進行驗證產品后，粘貼島內有機農產品證明標章或標示為有機農產品。
(二)臺灣地區有機認證體系的特征
目前，有機食品生產的基本原則和要求在世界范圍內已達成一致，總體上呈現“標準化、全球化、法制化”的態勢，但由于環境條件的不同和理解的差異，各國或地區有機認證體系構成仍然存在一些微小的差異。就臺灣地區而言，其有機認證體系表現出以下特征:
1．認證方式多樣化。在世界有機運動聯盟IFOAM體系認可之下，有機農業的認證方式包括兩種:第三方認證和參與式認證。④鑒于臺灣地區有機農業規模較小，遠遠低于美國農場平均規模250公頃以上的水平，在有機農業發展之初相關認證全部是參與式認證，由協會或基金會為農戶會員提供認證。例如，2001年前，臺灣地區只有四家管理當局委托的認證機構，全是基金會或協會等民間組織，農戶以會員身份加入這些機構，享受其相關認證服務;此后，隨著認證資質向民間開放，以企業為主體的第三方獨立認證機構開始發展起來，成為全臺有機認證體系的組成部分。截至2011年底，全臺灣地區13家認證機構中有7家是民間協會、基金會等團體組織，2家是大學研究機構，企業類第三方認證機構4家。
2．認證機構發展快。目前，在世界上一些發達國家或地區，有機認證機構發展較快，數量相對較多，比如德國1999年有機農業達到36萬公頃，其境內認證單位50多家;美國從事有機生產的農場超過3萬家，且各農場面積以250～300公頃居多，全美認證單位84家。相比之下，臺灣地區有機農業耕種面積不過5000公頃，但僅島內認證單位就達13家，平均每385公頃有機農業就有1家認證機構。除此之外，臺灣地區還認可一些具有國際公信力的機構認證。單純從數量上看，臺灣地區有機認證機構幾乎與大陸相當，可見近幾年來臺灣地區認證機構發展非常迅速。
3．管理當局與民間互動。認證檢測經常與管理當局打交道，各種成本非常高，在一些發達國家和地區政府與協會等機構對認證的參與程度非常深。從臺灣地區來看，由于其特殊的政治體制，有機認證參與主體還不完善，如環保部門和地方參與有限，但農業部門和協會等民間團體已經形成了良好的互動關系，如“農委會”負責制定相關法規，而民間團體則開展相關研究并營造一些宣傳、推廣聲勢，配合管理當局執行有關認證要求。
4．認證標識等級細。臺灣地區農產品分級設有全有機級和準有機級(主要是多年生果樹、茶樹)，而各驗證機構在設計標章時又進一步細化，形成一系列清楚醒目的標章族，每種標章都有特定的內涵，這使消費者能清楚地了解產品的有機特性。以MOA為例，其認證標章分為三種:MOA自然農法標志、MOA自然農法標志轉換期間標志、MOA自然農法標志移行栽培標志。這些標識不僅適用于臺灣島內產品，也適用于從島外進口的產品。
5．認證監管單一。德國認證監管由聯邦政府和地方政府共同完成，而驗證機構則包括全球性認證組織國際有機農業運動聯盟(IFOAM)、全國有機農業協會聯盟(AGOEL)和生態農業基金會(SOEL)等全國性認證組織和地區性認證組織，構成一種多層次、多系統的認證監管架構。相比之下，臺灣地區認證體系比較簡單，由臺灣地區最高農政單位全權管理，地方管理當局并未實際參與認證管理工作，是一種完全扁平化、單一化的管理體系。這種狀況與臺灣地區有機農業現狀是相適應的，在一定程度上縮短了管理層級，大大提高了管理效率。
三、臺灣地區有機農業認證的推動策略
(一)管理當局負責培育與推廣
有機農業標榜不用化肥與農藥，相比“傳統農業”所耗人力與金錢成本都較高，在有機農業發展初期階段政府承擔認驗證工作的培育，直到2001年有機農業步入正軌后，有關驗證工作才逐漸向民間開放。而且，為鼓勵農戶申請有機驗證，“農糧署”對通過有機認證的農戶補助驗證過程所需之水質及土壤檢驗費每件4400元、產品檢驗費每件6300元及驗證費每戶最高20000元，這使得農戶申請有機驗證實際負擔費用僅數千元;為鼓勵農戶從事有機栽培，對驗證通過者核發每公頃5000元獎勵金。此外，針對市場上出現的假有機現象，管理當局不斷砸錢作公益廣告宣傳，提醒民眾提高對有機標章的辨別能力。
(二)建立完善的法律規范
為了推動有機認證，臺灣地區制定了一系列法律法規，包括有機農業生產技術規范、認證驗證規范、相關作業程序等，甚至對標章使用等細微之處也制定專門規范，大大小小規范文件超過20多個，共同構成了一個相對嚴密而科學的有機認證法規體系。除了這些明顯的規章制度外，臺灣地區還注重認證操作中的具體問題，如為避免收費過高，影響農戶申請驗證意愿，“農糧署”專門制定規則，設定驗證收費上限，其中個別驗證費用上限為20500元，團體驗證費用以10人為例上限為42500元。總體來看，臺灣地區有機認證法律法規不僅詳細，而且可實施性強，這是整個有機認證體系不斷趨于規范、完善的重要前提。
(三)充分發揮民間的力量
在臺灣地區有機認證發展過程中，各地有機農業協會發揮了不可估量的作用。有機農業協會為農戶提供技術咨詢和各種培訓等服務，協調農戶、生產與市場間的關系，在克服各自為陣，整合資源優勢、產品優勢和銷售優勢，形成一致對外的合力等方面作用重大。此外，協會與會員雙方利益一致，由協會為會員提供驗證服務，又不以盈利為目的，能極大地降低驗證成本，鼓勵農戶主動申請有機認證，同時協會對農戶擁有信息優勢，消除了第三方驗證過程中存在的信息不對稱問題，能有效保證驗證結果的準確性。
(四)制定詳細的責任體系
臺灣地區對有機認證各方的責任界定比較詳細。對農政單位而言，其負責對象為整個有機農業，包括監督、輔導驗證機構，協助檢驗及其他資源整合，獎勵有機栽培，協助有機產銷體系，倡導有機正確觀念等;對認證機構而言，首先要建立比較完整的認證操作制度，落實農政部門出臺的有關制度，并積極開展與農戶的訪談、操作及資材檢查、紀錄、文件，還要負責開展農戶教育，提升農戶誠信理念以及關心、信賴有機農戶，協助有機理念之倡導推廣等。各方責任劃分清楚，增強了各方對自身工作的目標性和責任感，也為社會對認證各方進行監督、質詢提供了依據。
(五)實施科學的懲罰制度
一段時間內，臺灣地區有機農業缺乏立法支撐，對于驗證單位、生產者、加工方及銷售方的違規均無處罰條款，直到2009年初《農產品生產及驗證管理法》重新修正，臺灣地區有機認證正式獲得了嚴格意義上的法律保護，建立起一套從警告到公告比較完善的懲罰制度。一是預先警告。通過宣傳法律法規，引起生產者、銷售者對遵守有機規則的重視，建立預警機制。二是禁用標章。法律嚴格規定從事有機農業生產、銷售必須取得認證機構的驗證標章，未經認證的農產品不但不能冒用CAS有機標章，甚至不能在包裝商品品名時使用“有機”字樣。三是取消資格。對于已取得CAS有機標章的產品，在管理當局抽檢中被發現不合格，則產品必須下架，而且還會抽回其有機標章及驗證資格。四是罰款。對違法使用化學肥料或農藥行為，通常罰款新臺幣30000～150000元，多次擅自使用有機產品標章最高可罰100萬元。五是公告身份。依據違規情節嚴重程度對外公布農場身份，這會直接影響消費者對農場的信任度，對農場會造成巨大的負面影響。
四、啟示
目前，上海有機農業處于起步階段，規模較小，但市場上已經大量充斥著各種標榜為“綠色”、“無污染”、“天然”等標識的食品。因此，學習、借鑒臺灣地區認證體系的成功經驗，有利于加快上海有機農業發展。
(一)更新發展理念
與臺灣地區相似，上海是一個資源約束型城市，傳統農業的過度發展正引起日益嚴重的環保、生態和食品安全問題，大力發展有機農業是必然趨勢。但是，有機農業發展關乎重大，不應走傳統產業“先亂后治、先量后質”的老路，應一開始就堅持“高標準、嚴要求”，通過建立嚴格的認證體系，消除市場上的信息不對稱，增強消費者對有機食品的信任度，切實為有機農業提供可靠的保障。
(二)統籌監管體系
有機農業涉及農業、環保、質檢、工商、衛生、食品藥品監督等部門，部門之間各有法規而又各不銜接，農產品質量管理一直落不到實處。而有機農業質量管理是專業性、法規性、關聯性和連續性強的行政職能。可借鑒德國黑森州農林自然和消費者保護局或者臺灣“農委會”模式，將有機農產品質量管理作為政府專門職能確立，賦予一個既有專業權威、又有行政法制權的獨立職能部門。在目前沒有專門部門行使這項職能前，可加強各部門之間的共同立法、聯合協調。
(三)加強政府扶持
政府應重視有機農業發展，充分認識到有機認證對有機農業發展不可替代的作用，鼓勵和支持有機認證發展。首先，完善法律體系，包括有機農業基本準則、有機認證操作流程、標準等既有宏觀指導性、也有具體操作性的法律、規范。其次，對認證費用給予財政支持，降低有機農戶認證成本，提高農戶認證積極性，促進認證事業發展。此外，加強有機認證宣傳，提升消費者對有機認證的認可度和有機標識的辨別能力。
(四)健全行業協會
“農會”是臺灣地區農業有特色的制度之一，是中小農戶重要的輔導機構，是受管理當局委托開展有機認證的首批機構，是臺灣地區有機認證體系的主體力量。鑒于此，有必要健全類似行業協會職能，提高協會的民間性，逐步弱化準管理當局職能，從而增強協會自治功能、服務功能;賦予協會相應的認證資質，通過政策激勵和財政扶持不斷增強其公信力，使其成為中小有機農戶專業認證機構。
(五)強化獨立認證
第三方獨立認證是建立在公眾信用基礎上的，上海應在提高認證資質門檻的基礎上，逐步放開認證市場，鼓勵專業性認證機構加入，特別是具有較高權威的國際認證機構在滬設立分支機構，增強上海整體的認證能力。
