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一、灌區水價的沿革及現狀

(一)沿革

新中國成立以來,我國的水費經歷了多個歷程,灌區的水價也隨之發生變化。1965年之前,供水不收費。1965年,水利電力部制定了《水利工程水費征收使用和管理試行辦法》,該辦法雖經國務院批準頒布實施,但受“”的影響未能在全國執行。由于長期采取無償供水或低價供水政策,導致水利工程維修管理、設備更新費用嚴重不足,許多單位連簡單的再生產都難以維持,同時不利于合理用水和節約用水,造成嚴重的水資源浪費。為此,前水利部1982年2月向國務院呈交了《關于核定水費制度的報告》,報告指出,制定水價應以供水成本和利潤為依據。1984年7月,中共中央書記處紀要提出“要修訂水費標準,擬定全國征收水費的原則,對提高水費以后發生困難的地區和部門,要進行補貼,寧可將水費補貼在明處。”1984年冬水利電力部擬定了《重新核訂水利工程收費制度的暫行規定》上報國務院,1985年7月22日經國務院批準并以國發[1985]94號文《關于水利工程水費核訂、計收和管理辦法的通知》轉發全國遵照執行,此后許多省市都對供水成本進行了測算,并擬定了水費改革方案,自此,灌區的水價收費有規可循,并逐漸步入正軌。

(二)現狀

我國農業水利工程現狀水價，我國農業水價普遍較低,在0.006—0•075元/立方米之間,平均為0•0357元/立方米。從總的情況來看,大型灌區的價格偏低,特別是寧夏,才0.006元/立方米。如此低廉的水價,對灌區產生一系列不利影響。

二、現行水價政策對灌區的影響

現行的水價政策的核心和基本依據是國發[1985]94號文《關于水利工程水費核訂、計收和管理辦法》,它是中央和地方各級政府和有關部門規范管理水利工程有償供水行為的主要法律依據。該辦法推動了水利工程水費計收工作的全面展開,使水利工程由無償服務轉向有償服務,對水利工程正常運轉起到了重要作用。由于它是計劃經濟的產物,與目前市場經濟難以接軌,加之其制定過程中本身存在多種缺陷,其對灌區產生了極端不利影響,主要表現在:

(一)水價太低,節水意識低下,導致珍貴的水資源巨大浪費我國的農業水價偏低,主要是:水價政策定價原則極不合理,水費標準背離經濟規律,主要表現在農業按供水成本收費,其成本不包括農民投勞折資形成的固定資產折舊,使得現行水費標準不到供水成本的一半,造成水費偏低,此外,值得一提的是,水資源本身的價值被拋棄。水資源本身具有價值,此價值的產生是由水資源所有權所確定的,在水價確定時,完全沒有考慮其存在,在某種程度上導致國家所有權的喪失,這些問題的存在,導致市場調節機制失靈,人們的節水意識低下。例如,現在引黃灌溉的水價從0.006元/立方米到0.056元/立方米,平均不足成本的25%,引黃1000立方米的水費只值一瓶飲料的錢,難以調動用戶節水的積極性,造成水資源極大浪費。我國主要灌區的渠系利用系數只有0.4—0.6,即約有一半的水被浪費,引黃灌區下游輸水損失達30%-50%,河西走廊一些渠道,水量損失竟高達60%-80%。

(二)難以形成有效的節水管理機制,甚至放縱浪費水資源

有效的節水管理機制是節水的關鍵。國際上普遍公認,通過有效的水資源管理,可以節約50%的用水。高效的節水機制至少應該包括:經濟激勵(懲罰)機制、水權交換機制、合理調配、規劃、高效配置機制和交換機制,現行的水價政策不利于上述機制的形成,如目前的灌區收入主要依靠水費,在固定的價格條件下,水費的收入取決于供水量的多少。一些灌區為了獲得較多的收益,甚至鼓勵多用水,有些灌區雖然節約了水,但被無償地調給其它部門,無利可圖,嚴重地影響了節水積極性,不利于節水機制的形成。

(三)灌區難以維修更新改造

健康的水利工程是充分發揮水利效益的前提,由于現行的水價太低,甚至不包括固定資產折舊,灌區工程更新改造由于沒有資金來源而受到威脅,甚至采取了只用不修的“榨取式”的使用方式,導致隱患驟增。據統計,全國現有220個大型灌區老化失修,效益不能充分發揮,全國現有111座大型水庫不同程度地存在險情。僅以渠道工程老化為例,在被調查的373座渠道建筑物中,嚴重老化損壞的占70%,失效的占16%,報廢的占10%,完好的僅占4%。造成老化的原因是多樣的,如自然老化、工程質量存在缺陷、規劃設計不合理、資金短缺、管理不善等,其中由于管理不善和人為破壞造成老化損壞的占10.9%。如果不對這些老化的工程和設備進行改造和修繕,供水的可持續性受到嚴重威脅,難以支撐21世紀我國人口對糧食的需求。改革現行的農業水價政策,根據農業的實際情況,至少應該保證按成本收費,但實際上據成本還有一定的距離。

三、水價不能按成本收費原因分析

目前,我國農業水價尚未按成本收費,其原因雖有多種,其中主要原因是:

(一)習慣勢力

長期以來,由于受水資源是“取之不盡、用之不竭”的傳統思想的影響,在人們的意識深處根本沒有水資源商品性概念,盡管近幾年來,隨著研究的不斷深入和有關專家學者的不斷呼吁,人們對水資源短缺有了一定的認識,對水資源具有商品屬性有了不同程度的認可,但用戶特別是農民對此認識還有一定的滯后性,“水從地前過,不用白不用”的思想在短時間內還難以消除,提高水價,盡管在可承受的范圍之內,一時間抵觸情緒很大,接受有一段過程。

(二)擔心加重農民負擔

農民負擔過重,是近年來農村出現的突出問題之一,黨中央國務院非常重視,曾多次下文,三令五申要將農民的負擔控制在上一年純收入的5%之內。由于長期以來,我們將水費計收作為有償服務行為,收入當做事業性收費進行管理,有的地方政府將水費納入財政專戶管理,并按預算外資金進行調控,所以,一提及水費問題,就同農民負擔結合起來,擔心如果提高水價,會增加農民的負擔,與上級的精神相違背,清理行政事業收費時往往被列為清理和審查對象,導致水費標準難以達到合理水平。

(三)有關部門缺乏改革的魄力

水資源是國民經濟和人民生活不可缺少的環境資源和生產生活資料,它涉及到各個方面,水價改革涉及面廣,大有“牽一發而動全身”的態勢。所以,有關部門在對水價改革問題上過于謹慎,特別是由于客觀上存在國發[1985]94號文,即《關于水利工程水費核訂、計收和管理辦法》,更加束縛了手腳。盡管許多學者對此研究比較深入,也提出了不少對策,可相應的主管部門改革的力度難以到位,顧慮太多。

(四)農民的承受能力有限

由于工農業剪刀差的存在,農民的收益相對較低,客觀上形成了農民的承受能力極其低下。根據有關學者的推算,一些地區一畝地收益在200元左右,其中不包括農民所投入的勞動,如果將農民的勞動折價計算在內,種地的收益實際上是一個負數。如此低的承受能力,不可能承受過高的水價沖擊,這是農業水價不能提高的最根本原因。

四、水價改革建議

農業水價改革關系到節水農業是否能夠順利發展的成敗,因此,在目前我國農業水資源極端短缺的情況下進行水價改革更具有現實意義。為此,提出以下建議:

(一)加強宣傳和教育,充分認識水資源危機緊迫性,為水價改革奠定輿論基礎充分發揮各種宣傳工具作用,讓公民知道我國水資源供需形勢,通過耳聞目染,強化水資源危機意識,使每一個公民有一種危機感。特別是利用好每一年的世界水日(我國為水周),宣傳有關政策方針,讓公民充分地理解水價改革關系到國際民生、關系到國民經濟持續發展等重要性,為激發用戶參與的積極性和水價改革奠定堅實的輿論基礎。

(二)準確估計農民的可承受能力所謂的承受能力,是指人們在某種信號的刺激下仍能保持常態的容忍能力。它有一個最高限,超過這個最高限,人們的心理和行為將會出現異常地變化,如對社會不滿、破壞性行為,甚至游行、示威和暴力等。它包括物質與心理兩個方面。物質承受能力在分析社會綜合承受能力中占有重要地位。在實際應用中,往往從經濟承受能力、生活承受能力和歷史承受能力等角度加以考察和研究。對于心理承受能力,目前尚不能準確地用數量加以描述。但是在水資源價格中絕對不能忽略,在某種程度上來說,它通過經濟的影響直接表現在對事物的評價與效果上,它關系到人的情緒、面貌與生產的積極性。在進行水價改革時,應該準確地估計農民的可承受能力,包括物質與心理兩個方面,水價改革的幅度應該在可承受能力范圍之內進行。

(三)充分地剖析現行水價政策的利弊,制訂合理的水價辦法目前,對現行的水價政策分析有很多成果,但主要集中在弊端探析上,這是很片面的,實際上,現行的水價政策也有一定的合理成份,如它具有充分地保護農民的利益和水權思想。我們應該全面地研究現行水價的利弊,為制訂合理的水價辦法提供充分地理論和現實依據。作者認為,新的《水價辦法》也必須充分地考慮這一思想,同時,為了充分地適應社會主義市場經濟發展規律,水價制度體現市場經濟運作原則,做到成本補償、合理收益,體現一般商品的價值規律。考慮農業的具體狀況,可以對農業糧食作物按完全供水成本核定,經濟作物要加一定的利潤;在此基礎上,實行動態水價和超計劃累進加價制度,建立科學的水價體系,確保地表水、地下水及降水聯調機制順利實施。

(四)制定合理的水價目標,分步實施合理的水價目標也是水價改革的方向。國務院頒布實施的《水利產業政策》對此進行了綱領性概括。合理水價目標制訂應充分地考慮成本核算的會計學、環境會計學以及宏觀經濟學,在充分地測算基礎上加以確定,目標確定以后,分階段性地予以實施,同時搞好收費體制的改革。

(五)將用戶作為主體參與水價的改革農業水價的改革,最終通過用戶的支持得以實現,用戶是水價改革的主力軍。我們過去水價的改革,大多采取由上而下的策略,完全忽視用戶的作用,用戶只是被動的參與者,其積極性被無情的抹殺,其意見和建議也難以得到反饋和重視,常常因阻力太大產生不良效果,我們應該吸取這方面的教訓。

所以,我們在進行水價改革時,應該將用戶作為主體參與其中,建立用戶參與管理決策的民主管理機制,這可以從兩個方面進行考慮,(1)按照《價格法》有關規定,用戶參與“聽證會”,充分地發表自己的意見,作為決策層參考的依據;(2)建立“供水公司+用水者協會”的管理模式,用水協會作為用戶的代表直接參與水價的談判,目前在我國江蘇、山東、安徽、河南和河北等五省進行的新型的經濟自立灌排區試點值得關注與探討。所謂的經濟自立灌排區,是指在水利界限清晰、相對獨立的灌排區上建立的旨在逐步減少并最終消除對政府財政依賴、按照市場經濟體制自主經營、獨立核算、經濟上自負盈虧、管理與服務相結合的、強調民眾參與的、非贏利的經濟實體,試點單位表明,用戶作為水價制訂參與者發揮了重要積極作用,效果較為明顯。