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一、我國農業現代化發展進程與農業政策回顧

19世紀四十年代到20世紀初，是全世界實現農業現代化，傳統農業向現代農業轉變的過渡時期，20世紀五六十年代是現代農業的確立時期。在這個時期，世界主要發達國家相繼全面實現了農業現代化。到了八十年代，大多數發展中國家還只是處于走向現代農業的起步階段。新中國成立以來，經過50多年的農業建設，我國農業現代化取得了很大成績。隨著農業生產的不斷發展，對農業現代化內涵的理解也在不斷變化，按照對農業現代化內涵的理解，我國農業現代化的進程可以劃分為三個階段：第一階段是20世紀五十年代。我國開始現代農業建設的初期，處在學習蘇聯模式的時期，現代農業的基本內涵是指實現“四化”：農業機械化、農業化學化、農業水利化、農業電氣化。第二階段是20世紀七十年代末八十年代初。處在改革開放的初期，總結了過去的歷史經驗，思想得到了一定程度的解放，農業現代化的基本內涵有了發展，即實現“三化”：農業基本建設現代化、農業生產技術現代化和農業經營管理現代化。第三階段是20世紀九十年代中后期。我國全面推進改革開放，建立市場經濟新體制，農業現代化的基本內涵有了明顯的新發展，表現為要實現六個方面的現代化：農民生活消費現代化、農業經濟結構現代化、農業基礎設施現代化、農業科學技術現代化、農業經營管理現代化和農業資源環境現代化。其評價范圍已經擴大到農民生活消費和農業資源環境，注意了吸收發達國家現代農業發展的經驗教訓，體現了可持續發展的思想。我國的農業經濟建設是以半封建的農村生產關系為起點的，它具有分散性、落后性、勞動生產率低等特點。中國革命的勝利解放了農村生產力，建立起完全新型的農村生產關系。要使我國農業迅速進入現代農業的運行軌道，一靠政策；二靠科學；三靠投入。而政策處于首要地位，回顧新中國農業發展史，每一個成就的取得都是正確政策引導的結果。鑒于我國經濟發展的變化和農業部門的表現，我國的農業政策已經從增加生產（尤其是谷物生產）轉向了農業收入支持和環境關注。1990～2005年的我國農業政策可以分為兩個階段：1997年以前以提高產量為重點，1998年以后則將重點轉向了農業收入，并且加大了對環境的關注。經過兩年的試點工作后，2004年在全國范圍實施的糧食直接補貼政策是我國新農業政策的開始。

二、關于農業政策的探討

政策總是根植于一定的社會環境之中的。如果要分析一種農業政策，就必須對這個政策所在的具體社會政治經濟環境進行深入了解。成功的農業政策必須與它所處的環境找到適當的平衡。這種平衡體現了綜合意義上的要求，并受到多種因素的影響。但就其內部聯系的層次性而言，農業政策首先是直接受制于宏觀經濟發展戰略，即政府的農業政策源于一定時期政府確定的宏觀發展戰略和政府對特別時期具體情況的判斷，后者為農業政策的特殊取向或變化提供了解釋，前者則體現了一種隨處不在的常規性影響。換言之，政府的發展戰略給農業政策進行了角色定位，它影響著農業的制度基礎、運行機制和社會利益結構，從而為農業政策的選擇劃定了空間。這樣一個高度的概括有一個很重要的現實條件，即農業發展尤其依賴于國家的宏觀調控，不僅是對農業本身的調控，更重要的是對宏觀經濟政策環境的調控；實現農業發展目標和解決落在農民頭上的經濟困難，必須糾正農業和其他部門之間的不平衡關系，必須依靠農業以外的國民經濟政策。農業政策從來都不是孤立的現象，除了與環境之間的密切聯系和某種契合外，各項農業政策之間也存在著相互依存的共生關系，并通過這種關系的運動構成了一個有機的整體。在農業政策結構中，每一項具體政策都起著維持和平衡整個政策體系的功能的作用，當某項政策的性質發生變化時，其他各項政策以及整個政策體系都會受到壓力并發生變化。換言之，一項政策安排的作用和效率極大地依賴于其他有關政策的存在。由于各種政策安排是彼此關聯的，因而不參照體系中其他相關的政策安排，就無法估價某個特定政策安排的效率。很顯然，政策單項可能是有利的，但如果與政策體系中其他政策安排不能相容，則最終也是不實用的。因此，成功的農業政策不僅要與特定的環境達到平衡，而且還必須達到政策體系在結構上的均衡和協調。具體而言，農業政策的整合過程或政策之間的實際契合過程應當滿足以下三個原則：一是完整性原則。每項政策都存在著一定的適用范圍，而且一項具體政策往往只能解決有限的問題或者有其特殊的針對性，因此需要政府盡可能找出政策制定對象的可能性空間，盡量彌補政策間的空隙，減少政策結構上的明顯漏洞，為各種農業問題提供相應的政策控制或解決方法；二是協調性原則。由于各項政策蘊含著不同的損益信息，從而對資源配置構成了不同的影響；三是互補性原則。一種政策設置不僅生成特定范圍的產物，而且還可能產生種種副產品，從而導致政策風險或效應偏差，因此需要政府制定配套的政策措施來化險和防偏，以阻止或控制負面后果的發生及其累積趨勢。

三、我國農業政策的選擇

在我國農業發展的政策選擇中，有一點是必須把握住的，那就是占我國人口絕大多數的農民能否分享經濟增長的成果，將直接影響我國經濟的發展，影響社會主義新農村的建設，影響社會主義和諧社會的建設。要達到這三個目的，農業政策必須有利于全國統一農產品市場的建立、有助于農民融入市場和市場經濟、有助于農民轉向具有比較優勢的農產品生產、有助于農民收入的持續增長。

（一）建立全國統一的農產品市場。建立全國統一的農產品市場具有以下意義：一是全國統一的農產品市場是充分利用區域比較優勢的關鍵；二是統一的農產品市場是提高農產品國際競爭力的必要手段；三是統一農產品市場的建立可以使市場信號真正作用于農業。只有建立了全國統一的農產品市場，各個地區的農業才能根據各自的比較優勢來布局。如果有一個全國統一的農產品市場，中西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動中西部農村發展的良性循環。如果國內市場分割，就會出現東部地區農業生產比較優勢喪失以后，直接從國外進口農產品，和國際市場形成循環。如果中西部農村無法分享東部發展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴大。

（二）培育和發展要素市場。要素市場的發展是提高農業生產率和農民收入的重要源泉。如果農業政策的制定僅僅孤立在農業范圍內，就不會有大的突破，農業也不會有大的發展。農村勞動力的轉移的含義不應當僅僅理解為把剩余勞動力從農村轉移出來，應當理解為農業剩余勞動力向非農產業的轉移。農民收入顯著提高的一個必要條件在于創造新的非農就業機會；迅速降低農業人口是提高農民收入的必要途徑。這項政策與提高農村教育質量和數量相結合是唯一的、無可替代的政策選擇。只有持續的經濟增長以及城鄉之間更加合理的資源配置才能真正成功地穩定或縮小城鄉收入差距。政府的農業政策往往更傾向于對農產品價格的干預。事實上，從長遠看，對資源及要素市場產生影響的農業政策對農民收入的增加和農業的發展更具重要意義。

（三）改革農村金融政策，為農業部門融資提供便利。從長遠的觀點看，要從農業變革中獲得利益，就必須按照比較優勢的原則調整農業生產結構，讓生產不具備比較優勢農產品的農業生產者轉向生產具有比較優勢的農產品。但是，農業生產資金的獲得是影響轉型成功與否的一個重要因素，即金融和信貸問題是影響農民生產和生活的一個重要因素。為了從根本上解決農民貸款難的問題，必須深化農村金融體制改革。目前正在進行的改革，本質上是通過注入國家資金對現有體制進行維護和維持，并沒有改變體制和機制，不能從根本上解決問題。農村金融改革的最終方向和出路應當是市場化。這包括兩個方面：金融機構的多元化和存貸款利率的浮動化。農民在農業轉型中，需要資金支持，在經營中更需要農業保險的保障。因而，改革我國農村金融政策，讓信貸效率高的農業部門獲得更多的信貸；建立政策性農業保險，讓風險性較高的農業獲得生產經營的保障。

（四）實施農業發展比較優勢戰略，建立農業支持體系。建立農業支持體系，根據對我國農業市場化、國際化發展趨勢的判斷，以及對我國農業支持水平、農產品比較優勢及其國際競爭力的系統評估，我國農業保持可持續發展應考慮選擇比較優勢戰略————根據市場需求，依托地區優勢，因地制宜地發展優質、高效農產品，按照比較優勢原則確定農業的發展戰略與方向。對于缺乏比較優勢的農產品，戰略調整的基點應在保證安全供給的條件下，適度減少生產；有效利用國際市場調劑供需缺口。對于具有比較優勢的農產品，戰略重點應是采取積極措施進一步發揮和實現比較優勢，增強國際競爭力，擴大國際市場份額。

四、對農業進行適時的綜合政策支持

我國應當建立一個促進農業發展的綜合支持體系。農業政策綜合支持體系對于推動農業發展、解決“三農”問題，具有十分重要的意義。建立農業政策支持體系是根據對我國農業市場化、國際化發展趨勢的判斷以及對我國農業支持水平、農產品比較優勢及其國際競爭力的系統評估而做出的結論。縱觀世界各國，在經濟發展到一定階段都適時地對農業進行了綜合支持。我國的經濟發展已經到了“工業支持農業、城市反哺農村”的新階段，貿易自由化的發展也要求為農業提供實質性的有力支持。農業支持政策應當形成一個體系，包括農業基礎設施支持、農業生產支持、農業營銷支持和農業收入支持四個子系統。

第一，農業基礎設施支持體系是最重要的一個部分。這里的基礎不單單是指硬件上的基礎設施，它包括農村的道路、水利、通訊、教育、醫療衛生、社會保障等可以給農業生產和農業生產者的生活提供保障的各種軟硬件建設。這一部分的經濟效益是最不直接的，但是它所產生的經濟和社會效益卻是最長遠的，因而它是農業支持體系中最重要的部分。提高農村居民的教育水平和質量，提高農村人口的受教育水平，加強農村基礎教育的關鍵是國家要增加經費投入。農村教育的重要性有兩點：首先，如果農民能得到像城鎮居民那樣的小學和初中教育，在他們得到的工作中，就會有更高的生產率，從而對經濟增長做出更大貢獻；其次，如果他們的教育背景和城里人類似，他們調整到城鎮的生活也將更加容易，并且城鎮人對他們的抵制也會減少。

第二，農業生產支持是農業支持體系中直接推動農業發展的部分。建立和完善國家對農業的信貸扶持，對農業貸款實行優惠利率政策，繼續在資金、技術上優先支持農產品特別是糧食商品基地建設，加強對農業從業人員的技能培訓，把農業和農村經濟增長轉到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。這里最重要的是農業技術研究的投入、農業保險的政策性支付和農業信貸的提供。

第三，農業營銷支持是農業支持體系重視農業生產轉化成經濟效益的部分。價格支持顯然是不能再使用了。況且，營銷支持也不是價格支持這么簡單，正如市場營銷不是銷售產品這么簡單一樣。這方面的措施應當包括以下方面：首先，市場的建設；其次，信息的提供。建立全國和全球性的農產品生產、消費、價格等市場信息系統，有重點地研究與我國農產品出口有競爭的國家農產品政策及供需平衡變動情況與對策，把開拓國際市場作為開拓市場的重點工作來抓；再次，政策的調整。有關農產品生產、市場和價格以及國際貿易的國家宏觀調控機制、管理制度和政府職能都要有相應的調整；最后，合作社的組織。走農業合作化道路，建立地區以至全國性的分產品的農民協會組織（如農民大米協會、農民小麥協會、農民蔬菜協會、農民水果協會等），使千家萬戶的農民能同全國以至國際大市場聯結起來。

第四，農業收入支持體系是農業支持體系中增加農業收入的重要一環。“三農”問題的核心就是農民的收入問題。單靠提高農業生產率和增加農業產出是不能持續提高農民收入的，提高農民收入的關鍵在于減少農民的數量，減少農村勞動力，讓剩余的農業勞動力轉變成非農業勞動力。在解決農業勞動力的轉移問題上，需要解決農民的戶籍問題。

我國目前的情況仍然是按照戶籍來享受社會福利的，從這一角度，農民的戶籍是需要解決的。但是，轉移農業剩余勞動力的真正目的是讓他們能在非農崗位上找到就業機會，而不僅僅是享受福利。因此，對農民的教育支持是這一工作中重要的環節。否則，即便有很好的就業機會，也由于知識和技能的欠缺而不能勝任，創造再多的就業機會也不能解決農業勞動力轉移的問題。