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1射洪縣發展循環農業機制方面存在的問題

1．1投入機制不健全

發展循環農業作為一種農業經濟增長方式的變革，沒有大量的投入是不可能強力推進的。近幾年，國家對射洪縣農業的支持呈逐年加大的趨勢。在現代農業投入上，投入渠道單一，目前射洪縣發展循環農業主要靠財政投入，而射洪的財政收入一定程度上還只是“吃飯”財政，對循環農業的財政投入不足，國家專項資金額度小，比如2007年政府用于農民培訓的專項資金大約250萬～300萬元，占射洪縣年財政支出的0．25％，因而無法促進循環農業健康穩定發展。對于投入的使用也不盡合理，在基礎設施建設領域，用于全民收益性的投資多，真正用于現代農業建設的投資比例很小。2004年以來，雖然國家對農民的直接補貼增長較快，但總體來看，補貼效率低、行政成本高的問題十分突出。同時由于區位方面的原因，區域外融資能力不足，射洪縣對區域外的資本吸納能力相對較弱。

1．2土地流轉機制不健全

企業要進農村，必然要占用土地，因而土地流轉與循環農業的發展息息相關。而射洪縣土地流轉尚處于自發階段，還沒有形成市場化運作的土地流轉機制。在建立流轉合同方面，雙方口頭約定、沒有協議的很多。據統計，射洪縣2007年8448hm2流轉土地中，有口頭約定的有26886件，面積4096hm2，占流轉面積的48．5％；無約定的有16773件，面積3024hm2，占流轉面積的35．8％；簽訂書面流轉合同的有1528件，面積1328hm2，僅占流轉面積的15．7％左右。在簽訂的書面合同中，也還存在很多不規范的地方，有的業主流轉合同繞開農戶與村社簽訂；有的流轉合同標的不明，沒有流轉期限和違約補償辦法；有的對承包戶、經營戶、村集體三方的權利、義務界定不明，一旦發生糾紛，調解缺乏依據；有的擅自改變土地的農業用途，還有個別地方存在違背農民意愿強迫流轉，侵害農民利益的現象，這些都導致了流轉糾紛大幅度增加。據統計，2007年全縣發生土地承包糾紛473件，其中因土地流轉而引發的糾紛311件，占土地糾紛的66％。由于農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全，農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，對于流轉土地存在后顧之憂。特別是部分年齡較大的農民，盡管已經沒有精力和能力經營好承包地，但還是寧肯粗放經營，也不愿將土地流轉出去。

1．3組織機制不健全

射洪縣農村專業合作經濟組織雖然得到了一定的發展，但總體上看，尚處于起步階段，還存在不少問題和不足。一是覆蓋面小，布局不合理：射洪全縣入社（會）農民僅20％，比重偏低；現有的合作經濟組織80％集中在種養殖業，而農村社會化服務和農產品營銷、加工組織不到10％，產業布局失衡；合作經濟組織70％布局在條件較好的鄉鎮，而在最需要的落后鄉鎮發展滯后，區域布局不盡合理。二是素質不高，層次較低。合作經濟組織中的農民帶頭人有高中以上文化的不到20％，懂技術會管理、市場開拓能力較強的不到10％，大多數綜合素質不高，制約了合作經濟組織的發展。60％左右的合作經濟組織內部結構松散，與農民的利益聯結機制沒有形成，服務基本停留在信息和技術咨詢等層面上，產業化、集約化、商品化程度較高的很少。三是組織化程度低，帶動力不強。合作經濟組織絕大多數規模小，20人以下的占30％左右，自身經濟實力不強，服務功能較弱，有的僅起到單一的生產合作作用，難以實現“產供銷、農工貿”一體化的目標，更談不上按照產品質量標準組織生產和參與市場競爭，還不能較好地提高農民的組織化程度，帶動力也尚待加強。四是缺乏規范，運行不暢。近50％的合作經濟組織沒有章程，有的即使有章程，但很不規范，缺乏操作性；60％的缺乏議事、監事和財務等具體的管理制度；相當部分合作經濟組織存在決策不民主和約束不強的問題，會（社）員很少參與決策和管理，不少成員合作意識不強，只愿利益共享，不愿風險共擔，導致一些合作經濟組織運作困難，甚至有名無實。

1．4保障機制不健全

目前射洪縣發展循環農業還缺乏相關的地方性政策法規、標準。在技術保障方面，由于缺乏技術保障，射洪縣農村沼氣未能充分利用。據調查發現，示范村（廣興貓兒壩村、瞿河新華村）的沼氣池雖然已經基本建立，但是使用的農戶很少，使用比例不到50％，主要原因就在于沒有掌握沼氣使用的關鍵技術，沼氣池產氣少。由于沒有掌握秸稈還田技術，示范區很多農戶的秸稈既沒有用于產沼氣，也沒有用于還田，而是用于日常生活或者焚燒。由于沒有得到循環農業的技術培訓，很多農戶都未能參與到循環農業中來，就連在循環農業核心區和示范區內，也有一部分農戶仍采用傳統的生產技術。

1．5激勵機制不健全

由于激勵機制不健全，企業和農戶參與循環經濟的積極性不高。對企業的激勵不夠，體現在廢棄物排放和保障企業盈利方面。由于沒有形成廢棄物無害化排放標準和獎懲措施，致使企業生產的廢棄物未能完全進行無害化處理，比如盈益公司的畜禽糞便，并沒有全部用于生產沼氣，用于生產的沼氣也未能完全使用。其他農村企業在廢棄物排放方面，除了沒有完全將廢棄物進行無害化處理外，還造成了一定的環境污染。政府沒有制定具體的激勵措施保障企業的經濟利益，如清見果園，由于缺乏果園循環的激勵措施，所以果園在生產上也就疏于管理，沒有完全進行立體種植，未能達到充分循環。對農戶激勵不夠，體現在土地流轉上。還沒有形成鼓勵土地流轉的激勵機制，鄉村兩級引導和服務不到位，缺乏有效組織農民“以地生財”的能力；鄉鎮農經機構撤并后，人員較少，職責不明，且兼職較多，無力對土地流轉工作進行指導和管理。土地流轉政策宣傳不到位，有的農戶想轉出土地，但又怕失去土地承包權，有的地方在引進業主、簽訂合同和為業主提供必要支持等方面服務跟不上，影響了土地流轉的規模和效益。

2射洪縣發展循環農業的機制建議

2．1創新投融資機制，構建多元化投融資渠道

努力開辟資金來源，變一方投資為多方投資，變政府包建為官民共建，建立以政府投入為基礎，企業投入為主體，社會投入為補充的多元化科技投入新機制。政府應加大對現代農業的投資力度和資金額度，保證現代農業健康、快速發展；積極改善投資環境，吸引境內外企業投資現代農業［1］；盤活射洪縣民間資本，注入射洪縣現代農業建設。為保障射洪縣循環經濟健康、持續發展，資金支持的重點應在以下幾個方面：一是對基礎設施和配套建設給予資金上的支持；二是對重點建設項目給予專項資金扶持和貸款貼息支持；三是以專項資金等形式支持循環農業共性和關鍵技術的研究開發，支持發展循環農業的政策研究、技術推廣、示范試點、產業化發展、宣傳培訓等；四是對循環農業試點工作的啟動，給予前期工作經費支持。

2．2推進土地流轉機制，完善社會保障

進一步建立健全土地流轉機制。一是規范土地流轉程序。土地流轉必須簽訂規范的流轉合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地承包管理部門登記。二是強化管理服務。妥善解決縣鄉土地流轉中心人員編制、工作經費等具體問題，及時向農民提供規范的土地流轉合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉糾紛。三是建立有效的農村社會保障機制，認真推行農村居民最低生活保障制度，開展農村養老保險制度的改革試點，促進最低生活保障體系向農村延伸。把已經放棄經營土地、進入城市就業的農民逐步納入城鎮社會保障體系，進一步擴大新型農村合作醫療制度覆蓋范圍。對于已經流轉土地的農民，引導他們從土地流轉收益中拿出部分資金，建立個人基本醫療和養老保險，提高他們的自我保障能力。解決土地流轉后失地農民的后顧之憂。

2．3創新組織機制，完善專業合作經濟組織發展政策

制定出臺農村專業合作經濟組織發展政策及相關配套措施，從機構、人才、培訓、場地等方面支持合作經濟組織發展。縣里從財政支農資金中劃出一定比例作為專項經費，扶持合作經濟組織發展。鼓勵金融機構對合作經濟組織加大信貸投入。對合作經濟組織成員的各項交易活動給予方便和優惠；對其興辦的各類經濟實體，給予優惠政策；對專業合作經濟組織登記注冊，簡化手續，減免費用。按“民辦、民管、民受益”的原則，規范和理順行業管理，明確指導部門職能職責，建立利益聯結機制、民主管理機制、監督約束機制和風險保障機制。五是輿論引導。加大宣傳力度，宣傳合作經濟組織的地位和作用，引導群眾積極參加合作經濟組織，變“我要農民做”為“農民要去做”，引導農民自覺走“合作闖市場”的道路。同時，加強領導，有序推進。縣里出臺發展專業合作經濟組織的有關文件，專門成立領導協調小組，各鄉鎮成立相應機構，相關部門根據業務特點密切配合，共同抓好合作經濟組織的發展。科學制定全縣合作經濟組織發展規劃，確定發展目標，明確發展重點，強化發展措施。確定一批特色明顯、運行規范、帶動作用強的合作經濟組織作為示范，以點帶面，引導發展。

2．4完善保障機制，推動循環農業發展

作為對傳統農業發展模式的突破和創新，循環農業建設周期長、難度大、涉及面廣。因此，必須通過立法來規范政府、企業、公眾的行為，通過嚴格執法來推動和實施，做到有章可循，有法可依［2］。在認真貫徹落實《節約能源法》、《可再生能源法》、《清潔生產促進法》、《固體廢物污染環境防治法》和《環境影響評價法》等有關法律法規以及國家、省有關循環經濟的法律法規和規定的基礎上，加快研究制定相關的地方性法規。制定環境資源核算政策、綠色稅收政策、財政投入政策、財政信貸政策、生態補償政策、排污收費等政策，運用價格、稅收、信貸、收費、保險等經濟政策手段調節或影響市場主體的行為，以實現經濟建設與環境保護的協調發展，保證循環農業順利實施。在技術保障方面，要堅定不移地實施科教興農戰略，不斷加大對循環農業的科技投入；要繼續通過與四川農業大學和省內外育種單位合作，進行新品種選育和高產優質高效、安全生態的清潔栽培技術的集成研究和應用栽培技術，充實糧食作物作為循環農業研究中最基礎的一環；要建立循環農業科技創新和推廣體系，將先進適用的科技成果不斷轉化為現實生產力；同時，要加快農村教育的步伐，提高農村人口的素質，加強對農民的技術培訓，使他們掌握沼氣技術、秸稈還田以及農作物循環生產技術要領，取得實實在在的經濟、社會和生態效益。

2．5健全激勵機制，調動企業和農戶積極性

積極出臺廢棄物無害化排放獎懲措施和企業參與循環農業的激勵措施，規范企業廢棄物處理行為和鼓勵企業積極參與循環農業［3］。應當加大處罰力度，制定適當的收費標準，充分發揮排污收費的經濟刺激功能［4］。制定企業參與循環農業的激勵措施，為參與循環農業的企業創造環境，同時給予一定的物質或者精神獎勵，提高企業參與循環農業的積極性。進一步明確土地權屬，允許農戶把土地作為要素在市場上依法自由流轉，促進農業生產要素優化組合，保障農民權益。建立土地流轉扶持資金，對于全部轉出土地的農戶給予一定的補助，扶持其進城務工創業；對農戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉鎮和行政村給予適當獎勵；對于通過采取土地流轉合作方式集中農戶土地進行規模經營，并能切實帶動農戶增加收入的龍頭企業和種養大戶進行重獎，并從扶持資金、稅收政策、技術指導等方面給予傾斜。