烏江農業水權法律保障探究
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1烏江概況
1.1自然條件
烏江古稱延江,又稱黔江,是長江上游右岸最大的一條支流,發源于貴州省西北部烏蒙山東麓,有南、北兩源。南源稱三岔河,源于黔威寧縣鹽倉;北源六沖河源于黔赫章縣境內,習慣上以三岔河作為主流。兩源在化屋基匯合,橫穿貴州省中部,在黔東北出境入重慶市,于涪陵匯入長江。
1.2流域用水現狀
1.2.1用水量。烏江流域內用水主要有消耗性的農業用水、工業用水、火力發電用水、生活用水和農村牲畜用水。此外,還有非消耗性用水,主要是河道內用水。河道內用水主要用于水力發電、航運、放牧、維持河道生態環境、旅游等方面。河道內用水可以一水多用、重復利用,但是由于時空條件的限制,烏江流域有些地方河道內用水無法重復利用;河道內用水部門多,存在各用水戶間用水不協調的問題。2000年,烏江流域地表水資源總量640.19億m3,地表水資源可利用量102.23億m3,實際總用水量為44.11億m3,實際利用量占地表水資源可利用量的43.15%,實際用水總量還不到水資源可利用量的50%,可見流域水資源總體開發利用率不高,有相當大的開發利用潛力。按行政區域分,流域內貴州省總用水量為40.10億m3,占全流域總用水量的90.91%;重慶市總用水量為4.01億m3,占全流域總用水量的9.09%。
1.2.2用水結構。2000年,烏江流域農業灌溉用水量23.76億m3,占總用水量的53.86%;工業用水量為12.33億m3,占總用水量的27.96%;城鎮生活用水量為3.06億m3,占總用水量的6.92%;農村人口生活用水和牲畜用水量為4.76億m3,占總用水量的10.80%;林牧漁用水量為0.20億m3,占總用水量的0.46%。城鎮用水和農村用水之比為4∶21。由此可見,烏江流域農業用水量最高,超過了總用水量的50%,其次是工業用水量,占總用水量的約1/3,林牧漁用水量最少。烏江流域農業、工業和生活用水的構成為:農業和林牧漁用水量占烏江流域總用水量的54.32%;其次為工業用水,占27.95%;生活用水占17.73%。2000年烏江流域河道外各行業用水量統計。
1.2.3烏江流域農業用水的特點。烏江流域水資源的主要特點為:一是天然水資源量豐沛,現狀水資源需求量不大;二是水質較好,烏江水質總體能達到地表水Ⅱ類水質要求;三是用水效率不高、浪費現象嚴重,流域內用水重復利用率僅為44.3%。
2烏江流域初始水權體系的農業水權
河流取水權體系中的農業水權,即農業取水權,是指農業生產應該擁有的取水權利。在河流取水權體系中設立農業水權的必要性有3點。
2.1農業是弱質產業,農業用水易被占用農業是弱質產業,效益較低;農民是弱勢群體,經濟承受能力低,農業用水易被占用。近年來,隨著經濟的飛速發展,工業和城市生活用水急劇增加,大量農業用水通過不同途徑轉移為非農用途,同時工業發展引起了水污染,使得愈來愈多的流域不適用于灌溉,這些都加劇了農用水資源的短缺。設立農業水權有利于保護農業發展;國外許多發達國家都采取對農業進行補貼的政策,包括對農業用水進行補貼,設立農業水權有利于國家農業補貼政策的貫徹實施。
2.2農業用水牽涉到糧食安全水利是農業的命脈,水和土地是糧食生產的戰略資源,在我國尤其如此,農作物生產中,灌溉面積上的生產占有舉足輕重的地位,近80%的糧食產于灌溉農田。
2.3農業是河流取水權體系中占用水份額最多的部門農業一直是用水“大戶”,因此,鼓勵水資源從低效農業向高效農業轉移,促進農業節水。設立農業水權將為合理規范從農業向非農業的水權轉讓提供條件。
3.1協商機制
3.1.1流域水資源使用權初始分配協商機制的特點。
(1)建立在民主基礎上的協商。民主原則是協商機制運行的基礎。協商方法不在于最后的表決或是形式上的多少,而在于利益主體能夠平等交流、事先協商、反復討論。
(2)吸收了自律管理模式的優點。所謂自律管理,也稱自我管理,是一種市場監管的模式,指行業中的企業按照行規協約,實行律己式管理,以促進行業的公平、有序發展[1]。自律管理有著不可替代的地位,主要是因為相對于政府監管,它具有比較優勢和特殊作用。一般說來,自律性監管之所以行之有效,主要原因有4點:①自律管理與行政監管具有互補性;②自律管理具有靈活性;③自律管理具有專業性;④實行自律管理滿足了市場監管的多層次需要。在農業水權配置中運用協商機制,地方政府必然要向協商會議反映農業水資源管理的意見與建議,或提出緩解與其他行業在水資源使用中的矛盾的辦法;地方政府還要協調該行政區域內用水部門、行業的關系,反對不公平競爭。由于協商各方的公平參與、相互妥協、相互讓步,協商各方的自律性均有所提高。在這一過程中,農業用水戶因為協商建立起一種共同遵守合約、自我約束與相互監督結合的管理模式,為農業水資源分配方案的執行創造了良好的內、外部環境[2]。
(3)農業部門和其他各部門的廣泛參與。農業水資源的特殊性決定了農業水權配置是一項龐大的系統工程,涉及多個部門、不同行業,協商任務較重。烏江流域內不同部門、行業廣泛參與的前提在于承認他們各自的權益,他們之間的協調和配合是公正、公平配置流域水資源使用權的必要條件。
(4)受到政府的宏觀調控。對烏江流域農業水資源的分配是在政府宏觀調控框架內進行的。因此,經批準的流域水資源使用權初始分配方案具有了法律效力,是行政機關的、具有普遍約束力的決定或命令,具有公定力、確定力、約束力和執行力,可以成為流域水資源使用權初始分配、調解或判決水事糾紛的法律依據。
3.1.2協商機制的保障措施。
(1)加快監測和計量等基礎設施建設。科學的監測信息和監測數據是開展烏江流域農業水權配置建設的技術支撐和重要基礎。應從資金上保障烏江流域農業水資源監測和計量設施建設,根據烏江流域水文水資源特點和供、用水特征,從資金上支持必要的監測斷面和大型取水點新增實時監測設施和計量設施,對原有監測設施和計量設施進行配套和更新,培訓監測隊伍,加大流域用水的監測和計量力度。
(2)保障公眾的廣泛參與。為搭建農業用水戶了解內情、參與決策、表達意見的民主平臺,還應當建立農業用水協會,推進公眾參與。農業用水協會可以參與水資源使用權的確定、水價的形成、水量水質的監督、農戶用水權的保護、水市場的監督等環節。政府還可依據實際情況賦予協會斗渠以下水利工程管理、維修和水費收取的權利,形成水資源管理各個環節公開、透明的民主參與機制。總之,把協商機制引入烏江流域農業水權配置中是構建新型農業用水治理模式的需要,是流域治理從控制走向合作、逐步實現真正意義上的廣泛參與的過程。構建信息暢通、平等表達的協商平臺,使流域農業水權配置的政策、方法、措施、方案得到各方認可,從機制上保障了流域農業水資源分配的公平、公開、公正,有利于提高政府的調控質量。在民主協商基礎上,經審查批準的流域農業水權配置方案不一定是參與協商各方的最優解,但卻是較優解或妥協解,能直接帶來流域農業用水效益的提高。
3.2監督機制
監督機制在烏江流域農業水權配置中具有不可取代的程序價值和實質價值。在法律規制下,建立相應的監督機制,保障流域農業水資源分配主體的平等地位,為社會主義市場經濟條件下水市場的健康發育奠定了民主管理基礎,這是我國流域水權制度建設的重要內容。
3.2.1監督機制的總體思路。要全面地理解和把握農業水權配置的監督內容,需要從靜態結構和動態過程2個方面來考察。從靜態結構來看,監督機制主要包括2個層次。第1個層次是“軟”監督。“軟”監督采用非強制化、非法律監督的方式,強調公眾的參與。第2個層次是“硬”監督,是指法律法規所規定的法律監督方式,強調法律的規范性、強制性。這2個層次又可以劃分為4項內容:一是農業用水系統內的自我監督;二是系統之間的相互監督;三是公眾的監督;四是專門機構的法律監督。從動態過程來看,監督機制主要有以下3個環節:第一,農業水權配置之前的監督機制;第二,配置運行過程中的監督機制;第三,對配置后果進行監督的機制。上述3個環節構成了監督機制的基本內容。其中,第1個環節的監督機制是基礎;配置過程的監督機制是關鍵;對配置后果的監督機制是保障。三者環環相扣、相輔相成,構成了流域農業水權配置的完整監督機制。
3.2.2監督機制的具體要求。
(1)監督主體的廣泛性。要防止和減少弱監、虛監、失監現象的發生,在農業水權配置的過程中就必須把專職機構的法律監督與全體社會成員的監督有機地結合起來,形成一個多層次、全方位的立體監督網絡,也即監督主體要具有廣泛性。就目前我國的情況來看,監督機制體系主要由國家監督和社會監督2部分有機結合而成。其中,國家監督又包括國家權力機關的監督、國家行政機關的監督和國家司法機關的監督;社會監督既包括政黨監督、人民政協的監督和社會團體的監督,也包括公民個人的直接監督[3]。
(2)監督機制手段的強制性。監督機制是一種強制力量,不管監督客體愿意與否,都必須接受主體的監督。監督機制的強制性有時雖然沒有直接表現出來,但它作為后盾和一種潛在的力量,仍然具有一定的威懾作用。
(3)監督機制客體活動的公開性。實行公開原則、增加透明度、把水權分配的工作置于專門機關和人民群眾的監督之下,這是監督機制富有成效的基本前提和必要條件。真正有效的監督機制總是與民主政治聯系在一起的。
(4)監督機制結構的協調性。在監督機制的建設中,必須切實加強各監督機制主體之間的相互配合,注意發揮監督機制的整體效能。具體來講,要努力做好以下幾點:一是確定監督機制的核心;二是進一步明確各監督機制主體的職責權限,避免出現“監督空白”;三是構建法律監督系統聯系的紐帶,使其相互補充,由缺乏協調和聯系的“各自為戰”轉變為分工明確的密切配合。
3.2.3完善監督機制。完善監督機制是提高監督機制效能的前提和基礎,只有確立了完備有效的監督機制、賦予監督主體具體的監督權能,監督機制才能切實有效的運行。
(1)完善立法,繼續確立和強化不同監督者的地位。由于缺乏對監督地位、對象及范圍等方面的詳細規定,且監督權限過小,導致機制運作狀況與其所承載的功能相去甚遠。因此,為了保證監督機制的效力,法律在規定監督機制主體的權力時,必須同時設定被監督者的義務以及違反這種義務可能引起的法律后果。健全監督機制的范圍、手段、程序和效力保障措施,完善監督對象接受監督的義務性規定。加快立法步伐、完善法律規定,是全面履行監督機制職責的迫切需要。應適當拓展監督內容,構建完善的刑事、民事、行政訴訟檢察監督體系,增強監督的權威性。
(2)建立執行過程中的監督機制。烏江流域水資源使用權初始分配方案由長江水利委員會組織實施,上下級之間,公民、法人和其他組織與政府之間,水利部與其派出機構之間,層層履行監督管理職責,促進流域水資源使用權制度的建立。
第一,長江水利委員會負責對烏江流域水資源使用權初始分配方案的總體執行情況進行監督,并具體負責流域控制性樞紐工程的水資源監測管理及省區際段面水量、水質控制監測管理,以保障流域水資源使用權初始分配制度得以順利實施。
第二,各省水利廳應當將所在省執行流域水資源使用權初始分配方案的情況向長江水利委員會定期報告,并具體負責省區際段面、大型灌區、重要取水口來水總量與水質控制指標,嚴格執行取水許可制度,落實年度水量分配方案和用水計劃,接受長江水利委員會的監督管理和質詢。
第三,烏江流域用水戶、流域公眾可以通過流域公報了解本流域水資源使用權初始分配方案的制定和水資源使用權分配各階段的工作,通過向協商會議提建議、意見的方式表達行業、地區的利益,參與水資源使用權初始分配制度的實施。
4結語
實現烏江流域的農業水權配置,必須建立和完善監督機制,這在實現水情初始分配的進程中有著舉足輕重的作用;提高監督能力是發揮監督職能的前提和基礎,要提高監督能力必須先完善監督機制,只有做好這2個方面,才能實現“水權分配的公平、正義”這一主題。筆者雖然從理論上提出了一些構想,但也僅僅只是一種理論上的設計,它能否應用于現實中,還需要大量的實證研究,有賴于司法資源的進一步整合和優化配置,以及人們環保意識的提升。
