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一

清朝末年,隨著清王朝自身的衰敗,中國傳統農業開始日趨衰落,已陷入前所未有的困境。這種困境首先是傳統經驗型農業的內在缺陷所導致的必然結果。長期以來,中國農業的發展主要表現為廣大農民經驗技術知識的積累、豐富和改進,整個社會的文化格局是“學者不農,農者不學”。當歷史推進到近代,由于農民文化水平低下,農業生產中的勞動力素質與以前相比,幾乎沒有多大改變,廣大農業勞動者掌握的農業生產技術,仍停留在以經驗為基礎的傳統農業技術上。特別是到了清末,傳統技術體系的潛力已發揮到了極點,靠經驗農學再也不能促進農業的發展,因而農業的增長,只能依賴勞動力在總量上的擴大和耕地面積的擴展。中國近代隨著人口的增長,勞動力在總量上是擴大了,但這個總量的擴大并沒有促進農業的發展。相反,在增加的勞動力總量中,已形成相當數量的剩余勞動力,從而變成農業生產發展的巨大壓力。中國進入近代之初,全國耕地面積約15億畝,此后很長一段時期內耕地面積沒有多大增加,而人口卻增長很快,乾隆十八年(1753年)1億多,到咸豐元年(1851年)已增至4億[1]。這使得本來就存在的人多地少的矛盾更加尖銳。

再者,由于廣大農民貧困而無力對農田進行用養結合,加上近代長期水利失修,森林濫伐嚴重,耕地的質量是普遍下降的。如當時農民所用肥料主要為糞肥,因“農民太窮,除了一頭驢、一頭牛或一頭豬以外,無力豢養更多的牲畜。很多農民,連一頭牲畜也沒有,因此只有很少肥料,或者沒有肥料施在地上。”[1]由于肥料的缺乏,地力日益枯竭是農村土地的一個自然趨勢。這從農田單位面積產量下降的趨勢也能說明,據一些資料表明,清末的糧食生產,其單位面積產量水平,就一直不如乾隆、嘉慶時期高,從1840年至1900年各省夏秋收成,都比歷史上最高收成份額要低得多,一般只及其五到八成[1]。由此可見,在勞動力和耕地這兩個農業生產最重要的投入要素方面,勞動力數量相對過剩而質量沒有提高,耕地不足且質量下降。加以災荒頻仍,農作工具簡陋,生產方式落后,中國傳統農業已喪失了發展潛力。與此同時,由于鴉片戰爭后,中國一步步淪為半殖民地半封建社會,中國農業作為半殖民地經濟的重要組成部分,也逐漸被卷入世界市場,并面臨著日益增加的國際市場競爭的壓力。特別是在甲午戰爭后,隨著半殖民地程度的加深,中外貿易的基地約開商埠和自開商埠的增加,門戶進一步大開,中國完全被納入世界市場。

此期,西方各主要資本主義國家已相繼完成第二次工業革命,農業和農產品加工業有了飛躍的發展。而中國農業和農產品加工業卻停滯不前,同西方發達國家的差距越拉越大,在中外貿易關系上處于更加不利的地位。例如,絲茶在中國對外貿易中占有極其重要的地位。1867年中國出口商品總值為5215萬兩,其中絲茶值為4587萬兩,占總數的82•95%,1873年出口總值為6945萬兩,其中絲茶值為6053萬兩,占總數的87•17%。但到19世紀90年代,由于印度、錫蘭、日本茶的競爭,華茶在國際市場上備受排擠,茶利日漸枯竭。而中國絲也受到日、意、法等國的競爭,以致“出口之數銳減”。到1893年,中國絲茶的出口值為5634萬兩,其出口額在總出口額中已下降到48•31%。[2]又如棉花,美國南北戰爭時,華棉銷場最廣,以后漸無起色。1904年,出口棉花值銀24811595兩,1905年12029236兩,僅兩年相較,就減少12782359兩。主要產棉國美國、印度、埃及,“皆為華棉勁敵”[3]。

中國絲、茶、棉等主要傳統出口農產品在國際市場上越來越受到國外同類產品的嚴重挑戰。農業生產的日趨衰微和西方的經濟沖擊,使得以田賦為財政收入主源的清政府陷入國用匱絀的窘境。而“農務為富國根本”,因此,朝野內外一些有識之士希望由“專董其事者”“妥籌辦法”,“竭力提倡”,來振興傳統農業,“以植富強之基”。如早在19世紀80年代,鄭觀應就建議:“我國宜派戶部侍郎一員,綜理農事,參仿西學,以復古初,委員赴泰西各國講求樹藝、農桑、養蠶、畜牧、耕種、化瘠為肥一切善法。”[4]陳熾也在《講求農學說》中指出,中國農業的水利、種樹等“宜設立專官,認真經理,乃能創興大利”[4]。到時期,針對中國農業落后狀況,康有為在《請開農學堂地質局折》中提出:“古者有大農官,唐宋有勸農使,外國皆有農商部”,建議清政府立農商局于京師,而立分局于各省,“以統率之”[5]。以上主張反映了有識之士“農政有官”,由政府來直接管理農業的愿望。在上述輿論推動下,光緒帝于1898年農歷7月上諭:“中國向本重農,惟尚無專董其事者以為倡導,不足以鼓舞振興,著即于京師設立農工商總局,派直隸霸昌道端方,直隸候補道徐建寅、吳懋鼎為督理。

一切事件,準其隨時具奏。”[5]這道上諭不久,清政府就在京師設立了農工商總局。這是中國首次出現的具有近代性質、專門掌管包括農業在內各項實業的中央行政機構。可惜由于變法很快失敗,農工商總局曇花一現后被裁撤,沒發揮多大作用。1901年9月,兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞會奏變法,指出漢唐以來,皆有司農專官,請清政府在京專設一農政大臣,掌考求督課農務之事,要求“立衙門,頒印信,作缺額,不宜令他官兼之,以昭示國家敦本重農之意”[6]。1902年,直隸總督袁世凱也奏稱:“歐美、日本以商戰立國,而于農業、工藝精益求精,經營董勸不遺余力”,因此,中國應學習這些國家“尤注意于農務,專部以統之”的經驗。[7]同年10月,奉命外出歐美、日本考察商務的載振歸國,向清政府提出設立商部,以加強對全國農工商各業的統一指導。在諸多輿論的催化下,1903年9月7日清政府正式在中央設立了商部衙門。規定商部分設四司,即保惠司、平均司、通藝司,會計司。其中,平均司就是專司與農業有關的如“開墾、農務、蠶桑、山利、水利、樹藝、畜牧一切生殖之事”的農政機關。[8]至此,清政府中央有了以籌劃振興農業為旨歸的統一領導機構。

隨著立憲運動的展開,1906年清政府擬訂內閣官制,將商部正名為農工商部。部下設農務司、工務司、商務司、庶務司四司。改原來商部的平均司為農務司,專司農政,并將“舊隸戶部之農桑、屯墾、畜牧、樹藝等項”,“舊隸工部之各省水利、河工、海塘、堤防、疏浚事宜”均劃歸農務司管理。[8]這樣,清末農業管理開始初步走上職能化、專門化的軌道,為農業的振興提供了制度和行政方面的合法性基礎。

二

商部是管理全國實業的行政機構,在設立后的幾年間,大大加強了農業行政管理,開展了較為廣泛的農事活動,在振興農業方面發揮了應有的職能作用。主要表現在以下方面:第一,調查農情。調查農情的目的在于了解農業經濟概況,以供改良農業之參考。傳統社會并不注重此項工作。商部成立后,為改進農業生產,就一直非常重視農情調查,以為“必須廣為調查,庶足以收整齊利導之資”[9]。所調查的范圍很廣,在地域上涉及國內外,在對象上具體到農業的多個方面。主要為:(1)調查地畝。1903年10月,商部令對全國土地進行摸底調查,主要調查各地“山地若干,水地若干,熟地若干,荒地若干,已墾而未成熟之地若干”,并令各省督撫通飭所屬州縣編造地畝冊,將熟地列為一冊,官荒民荒地各列一冊,繪圖帖說匯報商部,以作為制定墾荒措施的依據。(2)調查土宜。對于各地土宜狀況,商部令各地要詳細調查,并咨請各督撫通飭各州縣,通過實地調查,編造土性表,將某地宜于某種作物,某種作物宜于某用,某地種植情況,某地尚待試種情形,各列一表,附說略匯報商部,以便“實力勸導,廣興藝植”[8]。(3)調查土貨特產。1907年,農工商部刊發調查表頒發各省,令將各地土貨特產“何為大宗,何為上產”,“何者宜行銷內地,何者宜販運外洋,何者宜設法維持,何者宜竭力提倡”,調查清楚后,“著為略論,填諸表格,用備采擇”[10]。

1910年,農工商部又命各省調查各地特產之品,如南方之米,北方之麥、高粱、黍、稷,東三省之豆,四川之玉蜀黍,江西、福建、安徽、云南、湖南之紅茶,浙江、四川、安徽之綠茶,浙江、江蘇、四川之蠶絲,江蘇、湖北之棉花,廣東、福建之甘蔗等,“每年出產若干,輸出若干,報部存案”[11]。(4)進行棉、絲、茶業專項調查。為振興棉業,農工商部先從調查入手,除通飭各出使大臣轉飭商務隨員,詳細調查該國棉花種類、種植成法外,還咨請各省將全境棉業詳細調查,主要調查所屬地方,土性宜棉者若干處,產棉之地若干畝,歲收平均之數,畝得若干量,以何屬為最多,以何區為最良,以何種為最佳,以及歷年收歉分數,衰旺原由等,分別匯報到部[12]。農工商部在刊布農情調查表時,還專門將絲、茶兩項另立一表,頒行各省,奏請飭令各省將絲、茶統計事宜一律填清送部,以備匯成總表[13]。商部通過廣泛調查,大體上掌握了各地農情,對于制定一些較為可行的興農措施,無疑會起到積極作用。第二,重視墾荒種植。商部對墾荒非常重視,以為“振興農政首重墾荒”,多次奏請朝廷通行各省督撫,將所屬荒田招民墾種。如1903年,商部在《奏請通飭各省實力振興農務折》中,就要求各省將軍督撫通飭所屬,將從前封禁之山,一律馳禁,對未墾之地,要廣為開墾。同時,商部還勸導各地相其土宜,廣興種植。1906年底,農工商部又通知各省督撫招民墾荒,并建議對新墾荒地,一切稅斂之法10年內暫行優免,俟開墾成熟后,再行從寬議定,“以示體恤,而廣招徠”。1909年4月,農工商部奏準頒行《推廣農林簡明章程》22條,規定了墾荒和發展農林的具體辦法,如將推廣農林酌分官辦、民辦和官民合辦三種方式。同時規定,如有紳商招集股款,設立公司,籌辦農林,應準其指定區域,承領官荒,收買民荒,由地方官填給印照,準令開辦。有農民承領荒山者,亦一體給照準辦。凡紳商、農民籌辦農林,如有資本不繼,周轉困難,地方官查明并無混弊,應酌撥公款量與補助。紳商、農民籌辦農林卓著成效者,即應從優獎勵。農工商部還將推廣農林事宜列入地方官考成,分別優劣等差咨部備案,對“切實辦理者擇優奏獎,敷衍塞責者或并無報告者,指明嚴參”[14]。農工商部對一些省份的墾荒還具體指導。如廣西荒地極多,且土壤肥美,地宜稼穡,農工商部就多次通飭各省勸導商民赴桂墾荒,還會同度支部制訂招商開墾優惠辦法,規定“任商人擇定地段,給以照據,寬以升科”[8]。

對于人地矛盾非常突出的省份,其荒地開墾情況,農工商部更為重視。如山東人稠地狹,農民每年赴東三省傭工者不下數十萬,且赴非洲開礦及巴拿馬挖河者亦不下數萬,皆因本省之地不足以自養,故不得不謀食他方。農工商部查得山東荒地甚多,而農民不敢私墾,官方又不知提倡。單縣一帶舊黃河淤地一二百里,一概荒廢;沂水縣亦有甚多官荒。貧民并非不想墾種,只是由于官荒之故,一經開墾,難免吏役訛索,又恐費力將地開好為地方官收回,或升立重科,故無敢私墾者。于是,農工商部電咨山東巡撫派員分往查勘,要求妥訂章程,“迅即招墾,以收地利”[15]。以上這些必會推動各地荒地的墾辟,促進墾殖區農業的發展。第三,改良棉業。棉業為土貨大宗,到清末,隨著英、美、日、印等國棉貨日益精良,中國棉業未免相形見絀,據當時每年關冊所載,中國進口各種棉紗布匹絨貨等項,歲值銀至15000余萬兩,“漏卮之巨,令人駭嘆”。因而,商部設立以來,“首以整頓土貨為要義”,對“棉業一端,尤深致意”,除了重視調查外,還采取了一些其它措施。(1)引種美棉,改良棉花品種。中國原有棉纖維短,卷曲少,不適于作為近代機器紡織原料。而美棉所出之絨細韌而長,織成之布滑澤柔軟,價格和產量都比中棉高出許多。為改進棉花生產,商部積極引進美國優良棉種。如1904年4月,商部從美國大批輸入美棉種子,分發山東、直隸、江蘇、浙江、湖北、湖南、四川、河南及陜西等省的棉農種植,促進了美棉的傳播。(2)

采用新技術,改良種法。由于各地于種棉之法“大都因仍舊習”,商部迭次通飭各地“采譯美利堅種棉法”,另外還派農科專門人員分往種棉各省測驗氣候,審察土性,辨別種類,采用泰西農學家選子、交種、培肥料、去害蟲諸法,集訊鄉農,實行試驗。[12](3)編輯《棉業圖說》。農工商部為勸導各地改良棉業,經詳細考察各國及各省棉花種類,種植之法,然后“博考古今之成法,參觀中外之土宜”,督飭司員悉心纂輯,列說繪圖,編成《棉業圖說》一書,將其頒發各省后,促進了各地的棉花改良。(4)制定獎勵政策。1909年,農工商部通飭各省將種煙地畝一律改為種棉,規定如有辦理完善,成效昭著之區,“準即咨報本部,酌予獎勵”[16]。為鼓勵改良棉花種植,1910年農工商部又奏定《獎勵棉業章程》14條,規定此項獎勵以能改良棉花種植,開拓利源擴充國民生計者為合格[17]。具體獎勵等差有:奏獎農工商部一等至四等顧問官,奏獎農工商部一等至五等議員,酌獎職銜頂戴,獎給匾額,獎給金牌銀牌執照等。這些措施,對各省的棉業改良起了很大推動作用。第四,提倡蠶桑。蠶絲為當時出口貨大宗,種桑飼蠶獲利豐,見效快,收益大于種植大田作物,商部對此大力提倡,除調查內地絲業情形外,還屢次咨請各省將蠶桑事宜大力推廣,推動了各地蠶桑業的發展。1905年商部請旨飭下四川總督,札飭各州縣設立蠶桑局,由官購買桑秧,租地插種。還嚴定科條,規定“地方官不認真者有黜”。凡民間田畦墻陰,皆令插桑,由官督飭里保,勸諭農民,按戶之大小,地之廣狹,赴蠶桑局領種,不取種資。勤植者賞,怠惰者罰,并飭令地方官隨時稽查。商部還令將插桑、擇種、飼蠶、繅絲諸法,取其“善美簡切而易行者”,刊刻成書,由地方官遍散農民。[18]農工商部對蠶桑改良也大力提倡,1908年,農工商部通飭各省籌設蠶業講習所。1909年,順直京官創辦蠶業講習所,農工商部以該所“辦理章程頗稱完備,亟宜設法推行,廣收效果”,奏請飭下各省將軍督撫酌量仿辦。還每年撥給經費銀300兩,“俾資補助”[19]。在農工商部的督促下,各地有不少蠶業講習所成立,到1911年,江蘇1處,安徽1處,江西1處,福建1處,河南2處,陜西5處,廣西竟達29處。[20]

農工商部對野蠶的放養也很重視。野蠶俗名山蠶,一般放養山中柞樹之上,不占耕地,不誤農時,放養簡單,且獲利較大。農工商部以為若相其土宜,加以推廣,“于實業前途洵有裨益”,于是咨行各省督撫飭屬切實興辦,還要求各省將辦理情形隨時報部[14],促進了柞蠶業的發展,不少地方人工放養野蠶之風蔚然形成。第五,振興茶業。由于印度、錫蘭等國的競爭,清末華茶銷場日減。為振興華茶,商部采取了以下措施。

(1)制定改良茶業章程。為改良茶業技術,1905年8月,商部專門制定《改良茶業章程》,札行各商會。該章程包括種茶、地土、勤力、肥料、防寒、采摘、焙制、潔凈8個部分,涵蓋了茶樹栽培管理、土壤培護耕作、肥料施用、茶葉采摘焙制等技術內容,由各商會刊發各茶戶實施,對各地茶業的改良當有一定作用。

(2)勸設茶業公司。鑒于茶葉種植加工技術先進的印錫等國皆有茶業公司,1909年,農工商部電商各省組織一茶業總公司,以便改良一切種植烘造之法,“俾得銷路日增”[21]。在農工商部的督促下,上海、漢口均設立了具有公司性質的茶業公所,江西義寧州亦設立了茶業改良公司。

(3)設立茶務講習所。農工商部認為研究種茶、施肥、采摘、烘焙、裝潢諸法,乃振興華茶“治本探源之計”[22],于是1909年咨行產茶省份一律興辦茶務講習所。此后,農工商部又多次飭各省勸業道設立茶務講習所,招茶商入所講習,還規定畢業后按其成績給予一、二等藝士之憑照。

(4)獎賞鼓勵。農工商部對于創辦茶務講習所的茶商,奏請給予獎勵。并派員分往皖、閩、川、贛、浙、粵等產茶省份考查,對那些振興茶業實力講求卓著成效者,規定由部酌予獎賞,以資鼓勵[23]。

(5)禁止摻雜作偽。華茶出口之數逐年減少,奸商作偽是原因之一,如綠葉之染色,紅茶之摻土,甚至取雜樹葉充茶出售。農工商部以為若“不速整頓,將來日趨日下,實與我國茶業前途大有妨礙”,于是,飭令各地認真整頓,堅決杜絕摻雜作偽之弊。如四川茶產雅州、馬邊、灌縣等處,為川貨出藏大宗,歷來為藏人嗜好,但由于商人作偽,以樹葉摻入其中,藏民深惡,“英始以印茶誘之,遂成互市之局,怠印茶盛而川茶日益衰,諸商漸多歇業”。為改變這一窘狀,農工商部令在川省宜茶之地由“官為頒布茶種,設局收買”;并令在成都、重慶由官設立制茶廠,“以防商人作弊”。[18]農工商部還咨請上海、福州、漢口等地海關嚴格檢查壞茶、偽茶。第六,講求農學,勸設試驗場。商部剛成立時,在《奏請通飭各省振興農務折》中就把“立農學堂,興試驗場”,作為振興農務之法。商部尚書載振上任伊始,就奏請通飭各省督撫“先設農務學堂以資講習”[12]。后來,商部查得直督袁世凱在天津設立的農事半日學堂,講肆多在農隙之時,“用意最為美善”,令各省一律仿行其法,于省會皆設農務學堂,各州縣所屬鄉村多設農務半日學堂。由于商部的大力倡導,全國大多數省區都設立了農務學堂。農工商部還博采圖籍,擬編成改良農業書籍,通行各省切實研究,藉資考鏡。眾所周知,中國農學如農林、蠶桑、畜牧、漁業各項事宜,“其研究精細著有成書者,代不乏人”;當時農務學堂漸次成立,“所編輯講義及私家譯著更復不少”[24]。因此,農工商部通飭各督撫傳飭所屬,將有關農務之著作及譯件采擇送部,以便匯集編輯,各地大都認真辦理。其中,北洋官報局所印《農學叢書》36種,內容頗為可觀,就由北洋大臣咨送農工商部,“以備采擇施用”[25]。理化專修科畢業生黃某先呈農書7種于農工商部,后又續呈編譯農書14種。這些圖書,或博采古籍,或選輯譯書,“闡明學理,參入實驗,均皆條分縷析,于農學前途大有裨益”[26]。1911年3月農工商部又擬編輯《農務雜志》,采各國農事最近新法匯集成書,頒發各省“以為改良之助”[27]。鑒于“東西洋各國,舉凡土質之化分,種子之剖驗,肥料之制造,氣候之占測,皆設立試驗場逐一考求,縱人觀覽”,商部以之為鏡,咨行各省于繁盛商埠酌設試驗場,以使鄉民“咸知舊法之不如新法,樂于變更”[8]。商部還身體力行,1906年于京師奏設京師試驗場,所有樹藝蠶桑各項均按新舊理法試驗研究,“期于首善之區,借示農業模范,為廣開風氣,振興實業之基礎”[28]。1909年11月,農工商部又咨請各省仿照京師設立農事試驗場。使研究和改良種植、培育新品種為目的的農業試驗在清末受到較大重視。第七,勸辦農會。飭令各地設立新式農業團體農會,是農工商部振興農業的又一項重要措施。“各省幅員遼闊,農民散處各鄉,狃于舊習,一切新理新法未由發明”,農工商部意識到,若要改變這種狀況,促進農業的發展,非設農會難以奏效。若在各地遍設農會,“凡農田、樹藝、蠶桑、紡織、森林、水產、山利、海界、畜牧、狩獵暨一切應興應革之事,自不難逐漸考求,遞收成效”[29]。1906年,農工商部奏定職掌事宜,即提出在各省設立農會。直隸省率先響應,于次年7月創立農務總會。農工商部當即奏請朝廷批準立案,并飭令各省一律仿辦。之后,農工商部又上了一道籌辦農會折,對于設立農會的重要性,農工商部在奏折中講道:“農會之設,其要旨務在固結團體,研究實業,以期進步日增。”1907年底,農工商部又擬定《農會簡明章程》23條,奏請朝廷諭允頒行。章程規定各省應于省城地方設立農務總會,于府廳州縣酌設分會,其余鄉鎮、村落、市集等處應次第酌設分所。凡一切蠶桑、紡織、森林、畜牧、漁業各項事宜,農會均可酌量地方情形,隨時條陳農工商部,次第興辦。[30]農工商部首先倡設農會,又擬定統一章程奏準朝廷頒行,對各地農會的誕生起了很大的促進作用。

三

商部主持和領導下的清末農業的振興,推動了農業經濟沿著現代化的趨向前進,成為清末社會由傳統走向近代的一個組成部分,在中國近代農業發展史占有重要地位。首先,通過開展農情調查,重視墾荒種植,對于促進各地荒地的墾辟,種植業的發展,實現農業“物產日繁、地無遺利”之目標,均有積極影響。據農工商部統計,到1911年初全國新墾零星荒地73731425畝、大塊荒地124處[20]。大片荒地或種上了糧食作物,或種植經濟作物,或種樹木,推動了農業種植業的發展。尤其是出現了一些仿效西方企業進行經營的新式農墾公司。1912年,全國已注冊的171家農業公司中,就有104家主要從事墾荒種植。這些公司多以市場需要、獲取贏利為目的,已明顯不同于傳統的小農耕作或租佃經營,或多或少地帶有資本主義性質或大農經營色彩,在促進傳統農業向現代農業轉化方面起了開通風氣的重要作用。其次,通過改良棉業,提倡蠶桑,振興茶業,推動了商品化農業的發展,提高了棉、絲、茶等傳統農產品在國際市場上的競爭力。就棉業來看,1910年中國出口棉花共1247304擔,值銀28141234兩,“較前年增多二倍”[31]。就蠶絲看,自1903年至1912年,“十年之內,絲貨出口,年年遞增,白絲、黃絲、經絲、繅絲由七萬二千余擔增至十一萬一百余擔。野蠶絲蠶繭亂絲頭亂蠶繭亦隨而增加。所增之白絲黃絲俱一倍,經絲幾三倍,繅絲三成五。”[1]華茶出口在清王朝最后幾年也有明顯轉機。

1909年的《東方雜志》就稱:“近年華茶出口頗見增盛,紅茶歲達百兆磅以上,綠茶歲達四十兆以上,茶磚幾及百兆磅,茶末亦有數兆磅。年來業華茶者頗有進步”[32]。1911年的《大公報》也講“現各省茶務日見起色”[33]。這些在一定程度上挽回了利權,增加了政府財政收入,也對農戶收入增加有積極影響。再次,通過講求農學,勸設農事試驗場,勸辦農會,推動了農業技術知識的推廣和傳播,培養了一批懂得農業技術的人才,促進了種植業的改良、農作物產量的提高,促使了傳統農業向現代農業轉化。如到1911年,各省設立各類農業試驗場約100處,成立農務總會19處,農務分會276處[20]。至1912年,全國已有各類農業學校263所,在校人數達15379人。這些促進了現代性因素向農村的滲入,增加農事活動的科學因素和科技含量,必然會引導僅靠農民直接經驗積累為基礎的傳統農業生產技術,向以現代科學技術為動力的新技術演變。總之,作為振興農業的領導者、倡導者,商部扮演了極其重要的角色,所推行的諸項興農政策和措施,對于推動清末農業的改良與發展,發揮了重要作用。當然,由于當時清政府缺乏行政權威,商部有些興農措施在頒行后,地方官或漠然視之,或敷衍了事,并不能完全得到有效貫徹。特別是中國已徹底淪為半殖民地半封建社會,又處于連年天災和不斷增長的人口壓力之下,再加上財政短缺,資金困難,商部這些興農措施的實施,必然大受妨礙,這就大大制約了清末農業的改良和發展。