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1集體非農用地進入市場的基本概況及原因分析

1.1集體非農用地進入市場的基本概況

1992年威海市政府曾組織對全市集體非農建設用地進行了歷時一年的全面調查,從調查的結果來看,全市集體非農建設用地自發進入市場現象十分普遍,在城鄉結合部中尤為突出,1991年全市集體非農建設用地(不包括村辦企業使用本村土地和農村居民建房用地)521宗,占地面積113.2公頃(其中違法占地122宗,占地面積24.2公頃),占全部集體非農建設用地面積的21.4%。從集體非農用地需求主體來看,大多是個體、私營、集體、外商和聯營,從進入市場的形式上看,有村集體直接出讓土地、以地入股興辦企業、合作建房搞房地產開發,有村民個人私自出售、出租宅基地,有鎮村自用自批土地,有以舊村改造為名,擅自開發土地建房出售,并呈現出兩個特點:一是未經許可農用地轉為非農用地的勢頭越來越猛,二是集體企業用地大多以承包、聯營合作為名進入市場以掩蓋出讓、出租的目的。從全國來看,集體非農土地自發交易在全國各地相當普遍,已經形成隱形市場,在管理上有失控之勢,一是管理不到位,缺乏法規政策做依據,基本上處于放任自流狀態;二是管理不規范,沒有形成一套統一穩定的市場管理制度;三是管理難到位,由于多數集體土地出讓、轉讓是以承包、入股、房屋出租和合作等形式出讓的、處于隱形狀態,難以查清。

1.2集體非農業用地進入市場的原因分析

集體非農用地進入市場是由多種因素共同作用的結果,主要有:

1.2.1利益驅動。隨著經濟發展和國有土地使用制度的改革,土地做為資產的觀念在農村逐步形成和強化,受經濟利益的誘導和驅動,部分農村集體和個人急功近利,求財心切,置政策和法律于不顧,將集體土地隨意處置,以換取眼前的經濟利益。

1.2.2需求拉動。經濟的高速發展,帶動了鄉鎮企業、村辦企業、私營企業、聯合體企業的發展,形成了對農村土地日益增長的需求。

1.2.3法規政策不明確。一方面國家有關法規政策限定集體土地直接進入市場,國務院在《關于發展房地產若干問題的通知》中規定:“集體土地,必須先行征用轉為國有后才能出讓。”另一方面,《農業法》(第26條)則允許“農村集體可以以土地為條件聯營、入股”。《城市房地產管理法》第八條規定“城市規劃區內的集體所有土地,經依法征用轉為國有后,該幅國有土地的使用權方可有償出讓”,但對城市規劃區以外的集體所有土地無明確規定,《土地管理法》規定“國有土地和集體所有土地的使用權可以依法轉讓”。這些法規政策容易引起人們的錯覺,為集體土地進入市場打開了方便之門。

1.2.4法制觀念淡薄。部分農村干部、群眾文化水平不高,觀念陳舊,往往片面認為誰使用土地,誰就是土地所有者,就有權隨意處置土地。

2集體非農業建設土地使用制度改革的基本問題

在1991年,對集體非農業建設用地流轉管理我國尚無明確規定,也沒有現成的模式可借鑒。威海市參照國有土地使用制度改革的基本經驗,提出了“轉權讓利,統一出讓”的模式,并進行試點。隨著改革的深入,在理論和實踐上遇到二個基本問題:一是集體土地進入市場是否先征為國有;二是征為國有時土地收益如何分配,即:“轉權”和“讓利”二個問題。

2.1征為國有,統一出讓是改革的基本方向在對待集體非農用地進入市場問題,主要有兩種觀點,一種是主張將集體土地直接進入市場;另一種是先征為國有,然后出讓。隨著《城市房地產管理法》的頒布和實施,城市規劃區內集體所有土地用于非農建設的要轉為國有已取得共識,而對于規劃區以外的集體土地用于非農業建設是否應先轉為國有,尚有爭議。筆者認為,應將其轉為國有,理由是:

2.1.1符合我國的現行法律法規和政策。我國憲法規定土地不得買賣,土地所有權不得進入市場流通。國發[1992]61號文件規定:“集體所有土地必須先行征用轉為國有后再出讓。農村集體經濟組織以集體所有的土地資產作價入股,興辦外商投資企業和內聯鄉鎮企業,須經縣級人民政府批準,但集體土地股份不得轉讓。”我國《土地管理法》規定:“國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉讓”,但在解釋“集體土地使用權可以依法轉讓”的涵義時,解釋為集體農用地的轉包,而并非指非農業建設用地的轉讓。《山東省城鎮國有土地使用權出讓辦法》規定:“集體所有的土地確需出讓、轉讓的,應由人民政府按審批權限依法征為國有后,方可出讓、轉讓。”《城市房地產管理法》規定:“在城市規劃區范圍內的集體土地,經依法征用轉為國有土地后,該幅國有土地使用權方可有償出讓”,這一規定雖沒有回答我國全部集體非農用地管理問題,但已表明了國家對這方面管理的基本態度。也就是說,現行的法規、政策規定,不允許集體非農業建設用地直接進入市場,若需進入市場,只有在實行國有化后才能實現。

2.1.2集體土地所有權應受到國家管理權的一定限制。我國的集體土地所有權本身就是一種受限制的不完全的所有權。這種限制和不完全性主要表現在“國家建設需要征用集體土地時,集體土地所有者必須服從,不能以所有權受法律保護為由拒絕被征用;集體土地所有者需要改變用地性質,將農用地變為非農業建設用地,如鄉鎮企業用地、農民住宅建設用地等都需要經過批準。國家對土地擁有宏觀管理權。土地管理權是國家以發揮土地最大經濟和社會效益為目的,以局部利益服從國家整體利益為理論基礎而實施的對全國土地進行宏觀管理的權利,它獨立于土地所有權之外,并且給土地所有權以必要的限制和約束,國家實施這種對土地的宏觀管理是符合我國土地管理政策和實際的。

2.1.3轉權有利于政府加強對土地市場的宏觀調控,合理利用土地。將集體非農業建設用地采取“轉權讓利”的方法進行管理,能保證國家根據國民經濟發展計劃和土地供應計劃對集體土地“農轉非”數量進行控制,保證土地市場的供求平衡,以調整和優化土地利用結構,提高土地效益,達到合理利用土地和保護耕地的目的。

2.1.4轉權有利于政府對土地出讓市場的高度壟斷,有利于形成統一、開放、競爭有序的土地市場。國家壟斷土地一級市場,就是只允許國家作為土地所有者的身份將國有土地使用權在一定年限內讓給土地使用者,嚴禁集體非農業建設用地不經過征用出讓,直接進入市場。采取“轉讓權利”的方法將集體非農業建設用地納入統一征用、出讓的軌道,避免了集體非農業建設用地直接進入市場,保證政府對土地出讓市場的壟斷,有利于形成政府高度壟斷的、城鄉統一的、開放、競爭、有序的土地市場。

2.1.5轉權符合農村城市化,有利于加快小城鎮建設,促進農村經濟的發展。要推進工業化、農村城市化的進程,實現農村現代化的目標,必須加快小城鎮建設。這就要求將集體非農業建設用地相對集中,統一開發,逐步建設成工業、商業、生活小區等。這些建設需要大量資金,將集體非農業建設用地征為國有后再出讓,并采取靈活的讓利政策,充分發揮土地經濟效益,這是解決小城鎮建設資金不足的一條行之有效的重要途徑。通過對小城鎮的建設,帶動周邊農村的經濟發展,吸納農村勞動力,促進農村第三產業的發展,提高農民生活水平,逐步實現農村城市化、農民城鎮居民化。

2.1.6符合企業改制的要求。企業改制要求企業投資主體呈多元化,決定了不能簡單地用國家和集體的概念來劃分,不能用國家建設和集體建設來確定他們的用地方式,而應采取統一的出讓方式為其提供土地使用權。這樣不僅明晰了企業產權關系,堵住了投機漏洞,而且土地使用權可以依法轉讓、出租、抵押,為企業參與國際經濟競爭、加快與國際市場接軌創造了前提條件。

2.2合理確定土地收益的分配對象和分配比例是改革的關鍵將集體非農業建設用地統一征為國有后再出讓給建設用地單位使用,其理由比較明顯,但如何確定土地收益分配的對象和分配的比例,則是能否順利實現“轉權”的關鍵。

2.2.1土地收益分配的對象。分配的對象是指集體非農業建設用地征為國有出讓時土地純收益分配的對象。土地出讓純收益是土地出讓金扣除土地征用等費用的剩余部分,而土地出讓金是地租有限年期的資本化。因此,可以從地租的形成原因著手,對土地收益分配的對象進行分析。①絕對地租。絕對地租是指土地所有者憑借土地所有權的壟斷而取得的地租,絕對地租的存在是土地所有權的要求,是土地所有權的恰當表現形式。根據《中華人民共和國土地管理法》第二十條的規定,對于征用的集體土地,土地所有權屬于國家,這部分地租應由國家取得。②級差地租。按其形成的條件不同,分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ。對于非農業建設用地來說,級差地租Ⅰ產生的原因是土地的位置因素,包括地塊距市中心的遠近、交通運輸條件、通訊條件、不同的人口密度等。從影響非農業建設用地級差地租Ⅰ的因素看,按照“誰投資誰受益”的原則,級差地租Ⅰ應當歸投資環境的投資主體所有。從我國的實際情況來看,土地所處的位置不同,其周圍基礎設施的主要投資主體也是不同的。靠近大城市以及國家投資的各類開發區的土地,其級差地租Ⅰ應主要由國家所有;在鄉鎮規劃區范圍內的各類非農業建設用地,其基礎設施的投資主體主要是鄉鎮政府,這部分土地的級差地租應大部分是歸鄉鎮政府占有;遠離城市與鄉鎮駐地的村辦企業用地的級差地租Ⅰ應主要由村集體所有。級差地租Ⅱ是指對同一地塊連續追加投資造成不同生產率而引起的超額利潤轉化的級差地租。集體非農業建設用地分為兩類,一類是新增非農業建設用地,一類是存量的集體非農業用地。新增集體非農業用地由于原來以提高農作物產量為目的而對農業用地不斷進行的地力、肥力的投資對現在的非農業建設用地已不產生效益,沒有形成級差地租Ⅱ。因此,其出讓金中不包含級差地租Ⅱ。存量集體非農業建設用地的級差地租Ⅱ是由于原土地使用者在使用土地過程中不斷對土地進行追加投資而產生的,應當歸原土地使用者所有。③壟斷地租。壟斷地租是以特殊有利的自然條件為產生基礎的,因此要具體分析這種特殊有利的自然條件的所屬。從實際情況來看,這種自然條件不外乎是一些特殊的自然資源和大氣、陽光等屬公眾所有的自然條件。按照我國《憲法》的規定,礦藏、水流、灘涂等自然資源都屬于國家所有,因此壟斷地租應由國家取得。④改良地租。改良地租是為改良土地所投資本的合理利潤或利息,以及投資本身的分期回收或折舊,對于新增集體非農業建設用地來講,改良地租部分是指政府為改變原農業用地為非農業用地的投入的回收,即征地費和完成土地七通一平的基礎設施投入的回收。國家在征用土地過程中支付的土地補償費,實際就是資本化了的農業地租,村集體作為原農業用地的所有權者,通過土地補償費的形式在經濟上得到體現。對于存量集體非農業建設用地來講,改良地租的產生還有一個原因是,由于原土地使用者在使用土地過程中對土地的不斷投入改良,土地出讓的純收益中包含了這部分地租,因此,原存量集體非農業建設用地的分配對象應包括原土地使用者。由上述可以看出,對于新增集體非農業建設用地,土地純收益的分配對象包括國家、鄉鎮政府和村集體;對于存量的集體非農業建設用地,分配對象除要包括國家、鄉鎮政府、村集體外,還應包括原土地使用者。

2.2.2土地收益分配的比例。根據土地所處位置的不同,現將集體非農業建設用地分為新增用地和存量用地兩種情況,分別對分配比例進行簡單地分析。①新增集體非農業建設用地土地收益分配比例。新增集體非農業建設用地的分配比例,就是絕對地租歸國家所有,級差地租Ⅰ按土地所處投資環境,在國家、鄉鎮政府、村集體三者之間確定合理的比例。若存在壟斷地租,原則上要歸國家所有。首先確定絕對地租的量。集體非農業建設用地的絕對地租就是最邊際的非農業用地的地租量,根據城鎮土地基準地價表,不妨把最差的地租量作為絕對地租。對某一特定的土地用途而言,假設最差土地的出讓純收益為X元/M2,那么無論處在何種位置的土地,至少這部分土地收益要歸國家所有。級差地租Ⅰ的分配,一是城市規劃區范圍內的新增集體非農業建設用地,級差地租Ⅰ主要是受國家投資及城市輻射作用的影響,因此,確定在規劃區范圍內的新增集體非農業建設用地的土地純收益全部歸國家,再由各級政府按比例分配;二是在鄉鎮駐地、鄉鎮規劃區范圍內的集體非農業建設用地,投資環境的改善主要是由鎮、市(區)兩級政府投資的,土地級差地租Ⅰ大部分返還鄉鎮政府,加強小城鎮基礎設施的建設;三是遠離城市規劃區和鄉鎮駐地的土地,除土地純收益的X元/M2作為絕對地租由國家取得外,其余部分全部留給村集體所有。②存量集體非農業建設用地土地收益的分配比例。存量集體非農業用地包括原企業使用的集體土地和實行舊村改造所使用的土地。存量土地的土地出讓純收入,除絕對地租由國家所有,級差地租Ⅰ由國家、鄉鎮政府或村集體所有外,級差地租Ⅱ和改良地租要由原土地使用者所有。

a在城市規劃區范圍內,按同一等級的新增量用地標準收取土地出讓純收益,土地出讓純收益全部由國家取得。超過部分的級差地租Ⅱ和改良地租直接留在企業。

b在鄉鎮駐地、鄉鎮規劃區范圍內的改制企業用地及實行舊村改造土地;按同一等級的生地價格收取土地出讓純收益,其中X元/M2的絕對地租和級差地租Ⅰ的小部分由國家取得,余下部分返還給鄉鎮政府。

c對于遠離城市和鄉鎮駐地的企業改制用地和舊村改造用地(按安置比例給予免收地租的除外)按同一等級的生地價格收取土地出讓純收益,其中X元/M2作為絕對地租上交國家,余下部分留在村集體。對于集體非農業建設用地土地收益的分配比例,很難在理論上得出一個絕對的數據,只能從影響地租各種因素著手,權衡各種因素影響作用的大小確定出一個大致的讓利比例,且需要在發展中不斷調整、平衡。

3集體非農業建設用地進入市場的實踐

在探索集體非農業建設用地進入市場的途徑時,我們的基本思路是將集體土地征為國有后再出讓給使用者,同時給予一定的讓利,即采取“轉權讓利,統一出讓”的方法。

3.1轉權。轉權就是將集體所有的土地征為國家所有。實施轉權的土地包括新增用地和存量用地兩部分:第一,新增集體非農業建設用地。根據使用者和土地所處區位的不同又可分為以下四種類型:①對所有的鄉鎮辦企業、個體企業、聯合體企業、使用本村以外集體所有土地的村辦企業進行非農業建設所需土地,采取由市、縣土地管理部門統一征用,統一出讓的方式。②對有條件的鄉鎮駐地的農村居民住宅建設用地,采取由市、縣土地管理部門統一征地,統一出讓給鄉鎮開發公司或建筑公司統一開發建設住宅小區,再出售給符合建房條件的農村居民和鄉鎮企業職工。③對城郊結合部的農村實行統一改造。將集體土地統一征為國有,留出公益用地后再統一出讓給村委,由村委按拆遷辦法的規定進行拆遷、安置,騰出的土地建商品房出售。④對開發區范圍內的村莊的土地實行統一征用。威海市有兩個國家級開發區,三個省級開發區,在對開發區土地征用和使用方面,我們接受了南方改革較早的城市和特區所出現的“都市里的村莊”的教訓,對起步區內的集體土地,采取統一征用,返還部分土地給村集體。第二,存量集體非農業建設用地。根據轉讓形式的不同分為兩種類型:①對鄉鎮企業轉讓房屋所有權及其土地使用權的,采取將集體土地征為國有連同地上建筑物及其它附著物一同出讓給新的受讓者。②對鄉鎮企業以原用場地、房屋出資舉辦合資、合作或內聯企業的,將原企業使用的集體土地征為國有,再出讓給該企業,由該企業以土地使用權作價出資。

3.2讓利。讓利是指在對集體非農業建設用地轉權的同時給予原土地所有者或使用者、鄉鎮基礎設施投資者的合理補償。它是決定轉權能否順利實現的關鍵性步驟。實踐中我們按照“誰投資、誰受益”和合理公平分配的原則,區別不同情況采取了不同的讓利方法。一是返還出讓金。在城市規劃區以外的地方,將集體非農業建設用地出讓收入的70%以上(多者達到全部)返還給鄉鎮財政。這種做法主要考慮這些地方受城市輻射的作用小,已經發生和即將進行的投入主要靠鄉鎮,鄉鎮得到補償和擁有再投入的能力,以便于鄉鎮基礎設施和投資環境的進一步改善。二是返還土地。對開發區內實行土地統一征用的村莊,由開發區按征用土地總面積的10%轉讓給原村民委員會,其中2.5%用于商業、旅游(賓館)、工藝設施和村民住宅,2.5%用于工業。上述用地就近安排在原村民委員會的工業區和居民點,但不得搞房地產開發,不得將土地使用權轉讓給非本村民委員會所屬的單位和個人。另外5%打破原集體所有的界限,不具體劃定范圍,而是根據村民委員會的具體建設項目,安排在相應的工業、商業等功能區內,其土地使用權可以依法轉讓。上述用地由開發區負責基礎設施建設,進行七通,并免收配套費。三是免收地租。為了使以土地使用權作價出資的土地使用者樂于接收轉權,我們在操作中采取了確定使用年限,不收地租的方式。

4集體非農業建設土地使用制度改革的效果

威海市集體非農業建設土地使用制度改革自1992年全面實施以來取得了顯著效果。

4.1強化了政府對土地的宏觀管理,促進了土地基本國策的貫徹落實。將集體非農業建設用地納入出讓軌道,較好地解決了集體非農用地所有權內涵不清、土地產權單位過于分散、處置土地難等問題,使其納入依法統一管理軌道,保障了政府對土地出讓市場的壟斷,土地市場秩序得到根本好轉。1993年全市集體非農業建設用地土地違法案件較1991年下降60%。實現集體非農業建設用地制度改革,有利于小城鎮建設,便于實行統一規劃、合理布局、集中建設,充分使用公共基礎設施,較好地解決了過去發展鄉鎮企業嚴重浪費土地的問題。統一開發建工業小區、生活小區的鎮可比原來企業分散建設節約土地10%左右,實行舊村改造和統一建居民樓的村莊可節約土地2/3以上。

4.2有效防止了土地資產流失,增加政府的財政收入。往年我市集體非農業建設用地自發進入市場嚴重,每年僅流失土地資產在300萬元以上。1992年實行這項改革以來,全市僅出讓給鄉鎮以下企業的土地就達264公頃,共收取集體非農建設用地出讓金總額27324.97萬元,收取地租14339.65萬元,其中返還給鄉鎮和集體經濟組織地租7261.76萬元。這些收益,全部用于小城鎮建設和土地開發,帶動了小城鎮土地的進一步增值。

4.3加快了農村城市化進程。1993年統計,全市農村累計綜合開發房屋70.2萬平方米,新修道路4298萬平方米,其中硬化路面3077萬平方米,57處鎮駐地建設了供水設施,42%的村莊用上了自來水,全市鎮駐地綠化覆蓋率41%。榮成市馬道鎮近年來主要利用地租收益,投入資金220萬元,建成了23座蓄水站,使全鎮企事業單位和29個自然村全部用上了自來水。環翠區田村鎮集資3.8億元進行房屋綜合開發,大規模進行老村老區拆遷改造,先后建成七個配套設施齊全、檔次高、質量優的村民住宅小區,920戶村民搬進了新居。

4.4推動了農村經濟的發展步入了良性循環。集體非農業建設用地制度改革,為農村經濟發展提供了良好的環境,帶動了農村經濟各項事業的發展,第三產業迅速崛起。1993年鄉鎮企業數較1991年增加了120.3%,鄉鎮總產值增加了199.4%。全市鄉鎮企業完成總產值298.99億元,占全市工業總產值75.4%。經濟的發展又為村鎮建設提供了雄厚的物質基礎和發展動力,加快建設投入,形成了村鎮建設與經濟發展相互促進、滾動發展的勢頭。