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摘要：新時(shí)代以來，“三農(nóng)問題”備受關(guān)注。我國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要保險(xiǎn)工具，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的安全發(fā)展具有重要意義。作為國家宏觀調(diào)控的具體表現(xiàn)方式之一，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要政府財(cái)政補(bǔ)貼的有效調(diào)整。通過分析廣西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)踐現(xiàn)狀，提出法律制度層面的完善建議，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的積極功能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；財(cái)政補(bǔ)貼；法律制度

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的理論基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種準(zhǔn)公共物品，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的非排他性和不充分的非競爭性決定了市場調(diào)控和配置的不完備性，需要政府有形之手的介入。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中的不可控自然風(fēng)險(xiǎn)常常給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大損失。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)事故概率上升導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司承保意愿下降或者農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)率提高，從而影響農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極性。長期以來，在沒有政府財(cái)政力量干預(yù)的前提下，農(nóng)民投保效益外溢所致的邊際社會(huì)效益大于個(gè)人收益，未投保農(nóng)戶向投保農(nóng)戶“搭便車”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，社會(huì)享受農(nóng)業(yè)發(fā)展收益的同時(shí)并未支付相應(yīng)的對價(jià)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的積極效應(yīng)覆蓋面廣，僅依靠市場機(jī)制的自身調(diào)節(jié)難以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，因此財(cái)政對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保障顯得至關(guān)重要。市場經(jīng)濟(jì)交易雙方掌握的信息在數(shù)量與質(zhì)量方面容易存在差異，信息不對稱促使占據(jù)信息資源的市場優(yōu)勢方獲取更多利益，引發(fā)交易行為前的逆向選擇以及交易行為后的道德風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶比保險(xiǎn)公司掌握更多與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)信息，農(nóng)戶的逆向選擇提升了保險(xiǎn)公司履賠的概率。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)道德風(fēng)險(xiǎn)伴隨交易行為的發(fā)生而發(fā)生，投保農(nóng)戶為了獲取高額賠償，在保險(xiǎn)事故發(fā)生前積極作為致使事故發(fā)生，或者在防災(zāi)防損過程中消極不作為，加重保險(xiǎn)標(biāo)的的損失程度。同樣，保險(xiǎn)公司在制定格式條款和理賠的過程中，也容易受到逐利本能的驅(qū)使產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。因此，有必要通過國家財(cái)政補(bǔ)貼力量的適度干預(yù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的健康發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受到自然條件的影響，氣候變化干擾農(nóng)產(chǎn)品的正常生產(chǎn)，打擊農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，勢必影響國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)防災(zāi)減損設(shè)施設(shè)備費(fèi)用高昂，加重了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，需要國家介入宏觀調(diào)控的力量彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性帶來的不良后果，實(shí)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼，發(fā)放保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼提升農(nóng)戶的投保意愿，激發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營熱情。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)既需要市場調(diào)節(jié)又需要國家干預(yù)。由于公共產(chǎn)品、外部性等各種原因，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場存在市場失靈現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基本產(chǎn)業(yè)，是公眾日常衣、食、住、行、用的主要來源。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)有必要接受國家財(cái)政補(bǔ)貼，平衡農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司的供求關(guān)系，保障社會(huì)公眾享受農(nóng)業(yè)發(fā)展收益。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼在廣西的發(fā)展現(xiàn)狀及問題

（一）廣西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的發(fā)展現(xiàn)狀

為規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)，保護(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，國務(wù)院結(jié)合《保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)法》，制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)健康發(fā)展。財(cái)政部為提高財(cái)政補(bǔ)助資金使用效率印發(fā)《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》，細(xì)化補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼對象、稅率等規(guī)定，設(shè)置保險(xiǎn)公司準(zhǔn)入條件。為解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的市場失靈情況，國家選取了幾個(gè)不同的省份開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。央地兩級政府各自承擔(dān)四分之一的保費(fèi)對試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)作物實(shí)行補(bǔ)貼，保險(xiǎn)公司的經(jīng)濟(jì)壓力有所減輕。此后國家提高對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼比例，將新增省市納入補(bǔ)貼范圍，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼種類也有所增加，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民投保積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)蓬勃發(fā)展。廣西地處云貴高原向東南沿海丘陵過渡地帶，中亞、南亞熱帶季風(fēng)氣候使廣西氣象災(zāi)害頻發(fā)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)索賠數(shù)量與頻率高。廣西政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央險(xiǎn)種12個(gè)，中央財(cái)政對地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)險(xiǎn)種3個(gè)，自治區(qū)險(xiǎn)種10個(gè)，市縣險(xiǎn)種30余個(gè)。目前，有關(guān)廣西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的規(guī)定分散在廣西壯族自治區(qū)《扶貧開發(fā)條例》《動(dòng)物防疫條例》《抗旱條例》以及《海峽兩岸農(nóng)業(yè)合作試驗(yàn)區(qū)條例》中，沒有一部專門針對廣西農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼的地方性法規(guī)。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)展存在的問題

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策在廣西得到了良好發(fā)展，但仍在存在一些問題，具體情況如下：

1.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼業(yè)務(wù)開展制度問題

通過保險(xiǎn)公司與銀保監(jiān)會(huì)提供的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)罰單，可以發(fā)現(xiàn)廣西某些地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司承保理賠檔案不完整、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)分?jǐn)傎M(fèi)用不真實(shí)等亂象層出，甚至出現(xiàn)虛假承保、理賠非政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作物等《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》明確規(guī)定禁止的行為。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的涉及養(yǎng)殖業(yè)、畜牧業(yè)、種植業(yè)等，損失計(jì)量難度大，某些基層地區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)拖欠情況比較嚴(yán)重，甚至遭遇保險(xiǎn)公司退保危機(jī)。保險(xiǎn)公司辦理農(nóng)戶集體投保時(shí)，并未將保險(xiǎn)合同的具體內(nèi)容告訴作為被保險(xiǎn)人的單個(gè)農(nóng)戶。保險(xiǎn)公司的風(fēng)控問題、合規(guī)問題等導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)品形態(tài)方面所要求的承保理賠到戶在實(shí)際當(dāng)中很難落實(shí)。個(gè)別保險(xiǎn)公司承保手續(xù)不夠規(guī)范，向財(cái)政部門申報(bào)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼時(shí)沒有提供由被保險(xiǎn)人簽字確認(rèn)的相關(guān)投保清單材料，造成財(cái)政部門保費(fèi)補(bǔ)貼資金無法及時(shí)撥付。

2.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金管理制度問題

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼是政府的重要農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、保監(jiān)、金融等多個(gè)部門的推進(jìn)與管理工作。區(qū)別于商業(yè)保險(xiǎn)，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)涉及到多個(gè)政府合作部門，需要專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào)。《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》以及其他政府文件并沒有統(tǒng)一規(guī)定這個(gè)重要的專門協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。在中央層面僅提到各有關(guān)政府部門對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“協(xié)同推進(jìn)”，地方人民政府可以確定適合本地區(qū)實(shí)際的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式。在實(shí)際工作開展中，自上而下沒有形成一套有效、細(xì)致的操作規(guī)則明確的工作任務(wù)、工作目標(biāo)、績效要求以及完成情況，各部門并未形成合力，不利于保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理辦法的落實(shí)。廣西桂林市根據(jù)自治區(qū)要求開展歷年保費(fèi)補(bǔ)貼資金是否及時(shí)足額撥付的清查工作，部分城區(qū)及縣仍存在拖延撥付保費(fèi)的問題。

3.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)補(bǔ)貼制度問題

隨著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍與品種的不斷擴(kuò)大，廣西政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求持續(xù)增長，基層政府的財(cái)政支持壓力也在一定程度上加大，市縣財(cái)政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)過重問題更加突出。由于財(cái)政資源不足，部分市縣出現(xiàn)保費(fèi)拖欠問題，在一定程度上影響了保險(xiǎn)公司的積極性。根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，政府補(bǔ)助的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種的保險(xiǎn)條款和保險(xiǎn)費(fèi)率，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在充分聽取農(nóng)林部門、農(nóng)民代表以及財(cái)政部門意見的基礎(chǔ)上制定。實(shí)踐中，對于該項(xiàng)規(guī)定的審查僅停留在形式層面，政府相關(guān)部門既沒有定價(jià)能力也沒有足夠的驗(yàn)證能力，對費(fèi)率的大部分意見不具說服力，保險(xiǎn)費(fèi)率糾紛時(shí)常發(fā)生。某些地方政府根據(jù)自己的補(bǔ)貼財(cái)力要求保險(xiǎn)公司降低保險(xiǎn)費(fèi)率，甚至以費(fèi)率降低為由回轉(zhuǎn)多交的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼。

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼法律制度完善建議

（一）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼業(yè)務(wù)開展制度

針對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼業(yè)務(wù)開展問題，可以在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第二十三條增設(shè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保、核保、承保、銀行轉(zhuǎn)賬條款。在投保信息方面，將農(nóng)戶個(gè)人信息和保險(xiǎn)標(biāo)的基本信息列為標(biāo)配。核保環(huán)節(jié)要求農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)保險(xiǎn)標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)狀況和分布情況，采取全面檢查或者抽查的方式對保險(xiǎn)標(biāo)的的位置、數(shù)量、物權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行檢查，同時(shí)核查書面公示材料是否真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。此外，保費(fèi)金額、保險(xiǎn)費(fèi)率、保險(xiǎn)金額和保險(xiǎn)期限（投保時(shí)限、核保時(shí)限、承保時(shí)限、轉(zhuǎn)賬時(shí)限）必須完備，保障農(nóng)民知情權(quán)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保公司業(yè)務(wù)流程公開接受監(jiān)督。財(cái)政部門與各行業(yè)主管審核部門對政策性補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律關(guān)系核實(shí)無誤后再行撥付保費(fèi)補(bǔ)貼資金，保障財(cái)政補(bǔ)貼資金安全。

（二）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金管理制度

針對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金管理問題，可以在《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第四條第二款進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)部門以及相關(guān)信息共享機(jī)制的規(guī)定。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼資金管理關(guān)系到財(cái)政補(bǔ)貼在鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用，影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康有序發(fā)展。落實(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼工作既需要現(xiàn)有部門緊密合作，強(qiáng)化財(cái)政補(bǔ)貼資金績效管理。又需要引入金融部門配合開發(fā)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)產(chǎn)品，推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與金融工具的聯(lián)動(dòng)，完善農(nóng)村金融市場。財(cái)政部門注重保費(fèi)補(bǔ)貼資金的安排和管理，根據(jù)中央對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金的績效考核目標(biāo)，提高保費(fèi)補(bǔ)貼資金結(jié)算和撥付效率。研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金與政府救災(zāi)基金的互動(dòng)關(guān)系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的來源，建立健全農(nóng)村信用體系促進(jìn)農(nóng)戶增收。

（三）完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)補(bǔ)貼制度

針對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼保費(fèi)補(bǔ)貼問題，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》第十九條規(guī)定的財(cái)政保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼險(xiǎn)種的保險(xiǎn)費(fèi)率應(yīng)當(dāng)增設(shè)區(qū)間范圍的條款規(guī)定。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品種類繁多，關(guān)系民生的主要險(xiǎn)種需要更多政府資金的補(bǔ)貼和扶持，西方國家對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保人的政府部門補(bǔ)貼一般是50%-60%，我國對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的中央財(cái)政補(bǔ)助比例較低，各級政府的財(cái)政調(diào)節(jié)力度不夠。在重點(diǎn)落實(shí)中央財(cái)政補(bǔ)貼險(xiǎn)種的前提下，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同地域農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模大小、面臨的風(fēng)險(xiǎn)高低，實(shí)施差異化的保費(fèi)費(fèi)率可選擇區(qū)間，擴(kuò)大財(cái)政性補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面。建立科學(xué)的保險(xiǎn)費(fèi)率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域化研究，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)純風(fēng)險(xiǎn)損失費(fèi)率，真實(shí)反映農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，提高國家支農(nóng)惠農(nóng)政策的成效。

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作者:張瑾 單位:廣西師范大學(xué)法學(xué)院