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作者：曹建平嚴韌程森唐宇陸繼鋒單位：上海煙草集團有限責任公司

農業保險是管理農業風險的一種有效手段，在現代保險中占有極為重要的地位。煙葉種植者經濟承受力較弱，一旦遭遇旱災、洪災、雹災、蟲災等人類難以駕馭的自然災害，經濟損失巨大，農民種植積極性嚴重受挫。因此，借鑒外國農業保險的成功經驗，構建科學的中國煙葉保險框架，對于防范煙葉種植風險，降低災害損失，確保煙葉基地生產的穩定和煙草經濟可持續發展以及煙葉種植者生活的安定具有重要的意義。

1中國農業保險

1.1農業保險發展概況

國務院發展研究金融所的張玉臺等[1]調查研究顯示，我國農業保險業務恢復試辦始于20世紀80年代初期。政策支持的乏力和體制配套的欠缺，導致在其后的近20年中，除有2年實現微利外，其余18年均為虧損，平均綜合賠付率達到120%，保險公司不得不黯然退出，農業保險業務歸于沉寂。2004年，“三農”問題得到重視，政策性農業保險與商業性農業保險均得到發展。農房保險、農作物大棚保險、農田水利基礎設施保險等農民財產保險方興未艾，農民工意外傷害保險、農村主要勞動力意外傷害保險、農村學生平安保險等產品悄然推廣[1]。據瑞士再保險公司統計，2008年底我國農業保險保費收入16億美元，約占全球農險保費收入的10%，規模排名全球第2位，亞洲第1位[1]。2010年，中國農業保險保費收入135.7億元，農業保險提供風險保障3943億元，覆蓋農戶1.4億戶次，同比增長5%，為2066萬戶次的受災農戶支付賠款100.69億元[2]。

1.2農業保險發展滯后的原因

農業保險蓬勃發展的同時也暴露了一些問題：享有財政補貼的農業保險業務保費收入為131.73億元，占總保費收入的97.09%[2]。而沒有財政補貼的保費在總保費中所占比例僅有2.91%，由于國家補貼的項目范圍有限，真正受惠于農業保險的項目少之又少。我國對農業災害的損失補償水平明顯過低，其主要表現為：補償手段單一；農業保險覆蓋面不高；農業保險的連年虧損使農業保險的發展明顯滯后[2]。中國農業保險發展滯后，朱敏[3]歸納認為主要原因有以下幾點：一是保險制度不健全，缺乏立法支持。我國法律尚未明確規定政府在農業保險中的職能和作用，造成了我國農業保險的隨意性，農保處于自主經營狀態。二是缺乏高效運營農保的商業保險公司。農業保險的嚴重虧損和農業風險分散機制缺位導致保險公司經營風險日趨增大，倘若沒有政府扶持，商業保險公司不愿意涉足農業保險業務。歐美的做法是通過再保險或農業風險基金等形式來分散農業保險經營者的風險。但至目前為止，在我國基本沒有農業保險再保險制度與相應的再保險機構。三是農民投保的意愿低。保險市場的成熟程度隨各地農業發展的不平衡而變化。在自然災害頻發的地區，如沿海、臨河和荒漠等，農戶投保者相對較多；而自然災害風險較低的地區，如中原地帶，農戶預期損失概率小于投保費率，因而投保意愿很低。四是輕視賠付，重視承保[4]。保險條款規定了賠付方案的唯一性，而行政干預卻制定了幾套賠付方案，且需要層層審批，手續繁雜，影響投保戶的利益。

2外國農業保險

農業保險起源于歐、美、日等發達國家，目前遍布歐洲、亞洲、美洲、非洲等地。一方面，由于環境污染的加劇，導致破壞農作物生產的天氣事故日趨頻繁；另一方面，WTO監管規則推動了政府對農業保險保費提供補貼，收入保險和指數保險等創新型保險應運而生。因此，全球對農業保險的需求旺盛。2001年，全球農業保險保費收入約為65億美元，2005年達到80億美元左右，2008年則提高為185億美元[1]。而在全球農業保險中，種植業保險占據絕對地位。2008年，種植業保險占全球農業保險保費收入的比例接近90%[1]。全球各地的主導農險產品各有側重。歐洲以冰雹為主要風險，而美國和加拿大流行多風險產品，日本和美國還存在以全部天氣災害為承保對象的整農莊保險，部分發達地區及個別發展中國家市場上出現了新興的指數保險。

2.1美國農業保險概要

美國聯邦農作物保險有一套完整的體系，包括宏觀層面的法律法規、組織體系和農業保險政策的研究等，微觀層面的保險產品（險種）的設計，產品各個環節（銷售、定損、測算）資料的收集以及農業保險的市場運作（廣告、宣傳、推廣、培訓）等都非常完善，對于發展中國家具有重要的借鑒作用。聯邦農作物保險的運作由3個層次組成：第1層次為聯邦農作物保險公司[5]，也稱風險管理局，負責全國農作物保險的經營和管理。風險管理局除了對農險的管理進行監督外，還用來協調立法機關，以及與民眾溝通。第2層為有經營農險資格的私營保險公司[5]。私營保險公司先向風險管理局提出申請，獲批后才能經營政府推行并予補貼的農險業務。同時，私營保險公司與風險管理局簽署協議，承諾執行風險管理局的各項規定。第3層為農險人和農險查勘核損人[5]。農險人即是銷售員，大部分為獨立人，為多家保險公司業務。有的私營保險公司自設少量人，只為本公司服務。至于農險查勘核損人員則要經過風險管理局歷時2年的嚴格培訓，通過考核取得資格后方能從業。美國聯邦政府大力支持農業保險[5]，對參加保險的農場主給予純保費53%的補貼；對參加巨災保險的農場主補貼全部保費；給私人保險公司20%~25%的業務費用補貼。

2.2日本農業保險概要

朱偉明[6]研究表明，日本的農業保險制度采取的是政府支持下的互助會社模式，即日本政府不直接經營農業保險，而是對該制度的運行給予資金和政策上的支持，是國家實施農業災害對策上采取的經濟政策保險。該制度采取3級運營模式：最基層的是市、町、村一級的農業共濟組合（農業保險合作社），農民加入農業保險合作社叫做“加入共濟”；第2級是都、道、府、縣為一級的農業共濟聯合會（合作社聯合會），其接受轄區內的農業保險合作社的保險業務，并將其中的一定比例向農林水產省的農業共濟再保險會計處進行再保險，并接受農林水產省的指導和監督；第3級也就是最高的一級是設在農林水產省的農業共濟再保險會計處。此外，還設有農業共濟基金。日本農業保險形式靈活，采取強制性保險和資源保險相結合的方式[6]：國家以立法形式對主要農作物和牲畜實現法定保險。一旦生產數量超過規定數額，農戶必須參加保險。而除了生產作物以外的農機、農房及家庭財產等實行自愿保險。值得一提的是，不論強制保險或自愿保險都可享受政府的補貼。標準保險費率由正常保險費率、異常保險費率和超常保險費率3個部分組成，三者之間的界限是通過標準損失率和異常標準損失率來確定的。在超常保險費率中，超過正常保險費率的那部分，全部由政府支付。在異常保險費率中，超過正常保險費率部分的1/2，由政府支付。另外，正常保險費率中也有一部分是由政府補貼的。政府接受共濟聯合會的再保險，以保證農險的順利實施。通過再保險機制，賠償的責任由農業保險3級組織共同分擔，保額比例分別為[6]：共濟組合10%~20%，聯合會20%~30%，政府50%~70%。如果遇到特大災害，政府則承擔80%~100%的保險賠款。

2.3法國農業保險概要

法國農業保險主要由商業保險、郭嘉農業災害保證基金和法國國家再保險公司3個部分構成。法國商業保險公司承保農業風險中的可報風險。而對于不可保風險帶來的損失，則由國家農業災害保證基金進行補償。此外，法國國家再保險公司對商業保險公司提供再保險支持，具體提供比例再保險和溢額再保險2類保險。比例再保險是保險公司將其保費的一定比例分保給法國國家再保險公司，后者再按比例承擔相應的風險。溢額再保險是保險公司自留風險不放，但當超過一定數額時，風險由法國國家再保險公司承擔。法國以經濟作物煙葉的互助保險最為成功[7]。法國政府立法保障農業保險，強制保險主要農作物和飼養動物；以國營保險公司作為政策性農業保險機構，農民自發建立農業合作保險組織；實行免稅賦、低費率和高補貼政策，保險費補貼比例高達50%~80%。另外，設立農業巨災保障基金，大災發生時，同時提供止損再保險。

2.4加拿大農業保險概要

加拿大通過3方締約（聯邦、省、農民）來實施農作物保險[7]。政府制定政策、參與管理，補貼純保費的25%、管理費的50%和再保險保費；各省設立本省的農業保險公司，承擔純保費的25%、管理費的50%和再保險保費；農民僅支付純保費的50%。

2.5芬蘭農業保險概要

關于保費，通行的做法是，政府對農業保險進行政策補貼。芬蘭等北歐國家政府按土地補貼50%，另外的1/2由農場主和個人承擔30%，余下的70%再由政府補貼90%[7]。

2.6巴西煙草保險概要

煙草在巴西農業中占據重要地位。巴西的煙葉生產組織管理以市場需求為導向，以煙草公司為中心來運作，政府不直接參與。巴西煙農協會[8]在煙葉生產組織中發揮了積極的作用。它是煙農自發組織的民間團體，代表煙農的利益，目前參加協會的煙農達85%。巴西煙農協會代表煙農同政府及煙草公司談判煙葉價格，監督扶持資金的到位情況；更為煙農承擔大風、大雨、冰雹以及火災的保險，這就使其具有保險公司的職能，保險率一般為5.0%、5.5%、6.0%。其保險儲備金，近年基本來源于煙農投保。

2.7西班牙煙草保險概要

西班牙于1978年頒布《農業保險法》[9]，這是政府參與農業保險的標志。政府不僅對私人保險公司提供再保險，而且對參保農民的保費給予補貼。至于不參保者，災后得不到任何補貼。西班牙的農險涉及所有農業領域，包括煙草種植業。政府起著杠桿作用，巧妙地利用補貼標準和保險費率的變化來調整農業種植結構。投保主體不同，得到的保費補助標準亦有不同：相較兼業農民，全職農民的補助標準高出5%~14%；女性農民高于男性農民；集體高于個人等。此外，不同農作物的保費補貼標準亦不同，相較一般作物，稀有珍貴作物補貼標準要高20%左右。同時，投保標的不同，亦實行不同的保險費率。

3外國農業保險對中國煙葉保險建設的啟示

外國農業保險有多種成功運行的發展模式，其特點是因地制宜，進行商業化運作。同時，政府積極參與，提供對農業保險的立法或政策支持。至于經營模式，則涉及不同的技術問題。我國煙葉保險發展尚處于初級階段，有必要借鑒其他國家的成功經驗，構建具有中國特色的煙葉保險，遵循探索、保障、自愿、靈活的原則，保障煙葉基地的可持續發展。

3.1建立和完善煙葉保險法律體制

建立煙區基層保險合作社，堅持自主自愿原則，加大煙葉保險的宣傳力度，使種煙戶充分了解農業保險的性質、特點和賠付方法等，運用典型保險理賠和給付案例，宣傳保險的功能作用，提高農民的投保參保意識。同時，積極開發農業保險新產品，為農民提供一攬子保險保障計劃[10]。農業保險的準公共產品特性，令其發展離不開政府的支持。政府有責任發揮主導作用，運用政府職能推動現代農業保險立法工作。在全國性的農業保險法尚未面世的前提下，地方政府可制訂農業保險的地方性法規，用法律法規的形式將財政補貼、免稅優惠等優惠政策固定下來，將保費降至大部分煙葉種植戶可以接受的水平，讓參保者得到風險保障。

3.2煙葉保險為政策性保險，必須由政府主導

農業保險的高風險和高成本導致經營的高費率。中國的農業生產對自然條件依賴性大，且災害頻發，造成農業保險經營面臨著高風險。因此，利潤率很低乃至虧損。此外，中國農業的規模化程度較低，農業生產季節性強，理賠定損工作時間集中，開展農業保險工作量大，成本提高。一般農業保險產品具有效用上的不可分割性[11]、生產經營的規模性（這是經營農業保險的必然要求）、取得方式上的非競爭性、成本和利益的外部性、利益計算的模糊性和消費的排他性等屬性。因此，農業保險產品屬于準公共物品的范疇。而作為準公共物品，農業保險只能由政府主導提供。如果完全按照商業保險費率繳納，低收入的煙葉種植戶難以承受；而按煙葉種植戶能接受的費率繳納又會加重保險公司理賠風險和負擔。解決這一矛盾的方法之一就是財政補貼，煙葉保險的保費可以由當地財政部門、龍頭企業和參保煙農共同負擔。而煙草工業龍頭企業的參與更是工業反哺農業的必然要求。

3.3建立規范的定損理賠聯動機制，切實維護參保煙葉種植戶權益

煙葉生產的分散性、風險勘查的復雜性，導致保險公司難以獨自完成準確評估災害帶來的損失。建議市、縣、鎮組成相對穩定的勘察定損工作機構。該機構由農業、氣象、統計、保險等部門專業人員參加，建立縣、鎮、村3級聯動的責任機制和監督機制[12]，并構建科學的定損評價體系，當場定損或限時辦結。

3.4商業保險公司代辦農業保險是中國農業保險發展的必然之路[11]

遼闊的中國地域復雜，經濟發展參差不齊，短時期內經營模式多種多樣，以適應不同地區的需求。但用發展的眼光看，政府支持下的商業保險公司資金使用效率和工作效率大為提高，農業保險將因此走上良性循環的發展道路。商業保險公司代辦農業保險具有很大的優勢，在制度建設上，有明晰的產權制度和適應市場規律的科學管理制度；在組織機構上，擁有保險技術專業人才，能大量節省制度建立和機構建立的成本；在經營誠信上，商業保險公司信譽好，從制度到技術都相對規范；在政策支持上，政府的政策性補貼，無論補貼保險公司還是補貼農民，都使得保險公司能夠規避經營農業保險的虧損。一旦商業保險公司代辦煙葉保險，政府則可以集中精力進行農業保險制度的建設和管理，要做的只是宏觀上的監管工作，這樣可以大大提高政府的工作效率。

3.5建立巨災風險基金

巨災風險之所以被冠之以“巨”，就在于其具有獨特之處，即頻率低，強度高，年度損失波動大，影響廣闊，后果嚴重，損失集中，造成的“損失累積”效應甚至會超過整個保險市場的承保能力[13]。因此，巨災風險不是嚴格意義上的可保風險，這就需要產生一種新型方式來轉移巨災風險。建立我國煙葉風險保障基金不失為保護煙葉種植戶利益的一種有效方法，具體舉措是：可通過再保險建立全國統一的煙葉風險保障基金，對巨災保費實行單獨立賬和核算，由專業再保險公司代為管理，統一安排國際再保險，運用風險證券化等方式分散風險，實現成本收益的最優化。通過強制煙葉保險的形式，巨災保險基金既可以為煙葉種植戶提供基本災害保障，又可以保證自身資金的來源，這是一種雙贏。對于重災區，除了強制辦理巨災保險，還可以開發強制性保險條款[14]。不同地區應當因地制宜、靈活操作，以實現費率級別的差異化。在政府主導下，建立和完善煙葉保險體制，建設規范的煙葉生產定損理賠聯動機制，促進商業保險公司介入煙葉保險領域，同時設立煙葉巨災風險基金，以實現煙葉基地的可持續發展。