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作者：尹義坤呂海天單位：吉林大學軍需科技學院黑龍江省農墾總局黨委組織部

引言

農業保險是以農業為對象，以農業生產者支付保險費為代價，把農業生產經營過程中由于災害所造成的經濟損失，合法地轉移給保險公司的一種制度安排。從分類上說，目前我國農業保險有兩種基本類別，即商業化保險和政策性保險。其中，政策性農業保險是一種通過個人投保和政府補貼保費方式，利用保險公司商業運作的險種。它屬于支持農業發展的一種政策工具，實質上是政府對農業的凈投入。目前，農業生產性保險業務發展方興未艾，涉農保險制度逐步規范，多元化農業保險發展格局初露端倪。但農業產業結構調整專項保險業務缺失。

農業產業結構調整是一把雙刃劍，既有可能給農業生產者帶來豐厚的收益增量，也有可能給農戶帶來較大的經濟損失，因此，農業產業結構調整充滿著風險，尤其是對涉及農業生產資本品具有投入大、回收期長和專用性強等特點的產業結構調整，其風險更大。在農業產業結構調整專項保險業務缺失的實情下，農民沒有規避轉換風險的條件，因此，他們在決定是否進行產業結構調整時會陷入“囚徒困境”的兩難選擇。大多數理性農民通常做出風險最小的選擇——放棄農業產業結構調整。這就使得消費者總效用必然位于低水平的無差異曲線上，進而居民生活滿足感被降低；農產品價格總水平被拉高，使消費者實際收入水平降低進而形成收入效應，催生消費者剩余減少，拉低居民的幸福指數；生產者因為維持問津者少的農產品生產安排，放棄農業產業結構轉換，促使農產品市場超額利潤無法得到變現，引起生產者剩余減少。消費者剩余和生產者剩余同時減少的結果通常表現為社會總福利的無謂損失，導致社會總福利水平降低，進而影響和諧社會的進程。因此，需要開辦農業產業結構調整專項保險業務，為農民及時開展農業產業結構調整奠定基礎保障。

農業保險發展中存在的主要問題

1、農業政策保險運行方式不合理目前，我國農業政策保險的運行方式是依托商業保險進行市場化運作，由于農業政策保險的非贏利性惠農目標與商業保險公司利潤最大化目標不完全一致，因此，商業保險公司常常采取不積極的方式運行農業政策保險，在理賠時經常利用農民對保險信息了解不足而設置障礙，進而達到以犧牲參保農民利益的方式獲得利潤增量，由此說明，農業政策保險委托商業保險公司運行的方式不合理，即使是農業保險制度相對比較成熟的美國，也從沒有把農業保險完全交由商業保險公司經營。保險公司面對日趨激烈的市場競爭，根本無法顧及農業保險對農業產業結構調整的保障作用。從長遠來看，商業保險公司承辦農業保險的經營模式有較大的局限性。

2、巨災風險分散制度尚未建立理論上說，市場與自然因素對農業產業結構調整都有著十分顯著的影響，從實證情況看，由自然力量導致的巨災對農業產業結構調整產生的壞破力最大。目前農業產業結構調整多半是建立在設施農業基礎上的，這就意味著在產業結構轉換過程中，農民需要對生產性耐用資本品支付高額的建設成本，一旦發生巨災，資本品將要遭到嚴重破壞，甚至失去生產功能，在巨災風險分散機制缺失的條件下，生產設施的修復與重建都由農民完全承擔，由此會使農民負債累累。目前，以國家財政支付為主體，旨在分散巨災風險的制度尚處于探索階段，雖然個別地區開始試行巨災風險分散工作，但是就全國整體而言，一整套成熟的巨災風險基金和再保險制度安排尚未出爐，在相當程度上約束著農業保險業的發展和農業產業結構的調整。

3、供求失衡制約了農業保險制度的發展一方面，農民對農業保險的有效需求不足。由于農民風險意識淡薄、保費負擔能力有限等原因，使當前農業保險并未成為多數農民的普遍選擇。另一方面，保險公司少且對農業保險產品供給相對短缺。目前，國內開辦規模農業保險只有中國人民保險公司和中華聯合財產保險公司兩家，兩者的保險產品均沒有開辦與農業產業結構調整相關的保險產品。在現行的農業生產性保險品的經營中，居高不下的賠付率已經導致農業保險日漸萎縮，那么，農業產業結構調整的風險比生產性風險還要高一籌，由此，商業保險公司對開辦涉及農業產業結構調整的保險品望而生畏進而退避三舍。

4、農業保險財政補貼政策帶來潛在問題目前，國家各級財政對種養兩業進行固定比例的保費補貼，在有力地推動農業生產結構調整和農業保險發展的同時，也引發一些潛在的問題。一方面，從現行農業保費構成結構看，20%份額由農民承擔，80%份額來源于國家、省、市和縣級財政，固定比例財政保費補貼給地方財政帶來很大的壓力，使原本財政吃緊的糧食主產區、商品糧基地和貧困縣等地方財政更加緊張；另一方面保費補貼僅僅是針對大農業范疇的種植業和養殖業進行補貼，而對林業和漁業幾乎沒有問津，這不利于引導農民因地制宜地進行產業結構調整，進一步羈絆農業資源優勢向經濟優勢和財政優勢的轉變。

5、農業保險有效支持政策不足首先，涉農保險公司缺少成本方面的政策支持。目前保險公司的一切運營負擔和管理成本缺乏相關政策的有效支持，使得大災風險的準備金在扣除成本之后所剩不足，在應對大災大難時顯得乏力，由此導致涉農保險公司不愿意再增辦高風險的農業產業結構調的保險業務。其次，涉農保險公司得不到稅收政策的優惠。縱觀世界發達國家的農業保險，它們普遍的做法是對各類農業保險品都給予免除稅收的政策支持。目前，我國涉農保險公司還沒有得到稅收政策的優惠。

對策建議

1、加強政府政策的支持政府對農業保險至少應在三方面給予政策支持。首先，政府出資建立農業產業結構調整風險基金（至少應該包含初始資本和準備基金）。涉及農業產業結構調整的農業保險相關計劃都應該由政府出資建立風險基金，以產業結構調整的難易程度和農業保險相關計劃與農業產業結構調整關聯度為依托，細化風險基金的比例；其次，政府為農業產業結構調整專項保險支付運營和管理費以及保險費補貼，為保險公司開辦此項業務提供政策支持。最后，實行稅收優惠政策。一則對重大基礎性農業產業結構調整和社會需求大且關乎百姓基本生活的農產品生產結構調整保險項目，政府應該給予免稅待遇；二則對一般性的產業內部生產結構調整要給予低稅優惠；三則對涉及農業產業結構調整的其它涉農保險產品應該給予適當的稅收優惠。

2、推進農業保險政策管理制度化目前，農業保險主要由“國十條”和中央一號文件中的涉農部分予以管理，印證我國農業保險是由政策進行管理。政策與制度存在一定的區別，政策往往因為作用的時間較短而使得其效能有限，制度一般在一定時間內不變，從而使制度效用能得到充分的積累和功能有效的釋放，容易使既定目標得以實現。在農業保險制度化方面，無論是發達國家或是保險業健行的發展中國家，它們的做法都是以相關制度作為農業保險運行的后盾。據此，我國應該借鑒外國有益經驗，推進我國農業保險政策管理制度化工作。

3、構建全國政策性農業再保險公司農業再保險意指農業保險的保險，是利用市場的力量充分化解農業保險中各類風險的有效措施，尤其是分散農業巨災風險的基本依托。政策性農業再保險的作用是分散保險公司的風險壓力，即使在巨災發生的條件下，商業保險機構也能獲得不低于社會平均利潤的收入。因此，構建全國統一的政策性農業再保險公司，不但能充分體現最大救助原則，而且能有效地化解各地區農業保險業務自身風險的問題，最大程度地實現農業區域風險全國分散化，促使商業保險公司開辦以農業產業結構調整為代表的新保險業務，推動農業保險品多樣化，進而拓展農業保險的功能。

4、實行法定保險和自愿保險相結合利用法律手段，對居民生活必須農產品、涉及國民經濟和社會發展目標的農產品生產要依法進行保險，對法定農產品保險的農業生產結構調整給予法律保護和政策支持。同時，依法創新農村金融模式，將農業保險和農業信貸、農業融資關聯起來，凡是擁有農業生產借貸和融資的農業保險標的，也應依法強制投保。對資源消耗少而經濟、社會和生態效益高的農產品生產，采取自愿投保與行業要求投保相結合，其他農產品的生產實行自愿保險。