農業保險困境及對策
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1•賠付率極高,虧損嚴重
從1982年中國人民保險公司推出農業保險業務至今,雖然業務發展較快,全國的農險保費收入已從最初的20多萬元增加到目前的幾億元,但賠付率一直居高不降,如,人保在1982年至2001年之間農業保險的保費總收入為70億元,總賠付額就高達62億元,平均賠付率為88•6%,加上15%—20%的經營費用,人保經營農險在近20年內賠了6個億。此外,新疆兵團財產保險公司的農險經營狀況也同樣尷尬,在十多年的經營過程中,其農險的平均賠付率達81•59%,而2001年僅對新疆北疆植棉區受災農戶的一次性賠償金額就接近1億元。人保、兵保尚且如此,其它開辦農業保險的保險公司就可想而知了。鑒于農險業務一路下滑,不少保險公司現已停辦了農業保險業務。
2•費率標準偏高,投保比率較低,保險覆蓋面狹窄
高昂的賠付率迫使保險公司提高費率標準。如一些地區的農作物險種費率就高達8%—10%,如此高的費率往往讓那些尋求保險的農戶望而卻步,形成高費率導致低投保率、低投保率又引發高費率的情況。同時,我國地域廣闊,各地農業條件和面對的風險差異很大,在災害較多的地區,農戶投保熱情較高,而低風險地區的農戶僥幸心理很強,不愿意承擔高額保費而參加保險。這樣一來,風險分擔機制就難以很好的發揮作用,從全國來看,只有很小一部分農業財產能夠得到保險保障,絕大部分暴露在風險之中,即使在1993年全國農業保險發展勢頭最好的時候,全國也只有4•88%的糧食作物、6•98%的經濟作物和1%的養殖業投了保,農業總承保率不超過5%。
3•商業化農險模式不適應我國農業發展的形勢
中國農業產業的特點是規模小、分散經營。在這樣一個市場化、規模化和企業化程度都不高的產業中,由商業保險機構來承保巨大的農業經營風險,必然發生商業利潤動機和實際政策功能的矛盾。一方面,地方政府常把商業保險公司開辦的農險業務看作是保險公司自己的事,盈虧與其無關。因此,對于農險的政策支持力度不強。面對虧多賺少的農保業務,大大挫傷了商業保險公司承保農險的熱情。另一方面,全國能夠提供農戶災害損失保險的政策性保險機構數量不足,即使一些地方設立了合作性質的保障機構,也由于缺乏支持、實力單薄、管理水平不高而不具備應付較大風險的能力,對地方農業的保護效果不佳。
4•農業保險人才匱乏,業務質量受限
農業保險缺乏盈利性導致農業保險部門效益不高,人員待遇也較低,許多保險人才不愿意從事農業保險工作。如2000年,全國從事農業保險的專門人才僅為9000余人,平均每個縣只有3人。如此單薄的農保人才隊伍要處理好全國每年繁重的農保業務談何容易。特別是展業、核保、勘察、理賠都是費時耗力的工作,沒有足夠的人手,應對門面工作都有困難,又如何能提高業務質量。而業務質量關系著農民利益和農險業務的深入。因此,農險人才的匱乏問題若不能得到很好解決,則必然制約農業保險的進一步發展。
二、解決我國農險發展問題的對策
1•改變現有不適合我國農業保險特點的組織體系和經營模式
我國的農險承保機構主要是中國人民保險公司和新疆兵團保險公司及其分支機構,一直實施著帶有政策性的商業經營模式。實踐證明,這樣單一的、缺乏層次的組織體系和不符合我國農業保險特征的經營模式不利于我國農業保險的長遠發展。借鑒國外的經驗,高效率的農業保險應該是多層次、復合型的,并以政策為導向。具體地講,一是應建立起由政府主辦、政府經營的全國性的農業保險公司,并按農業經濟區劃設立下屬分支公司。全國農業保險公司主要負責全國性險種條款和費率的制訂,以及向其他經營農險的公司提供費用補貼和向農民提供保費補貼,并行使農業保險最后再保險的職能。而各級分公司則主要負責向所分管區域的農戶進行風險管理的宣傳教育、推廣現行各項農作物保險計劃,開發新險種,依據本區域具體情況調整保費率和農險計劃;二是依據自愿、互助原則,建立政府支持下的縣鄉兩級互助合作社,作為我國基層農業保險的經營主體。合作社既可以依據本地區農業風險特征靈活設計承保計劃,又可能促進保險人與被保險人的利益趨向一致,從一定程度上減少道德風險和逆向選擇的可能。但由于資金有限,承保大災的能力不強,因此,需尋求理想的渠道對承保風險辦理再保險,以完善職能;三是應以政府主導下的商業保險公司作為補充。
2•各級政府應加強對農業保險的支持力度
①財政補貼。借鑒國外的一般做法,政府給予農險的補貼主要有兩類:一是保費補貼。如美國政府在2000年對農業保險投保人的補貼額平均約為純保費的53%,其中,對巨災保險補貼率為100%,對農作物保險、收入保險等多種風險的保費補貼率約為40%。我國各級政府可以根據當地農業風險狀況和農村經濟水平,從財政資金中劃出一定份額,用于投保農戶的保費補貼,以激發他們投保的熱情;二是業務費用補貼。美國的做法是向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供險額的20%—25%的業務費用補貼。此外,美國政府還承擔聯邦農作物保險公司的各項費用,以及農作物保險推廣和教育費用。我國農險業務的費用也大約在險額的20%左右,在地方財力允許的情況下,財政亦可以定期或不定期的補貼農業保險機構的費用支出。兩種補貼的實施,將會有效緩解農險投保雙方的利益磨擦,推動農險業務的順利開展。②稅收優待。我國目前對經營農業保險的機構除了免征營業稅外,并未給予其他稅收優惠待遇,這與農業保險風險高、收益低的狀況極不相稱,未能體現出稅收的公平原則和調節功能。因此,應在一段時期內,一是適當減免經營農險的保險機構的所得稅和其他稅種;二是對農戶收入中用于投保農險的部分從應繳納的個人所得稅中扣除;三是地方稅務局可以根據本地具體情況,征收地方農業保險稅,作為政府用于農業補虧抗損的資金。③利用救災援助資金。我國是農業災害繁多的國家,每年政府都會撥付一定數量的資金用于援助受災地區。此外,每當有災害發生時,政府也會通過民政部門組織社會各界進行募捐救助。如果能將這些救災資金的部分劃撥給中國農業保險公司進行統籌規劃,中國農業保險公司必將得到較好的發展。
3•適當調整農業保險業務
應重點調整農業保險的承保范圍、保費費率和投保方式。首先,應適當拓寬承保的風險范圍和地域范圍,不但要承保低風險的類目和低災害發生率的地區,還要承保部分風險較高的類目和地區,切實體現農業保險保安全的特點,在農戶中樹立起良好的業務形象。其次,調整保費費率。堅持的原則是:總體下調,體現差異。保費費率過高會挫傷農戶投保意愿,特別是我國農戶投保又沒有財政的保費補貼,因此,對于收入本來就少的農戶來說,投保農險的負擔過重。建立新的農保體系后,整體下調農業保險費率是必要的舉措。但是,考慮到農業風險的多樣性,應區別不同風險設定差異費率。如,我國南方一些地區的農村大面積種植價值較高的經濟作物,一旦發生災害,這些經濟作物受損將導致的賠付率必定很高,農險公司就應針對農戶投保的這些項目調低過去偏高的保險費率。另外,改變過去投保農業保險全靠自愿的方式,代之以自愿和強制投保相結合的方式。對于關系國計民生的重要農產品,如水稻、棉花、橡膠等應實施強制投保,以保證這些農產品生產和供應的長期穩定。對于其他作物,可以由各地政府依據本地情況決定是否采取強制方式投保。但是,對于參加強制投保的農戶應給予保費補貼,以獲取他們對該項政策的支持。
4•加強對農業保險專業人才的培養,建立一支素質合格的農保隊伍
要建立我國農業保險的人才隊伍,必須解決農業保險人才匱乏的根源問題:一是農業保險從業人員待遇低,人才流失嚴重;二是農險業務環境比較艱苦,工作必須深入廣大農村;三是高校農險課程教育宣傳農業保險的特點不夠,許多學校保險類專業甚至沒有設置相關課程。因此,針對這些問題,首先,應適當提高農業保險從業人員的待遇,爭取達到全國保險類企業職工平均水平。農業保險組織也可以按保費收入的一定比例提留職工工資基金,按月發放,年末根據實現的利潤補足差額,若當年虧損或當年利潤不足以補足差額,則可以向財政申請無息或低息貸款。第二,應強化對農業保險從業人員的思想教育,培養他們立足本職,勇于奉獻的精神。同時,地方政府應對長期在基層工作的農保人員給予一定的物質補助,并為他們的工作提供便利條件。第三,教育部門應要求開設有保險專業的各大高校補充農業保險的相關課程并鼓勵畢業生積極投身于農村經濟建設。
5•健全我國農業保險法規
法制建設是農業保險的前提和保障,只有制定了農業保險的法律規范,農業保險才能依法經營。如美國在1938年制訂的《聯邦農作物保險法》,日本在1928年通過的《農業保險法》以及1947年出臺的《農業災害補償法》,都對其國家的農險發展起到了推動和保障作用。我國目前還沒有規范的農業保險法規,農業保險的性質得不到界定,農業保險的組織體系、經營范圍、基金管理、費率制定、賠付標準等也缺乏法律規范。在實際工作中,農險經營機構的行為往往表現出隨意性和盲目性。因此,應盡快制訂適合我國農業保險特點的《農業保險法》,并加快相關配套法規制度的建設,將整個農業保險活動完全納入法制化軌道,保證農業保險有法可依。
