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一、建筑工程質量安全監管現狀及問題分析

我市高度重視建筑工程質量安全監管，投入了大量人力物力不斷完善監管體系，采取了建立項目資本金制度、打造建筑企業誠信綜合評價體系、搭建966566投訴咨詢平臺等系列保障措施，建立了政府監督、社會監理、企業保證、用戶評價四個層次的監管體系，這種管理體制已經取得了一定成績。但是，仍然沒有阻止建筑質量安全事故高發和建設領域信訪增多的趨勢。由此看，當前的建筑管理體制越來越不適應經濟社會發展的需要，主要存在以下問題：

（一）政府監管力量嚴重不足，需要深化行政體制改革。近年來，隨著建筑業的迅猛發展，建筑業產值和施工面積均成倍增長，然而，建筑工程質量安全監督力量卻沒有隨之得到有效加強，直轄至今，全市建筑工程質量監督人員一直不足500人，建筑工程安全監督人員一直不足450人。因此，面對2億平方米的監督任務，行政監管力量嚴重不足，無法保證對每個工程都實現地基基礎、主體結構和工程竣工驗收的“三到位”監督，只能進行隨機抽查，無法真正達到工程質量監督的最終目的。一旦發生較大工程質量安全事故，行政主管部門只能依托現有監督力量開展集中執法，久而久之便陷入了“運動式執法”的怪圈。這種執法模式雖然具有力度大、見效快的特點，但是卻帶有執法成本高、助長違法者投機心理、降低政府公信力等諸多弊病，不能形成長效機制，很難從根本上解決實際問題。

（二）參建單位責任意識不強，缺少有效經濟制約手段。建設單位是第一責任人，對工程質量負有直接責任。然而，一些企業質量安全責任意識淡漠，為了節省成本故意偷工減料，為了趕工期嚴重違背施工工序，嚴重影響了質量的提升。監理企業本來是監督建筑工程質量的一個重要關口，但是監理行業自身存在諸多問題：行業形象低、人員素質低、業主認同度低、監理取費低，在加上購買監理企業服務的卻又是建設單位或建筑企業，導致監理行業責權利嚴重不匹配，因此，監理在工程質量監督方面很難發揮應有作用。建材市場存在不少偽劣產品，而一些企業在利益的驅動下，不能嚴格執行建材準用規定，有標不依現象相當嚴重，為工程質量帶來隱患?，F有的建筑質量安全法規、規章和強制性標準不可謂不多、不細、不全，但落實的效果并不理想，歸根到底，政府對參建各方缺乏經濟制約手段。只有靠市場“看不見的手”的有效調節和經濟上的有效制約，才能真正引起參建各方對質量安全問題的高度重視。

（三）矛盾糾紛處理機制不順，導致鬧事上訪事件增多。建筑工程投訴大部分為住宅工程質量投訴，住宅工程質量的優劣，直接關乎廣大民眾的切身利益。房屋作為一種特殊商品，在當前房價居高不下，甚至在不少地方嚴重偏離一般民眾購買力的條件下，如果住宅質量出現較大問題，很容易激化社會矛盾，造成社會問題。但是，從實際情況看，房屋質量投訴處理模式存在系列問題：投訴機構不健全導致百姓投訴無門，工程質量復雜導致鑒定困難，缺少對違法違規者的有效制裁措施導致處理困難。當房屋出現質量問題時，在消費業主與開發商的博弈中，消費者很難獲得合理賠償，消費者始終處于弱勢地位。在消費者多次維權得不到賠償的情況下，只有選擇投訴或上訪。在當前“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的信訪怪圈中，不少維權消費者采取“串聯”、“集結”等方式，有意將事態鬧大以引起政府關注，從而使問題得到更好更快的解決，于是“群訪集訪”事件日益增多。這些“群訪集訪”事件不僅迫使政府投入大量人力物力，又迫使政府充當“消防員”四處救火、疲于奔命。歸根到底，缺少對開發企業和建筑企業的懲罰機制和對消費業主的賠償機制，只有運用市場規律和經濟手段才能從根本上解決問題。

二、關于建筑管理體制改革的對策建議

以上問題的出現，既有伴隨經濟社會的快速發展出現新問題，又有監管體系頂層設計的內在缺陷。這是一個系統問題，局部的完善和改進很難收到良好效果，應該充分運用經濟規律和市場力量，推進更深層次的體制改革。針對行政監管力量不足的問題，若依靠成倍增加行政監管人員的可能性較小，只有依靠引入社會監管力量。針對參建各方質量安全意識不強的問題，進一步完善行政監管體系已經收效甚微，只有依靠經濟手段制約。針對建設領域投訴增多的問題，只有通過提高建筑質量來解決。若試點引入工程保險機制，可以同時解決以上問題，值得我們深入探索研究。當前，國際工程保險市場已經非常成熟，國際工程的工程保險覆蓋率達90%以上，并衍生出了十分豐富的險種。工程保險已經成為國外利用市場手段節約行政資源、制約參建單位，提高責任意識、風險意識和工程質量的重要手段，并收到了良好效果。在國內，已經認識到工程保險的重要性，也做了大量研究和探索工作。目前，上海為更好的解決住宅工程質量問題和因質量問題引發的矛盾糾紛，已經試點開始推出住宅工程質量潛在缺陷保險，試點一年來已有60%的住宅項目購買了工程保險。

（一）引入工程保險，可以有效彌補行政監督力量不足的問題。建設單位購買工程質量保險后，保險公司為了減少對保險工程的后期理賠，將派駐專業人員赴工地現場進行質量監督檢查，對施工現場的管理情況、施工工序的遵守情況、建筑材料的優劣等等方面進行嚴格監督檢查，督促建設單位整改發現的問題，對整改不到位或拒不整改的建設單位，還可以將違規情況及時報告行政主管部門，起到與行政主管部門共同監管的作用。因此，保險公司的專業監督隊伍，既可以引入市場力量加強建筑工程質量監管，又可以有效彌補行政監督力量不足的矛盾。

（二）引入工程保險，可以有效提高建設單位的責任意識。工程保險保費可以設定為浮動費率，保險公司根據建設單位的管理水平或建筑單位的誠信水平的高低來確定保費費率，針對管理水平高、誠信水平高、投訴率低、理賠數額低的企業，降低保費費率，反之提高保費費率。建設單位為了追求利潤、降低保費、提高誠信水平，不得不提高責任意識，加強質量安全管理，促使建設單位提高工程質量、降低工程事故。隨著工程保險的發展，保險公司將監理建設單位的理賠數據庫，以客觀科學的確定建設單位管理水平的高低，同時將信息反饋給行政主管部門，行政主管部門可以根據理賠數據修改建設單位誠信水平，逐步建立優勝劣汰的市場機制，將不負責任的“麻煩制造企業”逐一清出市場。

（三）引入工程保險，可以有效減少建筑工程質量投訴數量。在工程保險期內，消費業主認為住宅工程存在質量問題時，可以向保險公司提出索賠，就像汽車保險理賠一樣，只要房屋出現質量問題，保險公司就應該進行理賠，消費業主從而不再直接找開發商進行索賠。保險公司理賠較開發商賠償具有快捷性、可行性、保險性。針對質量缺陷，保險公司一般派人到現場鑒定，對屬于保險公司責任的，應該直接進行賠償，對存在爭議的問題，可以委托中介機構進行鑒定，這樣賠償一般可行并比較快捷。給消費者一個解決問題的途徑，而不是投訴上訪，從而減少投訴上訪事件的發生。引入工程保險還可以為消費者規避建設單位倒閉的風險，房地產開發需要資金量較大，風險較高，在金融危機的沖擊下，公司倒閉的現象屢屢發生。實力較強的保險公司一般不會倒閉，可以持續承擔理賠責任，不至于導致消費者索賠無門現象的出現。

三、結論

引入工程保險機制，進一步強化市場的監管力量，可以實現建筑管理模式的“三個轉變”。一是可以實現由行政直接干預的管理模式向市場調節為主的間接管理模式轉變，運用市場的力量深化建筑管理體制改革。二是可以實現購房業主與開發商博弈力量不對等形勢的轉變，將工程質量糾紛問題轉化為由保險公司與開發商的博弈，削弱開發商的強勢地位，減少矛盾糾紛的發生。三是可以實現信訪維穩行政資源部分轉化為建筑市場監管力量，既可以有效改變“消防滅火”管理方式，又增加了建筑市場監管力量。因此，工程保險對加強房地產和建筑業監管、提高工程質量、化解社會矛盾糾紛具有十分重要的意義，有必要引起政府高度重視，并加以正確引導試點推廣。

作者：叢鋼江鴻李成剛單位：重慶市城鄉建設委員會重慶市城鄉建設委員會發展計劃處重慶市城鄉建設委員會發展計劃處