教育管理方式轉變的途徑
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《教育部關于2013年深化教育領域綜合改革的意見》(教改[2013]1號)(以下簡稱《意見》)指出:隨著我國教育改革進入深水區、攻堅期,涉及面更廣、關聯度更高,破解深層次矛盾和問題難度更大,許多問題解決起來往往涉及多個部門職責,涉及多種政策配套,涉及多方利益調整,靠原來的單項改革辦法或局部突破套路已難以奏效。尤其是政府整體統籌不力、教育撥款制度不合理、學校人事管理制度落后等問題已成為制約我國教育可持續健康發展的瓶頸。由于政府對教育發展整體統籌的力度不夠,引發的教育結構不合理,突出表現為國家在經濟發展中對技能型尤其是高技能型人才的需求,而目前人才結構與產業結構不適配,嚴重制約著我國的產業升級和經濟發展方式的轉變。“2008年第二次全國經濟普查匯總的法人單位有中級工及以上等級的技術工人總數為2285萬人,中級工及以上等級的技術工人數僅占全國法人單位生產工人和第一線服務人員總數(1.7億人)的13.5%,這個比例嚴重偏低,不適應我國未來產業升級和產品質量提高的需要。”同時,我國人才培養質量還不能滿足經濟社會發展的需要,不少學校人才培養模式比較單一,技能型人才培養質量還不能很好適應經濟社會發展的需要,教育服務經濟社會發展的能力亟待提高。不合理的撥款制度致使區域教育發展差距明顯,突出表現在教育投入的差距上,不僅城鄉之間教育投入不均衡,還表現在中西部地區與東部地區教育投入的差距上。教育部統計數據顯示:2010年,東、中、西部地區小學生均公共財政預算教育事業費之比為2.8∶1∶1.8,東、中、西部地區小學生均公共財政預算公用經費之比為2.7∶1∶1.9。①普通初中、高中的情況也類似。可以看出,中西部地區生均撥款均低于東部地區,其中,中部地區與東部地區的差距更大。盡管各級學校已經進行了包括教師管理在內的校內人事制度改革,但從整體上看,教育人力資源管理仍然缺乏活力,主要表現在人員的選任、培養、考核、聘任、流動等環節中缺乏有序的競爭激勵機制。“人事制度老化是當前我國高校面臨的共同問題。其弊端主要是招聘易淘汰難,上崗易下崗難,論資易破格難,考核無力,優劣同酬,缺乏吸引高才的磁性和人盡其才的機制等。”在用人機制上,還未建立起真正的“能上能下、能高能低、能進能出”的聘任制,缺乏競爭動力。在考核方面,以定量考核為主,考核結構可比性差,缺乏對教師素質和能力的全面評價。如科研上主要是看數量和級別、承擔課題及成果獲獎等情況。在人力資源開發上也存在許多誤區,如重學歷輕素質、重理論輕實踐,加上缺乏必要的配套法規,培養工作還未真正轉入以提高素質為中心的軌道。針對以上存在的問題,我國迫切需要通過教育管理體制改革的深化,消除教育發展的體制機制性障礙,進一步增強教育發展的活力。
2.1加強宏觀調控,改革教育行政管理方式
教育管理體制改革,關鍵是理順中央政府和地方各級政府之間的職責關系,加大省級政府的統籌力度,合理配置教育資源,完善經費分配方式。
2.1.1明確各級政府職責,統籌教育科學發展
當前,“政府內部教育統籌管理的職責權限劃分不清,政府教育行政部門與其他行政部門協調不夠;政府對學校的微觀直接干預過多,學校缺乏辦學自主權。”針對上述情況,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010年～2020年)》(以下簡稱《綱要》)指出:中央政府統一領導和管理國家教育事業,制定發展規劃、方針政策和基本標準,優化學科專業、類型、層次結構和區域布局。整體部署教育改革試驗,統籌區域協調發展。地方政府負責落實國家方針政策,開展教育改革試驗,根據職責分工負責區域內教育改革、發展和穩定。這就明確了中央和地方政府在促進教育發展中的各自職責。中央政府主要是加強對全國教育事業的整體統籌和宏觀指導,包括國家教育戰略發展規劃、教育政策、法律法規等的制定,并對經濟落后地區給予相應的經費補貼。具體到某一區域內各級各類教育的發展,則主要由省級政府進行統籌。
2.1.2注重政策引導,合理優化資源布局
合理優化資源配置是教育行政管理改革中的一個重要方面。法國著名經濟學家弗朗索瓦·佩魯曾于1955年提出“發展極”理論。這一理論認為,一些主導部門和具有創新能力的行業集中于一些地區,以較快的速度優先得到發展,形成“發展極”,再通過其吸引力和擴散力不斷增大自身規模并對所在部門和地區產生支配作用,從而不僅使所在部門和地區迅速發展,也可以帶動其他部門和地區的發展。為了集中資源打造教育領域的“增長極”,形成教育資源趨優集聚和輻射的現象,我國政府實施了“985工程”(39所)和“211工程”(112所),這些政策的實施確實使我國在教育資源相對緊缺的情況形成了一批高水平研究型大學,卻也造成優質教育資源過度集中于東部沿海地區,中西部地區優質教育資源匱乏的情況。就各省內教育資源布局情況來看,優質教育資源又多集中于省會城市,市、縣的教育發展情況不容樂觀,尤其是偏遠山區的教育資源更為匱乏。教育發展的嚴重不均衡,已制約了我國教育的持續健康發展,為落實教育公平政策,實現教育的均衡發展,從中央政府來說,應通過政策的傾斜支持中西部教育快速發展,引導教育發展較快的東部沿海地區向西部提供對口扶持;從省政府來說,應加大對貧困地區教育的經費補助,促進教育資源在不同地區間的合理流動。
2.1.3改革撥款制度,完善經費分配方式
由于撥款制度是教育體制的一個核心部分,因此改變教育體制,首先要改變教育撥款體制。長期以來,我國實行的是“綜合定額”+“專項補助”的教育撥款方式,“綜合定額”主要依據學校的學生數這一參數作為撥款的依據,學生多則意味著得到的經費多,這就導致一些學校不顧辦學實際,盲目擴大招生規模,導致師資力量和教學設備跟不上,嚴重影響了教育教學質量。同時,由于現行的教育撥款(如撥多少,怎么撥等具體情況)都是政府說了算,即使在法律上明確規定的義務教育撥款方式,有些地方政府仍不履行,致使部分地區尤其是貧困地區教育投入不足,教學條件簡陋,教師工資待遇無法兌現。“政府部門通過控制財權,直接參與學校辦學和學校評價,造成政府和學校的權責不分。只有建立新的撥款方式,政府才能回歸本位,而學校也獲得更大的財政獨立性。”為此,要改革教育撥款制度,必須首先改變以往按學生人數進行撥款的辦法,實行公式撥款法,將不同科類生均成本、教職員工及其結構、學生人數等均納入到撥款公式中,建立多參數的撥款公式。其次,要將撥款與評價進行掛鉤,對于教育教學質量高、辦學有特色的學校可以適當追加撥款,以促進學校不斷提升質量。最后,應成立教育撥款委員會,主要負責教育預算的制定,改變以往政府對于教育財權的控制,增強學校辦學的自主性和獨立性。
2.2轉變政府管理職能,理順政校關系
轉變政府的管理職能,關鍵是政府應調整角色定位,樹立指導者、服務者、監督者的角色意識,尊重學校辦學自主權,減少對學校不必要的行政干預,加強教育督導。
2.2.1轉變管理方式,尊重學校辦學
自主權《綱要》指出:“政府及其部門要樹立服務意識,改進管理方式,完善監管機制,減少和規范對學校的行政審批事項,依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任。”《意見》中也明確指出:“要進一步減少和嚴格規范政府對高等學校的行政審批,減少行政干預,落實高校辦學自主權。”其實,早在1985年5月頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》就指出:“在教育事業管理權限的劃分上,政府有關部門對學校主要是對高等學校統得過死,使學校缺乏應有的活力;而政府應該加以管理的事情,又沒有很好地管起來。”因此,要“改革管理體制,在加強宏觀管理的同時,堅決實行簡政放權,擴大學校的辦學自主權。”保障學校的自主權,必須限定政府的權力范圍,轉變政府的角色定位,“改變過去在辦學過程中集投資者、舉辦者、辦學者于一身的角色,不直接干預高校的內部管理,而是扮演為高校辦學提供宏觀指導政策和制度的服務者的角色。政府通過市場實現對教育資源的配置和調節,主要運用規劃、撥款、評估等手段對高校進行宏觀管理。”國家通過政府權力職能的下放,可以激發學校自身發展的內在活力。
2.2.2優化評價體系,樹立正確評價目標
隨著外部環境的變化,教育質量已經成為學術界、政府乃至社會公眾廣泛關注的焦點。為此,不少研究中心、民間機構建立了數據庫,實施檢測并評價結果,相對于這些機構的評價結果,學校更關注政府和相關教育部門組織開展的各類教育評估和評價。現在多數評價體系只注重“物”,而忽視“人”;評價指標體系注重“量性”,忽視“質性”;評價結果注重“過與不過”,忽視建設性指導意見。當現代經濟管理的新理論被應用到學校管理領域中,當企業產品質量保障指標被移植到教育的質量評價中,教育的評價必然成為具體的量化數字,孤立的數字、描述的話語能否評定教育的質量必然引起人們的質疑。有學者就認為“教育機構作為幾個世紀以來仍然存在的為數不多的一個組織,因其鮮明的教育理念和對人的存在的關注,而表現出與其他行業不同的價值取向。另由于教育培養人才功能發揮的滯后性以及對于文化傳承作用的無法估量性,教育質量是無法評估的,也沒有一個指標體系能夠囊括其功能的發揮,質量評估不僅不能促進教育質量的提高反而會因外界的介入對教育機構產生破壞作用。”因此,教育部門在對學校教育進行評價時應盡可能地消除消極因素,發揮評價的積極作用。評價體系的設計要充分考慮到學校這一機構的復雜性和教育這一活動的復雜性,評價目的要始終圍繞如何診斷教育過程存在的問題并提升學校的教育質量這一目標展開。
2.2.3建立問責制度,提高行政管理效能
問責制是指問責主體對其管轄范圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況,實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。目前,問責制在教育領域的應用并不廣泛,且存在諸多問題,“如缺乏異體問責,問責力度不夠,問責內容不能有效反映教育主體的教育責任,信息系統不完備,評估資源和人才不足,缺少公眾的參與和外部監督,缺乏配套措施和社會環境”121。這主要是由于教育問責制在我國才實行不久造成的,筆者通過中國知網文獻檢索發現,截止目前,以“教育問責制”為題名的文章僅39篇,可見教育領域對問責制的關注程度并不高,更沒有形成行之有效的體系。教育問責制的建立首先應明確責任的主體,如中央政府、地方政府、教育主管部門、學校、教師等主體。其次,要清楚各自的職責。如統籌本區域內各級各類教育的發展,促進普通高中和中等職業學校合理分布,合理設置和調整高等學校及學科、專業布局則是省級政府的職責。最后,要有評價結果,也就是責任主體是否完成了其所承擔的“責”,及完成的水平,這也是開展獎懲的依據所在。其實,問責制并不是單一存在的,它與前面的評價體系密切相關,只有建立起合理的考核評價體系,才能真正實現獎優懲劣,才能真正引導、監督、激勵,促進教育目標的有效實現。
2.3建立現代學校制度,完善學校內部治理結構
作為教育活動開展的載體,學校的管理水平如何直接影響到其教學工作能否順利開展,因此,要優化學校的內部權力機制,提升校長教學管理水平,實現學校內部資源的合理配置,增強學生干部的管理水平。
2.3.1優化學校內部的行政權力與學術權力
學校組織結構中最基本的沖突是學術性與科層制的沖突。學校首先是一個社會組織,具有社會組織的一般屬性。其次,學校又是一個學術組織、教育組織,是培養高級人才的場所。因此,學校要在突出學術自由、教授治校等方面體現民主精神的價值取向。同時,學校作為一般的社會組織機構,還要具有較高的效率、績效。因為,學術性的組織形態強調自由和個性,強調專家主導,強調非正式組織的存在與作用,而行政性的組織形態則強調計劃和效率。由于各相關利益主體的“角色不同、價值觀不同、工作性質不同、關注內容不同、交往圈子和交往形式不同,必然會產生權力、認知和利益上的沖突”。這些沖突最終表現為學校內部利益相關者的價值觀與組織目標的沖突。雖然學校一直在倡導學術自由、教授治校等體現民主精神的價值取向,但學校內部的職權、等級和制度管理等的作用仍然存在,并超過了學術性組織的內在動力機制作用。由于軟弱的學術權力與強大的行政權力缺乏抗衡機制,表面上看兩種權力并沒有形成激烈的沖突,但事實上教師的責任心、積極性、創造性沒有真正調動起來,他們以對工作的懈怠作為回應,形成缺乏內在活力的慣性運行,造成人力資源“出工不出力”的巨大隱性流失。更為嚴重的是,行政權力的泛化造成“官本位”思想在學校內部的蔓延。因此,學校內部管理改革應朝著強化組織的知識性、淡化行政性的方向發展,提高教授在教學、教研、科研等學術事務中的決策影響力,發揮教師在辦學中的主體作用,健全教師參與民主管理的制度,真正提高教師的主體地位,建立起學術權力與行政權力的制衡機制。
2.3.2推進校長職業化,提升教學領導水平
英國著名的教育家埃里克·阿什比曾明確提出:“大學的興旺與否,取決于其內部由誰控制。”美國教育家博耶也認為:“如果大學要成為一個有效的群體,那么有效的管理便是根本。”其實,無論在大學,還是在各個階段的學校教育中,校長作為學校發展的直接領導者,推行校長職業化是提高學校管理效能的有效途徑。隨著科學技術的發展和職業的細化,越來越多的職業進入專業領域,專業性已成為衡量某個職業成熟度的重要標志,專業化也成為社會職業發展的重要趨勢。當然,校長作為一種職業也不例外,尤其在新的時代背景下,根據校長的工作性質,對校長所應具備的素質、能力、知識等都提出了新的要求。具體表現在以下兩個方面:“一是領導和管理學校的知識已初步成長為一門專門的、系統的和較復雜的知識體系;二是具有相同信念和興趣的校長越來越多,他們在管理過程中由于面臨相似的困惑和問題而在一定范圍內逐漸地結成管理共同體。”適應職業化校長的要求,除了完善校長遴選制度,更要加強各級各類校長的培訓,將培養校長自覺應對和能動地領導學校教育發展的能力,作為教育培訓的一個重要內容,提高校長的教育領導能力。
2.3.3優化學校資源配置,提升教師教學能力
教師的教學水平直接決定著教學質量的高低,決定著人才培養質量的好壞,是學校發展中最為關鍵的一環。教師作為學校可持續發展的主要因素和重要的人力資源,對教師這一資源的配置和開發是學校管理的重要內容。但是,由于當前部分學校管理方式的不科學,認為只要延長教師的工作時間和增加教師的工作量,必然能提高教師的工作效益,這一觀念和行為被證明是無效的,甚至會帶來適得其反的后果。由廣州市教育局組織人事處和廣州市教育科學研究所實施,問卷抽樣涉及廣州12個區(縣級市)和市教育局直屬的不同級別的52所公辦中小學及市屬9所高校的教師,有效問卷1866份的調查顯示:大多數教師工作時間長,任務繁重。67.2%的教師每日用于備課、上課、批改作業和組織學生活動等工作時間在10個小時以上,班主任和高中教師的比例則超過七成,分別為72.9%和75.4%,另有一成教師的工作時間在14小時以上。落實《綱要》和十八大精神,辦人民滿意的教育,其中最重要的保障措施就是,加強教師隊伍建設,完善教師培養體系,優化隊伍結構,提高教師專業水平和教學能力。當然,教師業務能力的提升和培訓,必然需要相應的經費,這就需要學校管理者,在經費的分配上,盡量削減不必要的行政開支,加大經費在教育教學用途上的傾斜力度,將教師培訓經費列入學校的經費預算,對教師實行定期培訓,以提升教師整體素質和教育教學水平。
2.3.4明確教育服務對象的目標,增強學生學習的積極性
教育科學發展觀認為:教育是人的教育,是對人的價值意義的認定,教育的目的是對人的身心發展有意識、有目的地進行直接影響,從而提高人的知識、技能和素質,發展人的智慧,陶冶人的情操,使人的個性得到發展。因此,尊重學生的身心發展規律和個性特征,促進學生全面發展,就成為學校管理的最基本的內容。在傳統學校管理觀念中,學生是被教育的對象,是被管理的對象,對優秀的學生要獎勵,對違紀的學生要處分,對成績差的學生要進行學籍處理,以行政化和市場化作為教學管理的主要目標,不僅沒有真正反映出學生在學校教育中的地位問題,反而將學生置于被壓迫者的角色,缺乏對學生的尊重和理解。隨著生源數量的減少,生源成為學校存在和發展的關鍵,教育供需矛盾發生重大轉折,教育行業已由賣方市場轉變為買方市場,學生逐漸成為教育市場的買方和“顧客”。因此,學校的發展要以學生的需要為前提,學校要將人才培養工作作為學校一切管理工作的出發點。《綱要》也明確指出:“要以學生為主體,以教師為主導,充分發揮學生的主動性,把促進學生健康成長作為學校一切工作的出發點和落腳點。關心每個學生,促進每個學生主動地、生動活潑地發展,尊重教育規律和學生身心發展規律,為每個學生提供適合的教育。”因此,學校必須充分認識到一切管理都必須為教育教學工作服務,將提升人才培養質量和水平作為第一出發點。堅持以觀念更新帶動教學管理制度創新,以制度創新帶動管理工作和手段創新,積極開展教學管理制度改革,建立有利于促進學生全面發展的教學管理制度。同時,從實際出發,在學生管理制度的建立上要符合學生的發展需求,將有利于學生的成人和成才作為一切管理工作的目的。
作者：王鳳華單位：山西大學商務學院
