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一、城市建設規模失控風險

積極推進城市建設是解決城市諸多問題的有效手段，為此，資金短缺和建設任務繁重，常常是政府管理城市所面臨的主要矛盾。提倡城市經營多半是想突破財政收支的約束，利用政府信用負債開發，加快城市建設進程。應當承認，在經營領域完全依靠自身積累擴大規模很難有大的作為，因此，負債經營是經營者搶抓機遇提升競爭能力的重要手段。但是，城市建設以經營方式大舉負債，其可行性值得探討。因為城市公共建設有其自身的特殊性。

首先，城市建設形成的基礎設施屬于公共產品，很難以經營方式回收資金。即使設法回收，周期也很長。其次，政府官員為追求政績普遍有擴大城市建設規模的偏好。雖然政府財政收入有限，但銀行受其控制，考慮到政府的權力和信用，銀行很少會限制政府借貸。由此極易推動城市建設負債經營超出適度范圍，引發城市建設規模失控，建設債務無法按時歸還(不少勞民傷財的“形象工程”就是在城市經營中接連推出的)。表面上看，是銀行經營不善導致不良資產增多，實質是政府主導信貸經營，盲目擴大城市建設規模造成的。據有關報道，“十五”期間江蘇省市政公用基礎設施投資計劃達1750億元，超過“八五”和“九五”兩個五年計劃投資總額1100億元的59％，其中自然需要銀行巨額貸款(如中國工商銀行江蘇省分行負責城市建設貸款200億元)。如此急劇膨脹的負債建設是否與盛行城市經營相關，屆時是否能順利還貸，值得研究。

當然，實際承擔城市建設債務風險的不僅有銀行，還有參與城市建設的諸多企業。他們墊付資金承擔建設項目，一是為了擴大市場占有率，增強企業競爭力；二是認為政府信用強于企業，不會發生賴帳、逃債現象。如果城市建設規模失控，建設企業墊付資金就會被長期套牢。與此同時，上游的建筑材料供應商也難于收回款項，由此產生債務連鎖反應，大批企業可能被拖垮。因此，在政府作用較強的條件下必須謹慎對待城市經營，這是防止盲目擴大城市建設規模，預防債務危機，降低金融風險的需要，也是保護廣大企業和社會公共利益，實現城市持續發展的需要。

二、政府管理職能“越位”風險

眾所周知，城市經營的主體只能是政府，政府是否應當執行經營職能，我國經濟體制改革的實踐對此已有明確答案。傳統計劃經濟體制下，政府集公有資產所有者和經營者為一體，否定企業經營自主權，否定市場機制的作用，使經濟活動失去應有的活力和動力。改革開放以來，經濟體制的轉變過程，實質是企業經營自主權的確立過程和政府職能的轉變過程。即政府把經營權還給企業，自己主要從事經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。事實證明這是現代市場經濟發展的正確方向。

城市經營雖然在經營對象和內容上與企業經營有所區別，但既然是經營，就都是以營利為目的的市場行為。體制轉變尚未完成，政府又要回到經營者的位置，究竟是舊體制的慣性，還是新體制的創新，值得研究。筆者認為，城市經營在性質上屬于政府的“越位”行為，不宜提倡，理由如下。

首先，政府執掌著行政管轄權，同時其產權相對模糊，一旦從事經營活動，因不具備企業具有的那種激勵和約束機制，道德風險和機會成本都相對較高。許多假公濟私和以權謀私的事實均可證明：政府操辦經營業務，不僅資源利用效率普遍較低，而且極易產生腐敗，損害政府形象。

其次，政府是市場經濟秩序的監管者，監管者自己從事經營活動，等于裁判員兼運動員，合二者為一，這是對市場公平競爭原則的否定。可見，政府的性質和地位決定著它不宜從事經營活動。這是提高微觀運作效率的需要，也是規范政府行為，維護政府形象的需要。

政府的“越位”行為之所以必須及時得到制止，另一個原因在于政府能力的有限性。政府在經營領域大顯身手，必然引發城市公共管理的“缺位”：在費時、費錢而又無直接經濟收益的公共管理領域，雖然百姓急需但將難見政府管理和服務的蹤影。按理這些事情是政府份內該管的，但長期得不到解決，表現為經濟調節滯后，市場監管乏力，社會公共服務稀缺。一些地方政府部門經營理念太強，只管收費不管治理，怕加強治理影響地方稅費收入，導致市場秩序混亂和精神文明建設倒退，足以從反面證明城市經營導致政府職能“越位”產生的弊端。

總之，歷史和現實都告訴我們，政府部門必須明確自身職能定位。除特殊需要，政府一般應慎談經營，要徹底擺脫傳統計劃經濟的羈絆，改無限政府為有限政府，依據市場經濟發展要求，切實把政府職能轉變到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來，避免政府職能“越位”和“缺位”并存產生的種種不良后果。

三、土地資本和耕地資源枯竭風險

土地經營是政府經營城市的一項主要內容。我國城市土地所有權屬于國家，對企業經營性用地實行有償使用，是利用市場機制優化土地資源配置，提高土地利用效率的必要措施。但是以經營模式管理城市，追求近期城市土地收益最大化，將使土地資本和耕地資源面臨枯竭危險。

因為土地屬于非再生資源，城市土地更是有限。政府在經營城市中，為實現土地收益最大化，不僅要征收近期土地使用費，而且把土地未來收益也收入囊中。具體表現為在土地租賃、批租和入股三種形式中，政府相關部門堅持把土地批租作為土地有償使用的基本形式。通過所謂批租，一次性收取幾十年土地使用費(住宅70年、工業50年、商業40年)。這種形式表面上看政府得益頗多，其實流失更多。道理很簡單，因為政府由此喪失了后續半個世紀左右土地增值的收益權。

應當指出，這里的問題不是土地是否需要有償使用，而是采用何種方式更好。如果改行土地租賃制，表面上看近期政府土地收益有限，但它能保證政府后續土地收益不斷增長。并且，因門檻低，通過土地租賃制可以在較短時間內，對所有經營性土地實行有償使用。可見，土地租賃制是全面推行土地有償使用制度，同時又確保政府長期獲取土地收益的有效形式。相反，如繼續目前的土地批租方式，一方面大量土地因門檻過高而難以納入有償使用軌道，即土地資產繼續流失，另一方面未來若干屆政府對目前已批租的存量土地將失去收益權。事實上，現在的政府沒有權利把未來政府的收益占為“已有”；現在的市民和企業也不應當承擔后代人的土地使用費。可以說，政府經營行為短期化，看重近期得益是目前我國城市土地有償使用全部問題的癥結所在。

當然，城市外延可以向郊區農地擴展；事實上，為實現土地收益最大化，城市經營者已經并將繼續把更多耕地轉為城市建設用地，結果當然是耕地數量絕對減少和耕地總體質量相對下降。在農地向非農用地轉變中，政府既能獲得土地改換用途而取得的產業級差收益，還能以批租形式獲得幾十年地租。如此雙重收益給城市經營帶來的好處，使中央政府有關保護耕地的要求在地方往往形同虛設。按理土地行政部門可以利用行政監察職能防止亂占耕地。可是在城市經營模式下，土地資源行政管理機關同時又是土地經營者，結果當然是盡量滿足土地經營需要。只有在幾年一次的土地普查或航測后，才會顯示耕地減少的實況，但是到那時為時已晚。可見，城市經營模式加固了土地行政監管與土地經營合一的體制，加大了土地資本和耕地資源枯竭的風險。

解決上述問題不能在土地上兜圈子，而必須對城市經營的戰略進行反思，克服由此產生的片面追求土地收益最大化傾向。與此同時，應建立土地行政監管和土地經營相互分離的體制。政府相關部門主要履行土地資源行政監督職能，土地經營則應由真正獨立于政府的若干地產公司承擔。在理順土地管理與經營關系的基礎上，政府應強化土地規劃管理，同時廣泛推行土地租賃制。只有這樣才能有效保護耕地，并使城市土地有償使用規范化。四、地方保護主義風險

市場經濟的發展要求破除地方封鎖和壟斷，在統一、開放、競爭、有序的條件下，實現生產要素和產品的自由流動與優化組合。這是社會利用市場機制優化資源配置的必要條件。為此，政府作為國家行政管理機關，應當是維護市場經濟秩序，確保企業公平競爭的主導力量。但是，在城市經營的模式中，地方政府常常又是區域之間不正當競爭的組織者和支持者，使市場經濟演變為“諸侯經濟”。這是由下述兩方面因素決定的。

首先，地方利益具有相對獨立性，地方經濟的發展決定著地方財政收入，從而決定地方政府的支出。要擴大城市建設規模，改善市民生活，增加地方公共福利，政府必須盡快發展地方經濟。按理這無可非議。問題在于市場有限，并非所有企業都能如愿發展。在地區之間、企業之間差別較大的情況下，后進地區和后進企業在競爭中往往處于劣勢地位，但他們在與地方政府的關系上卻具有相對優勢，在一定程度上甚至是利益共同體。因此，企業和地方政府聯合起來構筑貿易壁壘，保護本地產品，成為企業之間、地區之間競爭的一種主要手段。

其次，城市政府執掌地方各部門管理大權，他們有條件利用種種行政和經濟手段實施地方封鎖和壟斷，或變相的封鎖和壟斷。雖然我國的《反不正當競爭法》明文規定：“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動”、“不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場”，但是，受局部利益驅動，地方保護主義仍然相當普遍。有關資料顯示，1999年全國工商行政管理機關查處地方非法壟斷案件為10件，2000年為56件，2001年增加到137件。這一方面說明查處此類案件相當困難，所以真正立案的并不多，同時也表明地方保護主義近年來有明顯的增大趨勢。城市經營實質上是把地方經濟作為一個整體來經營，顯然為政府實施地方保護主義提供了理論依據，增大了市場秩序治理的難度。

我國地域遼闊，地區之間發展差別大，但這不能成為實施地方保護主義的理由。因為這種保護實質上是阻礙競爭，保護落后。當今市場一體化和經濟全球化趨勢不可阻擋，唯有主動適應這一潮流，才能加快地區現代化步伐。為此，地方政府必須轉換發展思路，淡化甚至取消政府經營類活動，強化環境觀念，切實搞好城市公共建設、公共管理、公共服務，主要通過凈化和優化市場環境、社會環境和生態環境，推動地區經濟和社會全面、持續發展。

五、加重企業稅費負擔風險

政府經營城市在形式上拓寬了生財之道，增加了地方財政收入。其實，這是政府利用行政手段和市場化名義，對國民收入做有利于政府的再分配。因為在城市經營中，政府主要依靠對資源的行政壟斷而獲利，政府工作本身并不創造價值，廣大企業才是財富的真正創造者。企業為了使用政府控制的資源，不得不支付相關費用。這些費用對政府來說是增加的收入，對廣大企業而言是增加的成本。如此，在產品價格不變甚至有所下降的情況下，企業的經濟效益可想而知。由此推理，不難發現近幾年政府財政收入高速增長，與此同時廣大企業經濟效益卻并不理想，這多少與城巾經營相關。盡管政府在經營城市中各種收費都有一定依據，但國民收入再分配理論告訴我們，城市經營水平越高，企業稅費負擔就越重。

國務院《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》明確指出：“規范市場經濟秩序，首先要規范政府行為。”政府行為不規范的一項主要表現，就是以評比、服務、審批和控制等名義向企業收費。城市經營實質上是把政府公共管理商業化、市場化，說到底是要增加政府的收入，這是廣大企業最擔憂的。因為企業依法納稅，已盡了應盡的社會義務。政府相關開支應由財政負擔，不能以經營名義再向企業收費。原則上講，政府擁有的是所轄地區的行政管理權，而無經營權。那些依托政府從事經營的大量中介機構，實質是政府壟斷的以經營為名而進行收費的工具。因此，慎談城市經營是規范政府行為的需要，同時也是減輕企業負擔，保護企業合法權益的需要。

綜上所述，城市管理需要利用經濟手段，但以經營方式管理城市并不妥當。城市管理必須準確定位，要防止以城市經營為名，把城市管理引入重物質輕精神、重眼前輕長遠、重局部輕整體的誤區。如果把城市經營作為城市管理的基本模式，結果將是政府職能“越位”，城建規模失控，土地資本和耕地資源枯竭，地方保護主義盛行，企業負擔加重。這并非杞人憂天，一些地方政府經營城市的“積極性”很高，但投資環境很差，已從實踐角度驗證了上述判斷。

[內容提要]城市管理需要運用經濟手段，但這不等于應當以經營方式管理城市。城市經營極有可能導致政府職能“越位”，城市建設規模失控，耕地資源枯竭，地方保護主義盛行和加重企業稅費負擔，最終影響經濟和社會全面、持續、健康發展。

[關鍵詞]城市；管理；經營；風險