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內(nèi)容摘要：“5.12汶川大地震”凸顯了我國(guó)建立住房地震保險(xiǎn)體系的必要性和緊迫性。現(xiàn)階段我國(guó)并沒(méi)有建立真正的地震保險(xiǎn)制度，只是存在極少數(shù)特別約定情況下的地震風(fēng)險(xiǎn)承保行為。與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相比，這種個(gè)別的承保行為存在政府的職責(zé)缺位、缺乏強(qiáng)制性、相關(guān)配套制度極不完善等問(wèn)題。為此，必須盡快建立起多層次的、建立在共保基礎(chǔ)上的住房地震保險(xiǎn)體系，并科學(xué)合理地設(shè)計(jì)相關(guān)技術(shù)性框架，完善配套制度的建立。

關(guān)鍵詞：住房地震保險(xiǎn)，強(qiáng)制共保

“5.12汶川大地震”不僅造成嚴(yán)重人員傷亡，還造成多個(gè)縣市房倒屋塌，讓成千上萬(wàn)的人無(wú)家可歸。災(zāi)后重建面臨的最大挑戰(zhàn)之一就是如何為災(zāi)民提供住房安置。此外，災(zāi)情引發(fā)的“房屋震毀而按揭貸款是否仍需繼續(xù)償還”的話題也受到了全民關(guān)注。圍繞居民住房因地震損毀而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，深刻凸顯了我國(guó)建立住房地震保險(xiǎn)體系的必要性和緊迫性。

一、住房地震保險(xiǎn)的內(nèi)涵及其國(guó)際比較

住房地震保險(xiǎn)是指對(duì)由地震造成的居民個(gè)人住房及相關(guān)財(cái)產(chǎn)損失提供保險(xiǎn)保障的制度。從廣義上說(shuō)，地震保險(xiǎn)既可以針對(duì)財(cái)產(chǎn)損失，也可以針對(duì)人身?yè)p失。由于人身保險(xiǎn)合同往往將地震風(fēng)險(xiǎn)列為承保范圍，而財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)并非如此，因此從狹義上說(shuō)，地震保險(xiǎn)往往單指財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)。住房地震保險(xiǎn)是狹義地震保險(xiǎn)的一部分，其承保的標(biāo)的是居民個(gè)人財(cái)產(chǎn)，而非企業(yè)或者其他組織的財(cái)產(chǎn)(見(jiàn)圖1)。

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，地震對(duì)于商業(yè)保險(xiǎn)公司來(lái)說(shuō)是不具可保性的風(fēng)險(xiǎn)。主要原因在于：(1)缺乏大量同質(zhì)的、獨(dú)立分布的風(fēng)險(xiǎn)暴露，不適宜運(yùn)用大數(shù)法則；(2)地震風(fēng)險(xiǎn)造成的損失異常難以預(yù)測(cè)，特別是幾乎無(wú)法準(zhǔn)確估計(jì)風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的頻率；(3)地震造成的損失巨大，單個(gè)保險(xiǎn)公司難以承擔(dān)；(4)地震保險(xiǎn)的保費(fèi)往往非常昂貴，普通居民可能難以支付。正因?yàn)槿绱耍耆揽可虡I(yè)保險(xiǎn)體系承保地震風(fēng)險(xiǎn)十分困難，特別是如果期望在地震多發(fā)地區(qū)建立覆蓋面很廣的保險(xiǎn)補(bǔ)償制度時(shí)，政府的參與和引導(dǎo)就必不可少了。

目前，世界上最有代表性的地震保險(xiǎn)制度主要存在于三個(gè)國(guó)家和地區(qū)，即美國(guó)加利福尼亞州、新西蘭和日本。巧合的是，這三種地震保險(xiǎn)制度都是在某次特大地震發(fā)生之后2年之內(nèi)建立起來(lái)的，并具有一些共同之處：

1.實(shí)質(zhì)上都是一種住房地震保險(xiǎn)制度，即承保的標(biāo)的都僅限于居民住房及其相關(guān)家庭財(cái)產(chǎn)，不包括企業(yè)或其他組織的財(cái)產(chǎn)(在這些國(guó)家和地區(qū)，企業(yè)或其他組織財(cái)產(chǎn)所面臨的地震風(fēng)險(xiǎn)一般都由商業(yè)保險(xiǎn)體系予以承保。)；

2.建立的目標(biāo)都在于提供居民支付得起的地震保險(xiǎn)產(chǎn)品，具體設(shè)計(jì)中都對(duì)最高賠償額、免賠額等做出了詳細(xì)規(guī)定；

3.政府通過(guò)立法和成立專門(mén)機(jī)構(gòu)等形式對(duì)地震保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)、規(guī)劃以及行政管理起到了主導(dǎo)作用；

4.商業(yè)保險(xiǎn)公司參與具體的運(yùn)作，包括代收保費(fèi)或者提供理賠服務(wù)等；

5.都包含較為復(fù)雜和完備的再保險(xiǎn)安排。

另一方面，這三種地震保險(xiǎn)制度也存在一些細(xì)微的不同(見(jiàn)下表)，主要表現(xiàn)為：

1.政府承擔(dān)責(zé)任的程度。在美國(guó)加州和日本，政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司共同分擔(dān)對(duì)地震保險(xiǎn)的責(zé)任，在新西蘭，住房地震風(fēng)險(xiǎn)則更多地由政府承擔(dān)。具體說(shuō)來(lái)，加州設(shè)立專門(mén)的地震局(CEA)管理住房地震保險(xiǎn)，政府雖然通過(guò)派人參加地震局委員會(huì)來(lái)影響重大決策，但地震局從資金來(lái)源到具體運(yùn)作都由會(huì)員保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)提供。在日本，地震保險(xiǎn)的所有風(fēng)險(xiǎn)都由國(guó)家設(shè)立的日本地震再保險(xiǎn)公司(JER)給予再保險(xiǎn)，相應(yīng)損失則由政府、保險(xiǎn)公司和JER共同分擔(dān)。在新西蘭，住房地震保險(xiǎn)由新西蘭地震委員會(huì)(EQC)負(fù)責(zé)管理，政府承擔(dān)全部的賠償責(zé)任，商業(yè)保險(xiǎn)公司只提供代收保費(fèi)的服務(wù)。

2.強(qiáng)制保險(xiǎn)的程度。加州、新西蘭和日本的住房地震保險(xiǎn)制度都包含著一定的強(qiáng)制成分，但具體內(nèi)容有所不同。在加州，房主是否購(gòu)買(mǎi)地震保險(xiǎn)是自愿的，是否從加州地震局(而不是從其他保險(xiǎn)公司)購(gòu)買(mǎi)是自愿的，保險(xiǎn)公司是否選擇加入地震局也是自愿的，但保險(xiǎn)公司的承保行為是強(qiáng)制的，即只要加州房主選擇購(gòu)買(mǎi)，經(jīng)營(yíng)家財(cái)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司就必須向其提供住房地震風(fēng)險(xiǎn)的保障。在新西蘭，凡是購(gòu)買(mǎi)了家庭財(cái)產(chǎn)火災(zāi)保險(xiǎn)的房主，就必須購(gòu)買(mǎi)住房地震保險(xiǎn)，即地震保險(xiǎn)的強(qiáng)制性建立在普通家財(cái)險(xiǎn)的購(gòu)買(mǎi)行為之上。在日本，居民可以自由選擇是否購(gòu)買(mǎi)住房地震保險(xiǎn)，但商業(yè)保險(xiǎn)公司一旦承保，則必須向日本地震再保險(xiǎn)公司進(jìn)行分保，即分保行為是強(qiáng)制的。

二、當(dāng)前我國(guó)住房地震風(fēng)險(xiǎn)的承保現(xiàn)狀和問(wèn)題

1996年之前，我國(guó)保險(xiǎn)公司提供的企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和居民家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的保障范圍中覆蓋了包括地震在內(nèi)的各類巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)因素。但從1996年開(kāi)始，隨著保險(xiǎn)市場(chǎng)化改革的啟動(dòng)，行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從控制和防范保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，限制保險(xiǎn)公司大范圍開(kāi)辦地震保險(xiǎn)，地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)僅以個(gè)案特別審批的形式開(kāi)展。2000年，保監(jiān)會(huì)將地震險(xiǎn)剔出了財(cái)險(xiǎn)主險(xiǎn)合同，只有部分保單以附加險(xiǎn)承保。當(dāng)前在特別約定下，我國(guó)財(cái)險(xiǎn)市場(chǎng)上少數(shù)家財(cái)險(xiǎn)和房貸險(xiǎn)保單提供地震風(fēng)險(xiǎn)的承保。一是人保財(cái)險(xiǎn)、大地財(cái)險(xiǎn)等公司在個(gè)別地區(qū)試點(diǎn)推出了“居家無(wú)憂”、“大地解憂”等針對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)的地震保險(xiǎn)；二是少數(shù)公司因?yàn)榭蛻舻奶貏e要求會(huì)將地震風(fēng)險(xiǎn)納入房貸險(xiǎn)的承保范圍。考慮到當(dāng)前我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司所提供的大多數(shù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)和家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)中均將地震風(fēng)險(xiǎn)列為除外責(zé)任，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和政府都沒(méi)有承擔(dān)實(shí)質(zhì)的責(zé)任，因此可以說(shuō)現(xiàn)階段我國(guó)并沒(méi)有建立真正的地震保險(xiǎn)制度，只是存在極少數(shù)特別約定情況下的地震風(fēng)險(xiǎn)承保行為。

具體來(lái)說(shuō)，這種個(gè)別的地震風(fēng)險(xiǎn)承保行為存在如下問(wèn)題：

(一)政府的職責(zé)缺位

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在使得地震之類的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)從不可保轉(zhuǎn)變到可保的過(guò)程中，政府和商業(yè)保險(xiǎn)企業(yè)的作用缺一不可。政府的主要作用體現(xiàn)在頒布法律法規(guī)、設(shè)計(jì)整體框架、制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、確立監(jiān)管規(guī)則等方面，有時(shí)還需要在前期提供必要的資金支持，在后期參與再保險(xiǎn)安排。至于保單的承保和理賠等工作則最好由商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)。反觀我國(guó)，巨災(zāi)保險(xiǎn)體系至今推進(jìn)緩慢的根本癥結(jié)在于政府職責(zé)的缺位以及對(duì)于政府應(yīng)該承擔(dān)何種職責(zé)認(rèn)識(shí)不清。具體表現(xiàn)為：(1)缺乏相關(guān)的巨災(zāi)保險(xiǎn)法律法規(guī)；(2)缺乏專門(mén)的巨災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)；(3)缺乏巨災(zāi)保險(xiǎn)的整體規(guī)劃，未納入到國(guó)家災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)管理體系的災(zāi)前防范環(huán)節(jié)中；(4)政府未明確在巨災(zāi)保險(xiǎn)體系中與商業(yè)保險(xiǎn)公司的職能劃分；(5)在巨災(zāi)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)安排方面沒(méi)有明確規(guī)定和作為；(6)缺乏相關(guān)的財(cái)稅優(yōu)惠政策，例如對(duì)計(jì)提巨災(zāi)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金、免征巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的營(yíng)業(yè)稅等方面缺乏相關(guān)政策。可以說(shuō)，1996年之后我國(guó)地震保險(xiǎn)制度的缺失是在保險(xiǎn)市場(chǎng)不斷壯大、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和收益的認(rèn)識(shí)逐步加深但政府未能發(fā)揮應(yīng)有作用的背景下，保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及保險(xiǎn)公司本身的一種必然選擇，具有歷史的合理性。如果政府發(fā)揮了應(yīng)有的作用，提供了必要的支持，相信保險(xiǎn)行業(yè)自身也會(huì)有動(dòng)力提供地震巨災(zāi)保險(xiǎn)，畢竟有效的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系對(duì)于保險(xiǎn)公司更好地服務(wù)客戶、拓展相關(guān)業(yè)務(wù)、增加運(yùn)作資金、承擔(dān)更多的社會(huì)管理職能等方面都大有裨益。

(二)缺乏強(qiáng)制性

住房地震保險(xiǎn)的保單數(shù)量必須足夠大，才能形成一個(gè)足夠大的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的團(tuán)體，緩解承保過(guò)程中的逆選擇風(fēng)險(xiǎn)(逆選擇風(fēng)險(xiǎn)是指只有那些經(jīng)常遭受損失的人才會(huì)通過(guò)保險(xiǎn)尋求保護(hù)。)，并實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)地震風(fēng)險(xiǎn)保障的“廣覆蓋”目標(biāo)。從這個(gè)意義出發(fā)，住房地震保險(xiǎn)制度應(yīng)該包含一定的強(qiáng)制性因素。2006年之前，我國(guó)家財(cái)險(xiǎn)市場(chǎng)中的房貸險(xiǎn)投保具有強(qiáng)制性要求。央行在1998年頒布的《個(gè)人住房貸款管理辦法》中規(guī)定：以房產(chǎn)作為抵押的，借款人需在合同簽訂前辦理房屋保險(xiǎn)或委托貸款人代辦有關(guān)保險(xiǎn)手續(xù)。此后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，銀行都將購(gòu)買(mǎi)房貸險(xiǎn)作為借款人申請(qǐng)房貸的必要條件之一(基本房貸險(xiǎn)一般不保地震，主要保火災(zāi)、爆炸、暴雨、臺(tái)風(fēng)等條款列明的13種自然災(zāi)害，但個(gè)別情況下會(huì)應(yīng)借款人要求，將地震險(xiǎn)列為拓展條款。)。2006年銀監(jiān)會(huì)下發(fā)通知，規(guī)定房貸險(xiǎn)采取自愿繳納，不再?gòu)?qiáng)制上繳；2007年住房公積金貸款也改為自愿投保房貸保險(xiǎn)。自此，我國(guó)家財(cái)險(xiǎn)的投保和承保行為中不再有任何強(qiáng)制性的因素存在。由于多數(shù)公眾保險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，存在僥幸心理，家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)的投保率很低，在貸款買(mǎi)房時(shí)投保房貸險(xiǎn)的購(gòu)房者也變?yōu)闃O少數(shù)。另一方面，保險(xiǎn)公司出于費(fèi)率難以計(jì)算、潛在損失過(guò)大等現(xiàn)實(shí)考慮，也不愿意主動(dòng)提供地震風(fēng)險(xiǎn)的承保。在供需雙方的保險(xiǎn)意愿都不強(qiáng)烈的情況下，加上市場(chǎng)化改革以來(lái)家財(cái)險(xiǎn)費(fèi)率一路走低等因素的影響，自2001年以來(lái)，我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)家財(cái)險(xiǎn)的保費(fèi)收入持續(xù)下降(房貸險(xiǎn)保費(fèi)收入一般歸類在家財(cái)險(xiǎn)收入中進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。)。2003年，家財(cái)險(xiǎn)保費(fèi)收入19.42億元，占財(cái)險(xiǎn)公司全部保費(fèi)收入的2.23%；2007年在其他險(xiǎn)種多為兩位數(shù)增長(zhǎng)的前提下，家財(cái)險(xiǎn)保費(fèi)收入僅為17.01億元，占財(cái)險(xiǎn)公司全部保費(fèi)收入的0.82%。

(三)相關(guān)配套制度極不完善

住房地震保險(xiǎn)制度的建立是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，目前我國(guó)在相關(guān)配套制度的建立和完善方面還存在相當(dāng)多的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：(1)住房建設(shè)中存在制度性缺陷。盡管我國(guó)政府自1989年起就出臺(tái)法規(guī)，要求建筑物的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)需要達(dá)到一定的防震能力，但根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，新建商品房的竣工質(zhì)量驗(yàn)收實(shí)行由開(kāi)發(fā)商自行進(jìn)行、工程監(jiān)理資料備案制度，開(kāi)發(fā)商只要出具《建設(shè)工程竣工驗(yàn)收備案表》就可以交付。由于這一規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中不少樓盤(pán)要么在設(shè)計(jì)時(shí)沒(méi)有嚴(yán)格遵守防震標(biāo)準(zhǔn)，要么在建設(shè)過(guò)程中偷工減料，大大影響到了房屋的實(shí)際抗震性能，增加了保險(xiǎn)承保的難度。(2)缺乏對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)的有效評(píng)估。對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行承保必須建立在對(duì)巨災(zāi)損失進(jìn)行有效評(píng)估的基礎(chǔ)上。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估不同于簡(jiǎn)單的災(zāi)害圖繪制或者描述，不僅應(yīng)該包括地震等巨災(zāi)事故發(fā)生的位置、發(fā)生的頻率、嚴(yán)重程度等內(nèi)容，還應(yīng)該包括可保性的分析，包括易損性(特定災(zāi)害強(qiáng)度下的損失程度如何)、價(jià)值分布(受損區(qū)域的財(cái)產(chǎn)價(jià)值集中狀況如何)等內(nèi)容。我國(guó)盡管有豐富的地震歷史數(shù)據(jù)，但在地震數(shù)據(jù)與保險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效對(duì)接方面做得很不夠，使得從保險(xiǎn)角度對(duì)地震風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效評(píng)估十分困難。(3)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制單一。地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生的頻率如此稀少而造成的損害程度又如此嚴(yán)重，即使在全球范圍內(nèi)也很難完全分散，依靠傳統(tǒng)的再保險(xiǎn)手段作為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。目前國(guó)際上的一個(gè)整體趨勢(shì)是借助資本市場(chǎng)的容量擴(kuò)大承保能力，并通過(guò)長(zhǎng)期融資安排穩(wěn)定保費(fèi)支出，其中巨災(zāi)債券就是目前最普遍應(yīng)用的創(chuàng)新型風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具。反觀我國(guó)，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制單一，仍然主要依靠再保險(xiǎn)安排，缺乏與資本市場(chǎng)對(duì)接的、更強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和融資工具。

三、政策建議

1.必須盡快建立起多層次的住房地震保險(xiǎn)體系。該體系主要由國(guó)家主導(dǎo)的地震保險(xiǎn)和商業(yè)地震保險(xiǎn)共同構(gòu)成。其中，國(guó)家主導(dǎo)的地震保險(xiǎn)體系應(yīng)面向全國(guó)建立，以“廣覆蓋、低保障、保費(fèi)可負(fù)擔(dān)”作為基本原則，對(duì)象主要是居民的住房及其必要財(cái)產(chǎn)；商業(yè)地震保險(xiǎn)體系承擔(dān)基本保障之外的額外保障，并且對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)以及重大項(xiàng)目的地震風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行承保。

2.必須強(qiáng)調(diào)建立地震保險(xiǎn)中的共保機(jī)制。特別是在國(guó)家主導(dǎo)的住房地震保險(xiǎn)體系中，必須盡快建立起由政府、保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司和投保人共同參與和負(fù)擔(dān)的共保機(jī)制，四方各司其職，缺一不可(見(jiàn)圖2)。

3.必須科學(xué)合理地設(shè)計(jì)住房地震保險(xiǎn)的技術(shù)性框架。具體內(nèi)容包括：在國(guó)家主導(dǎo)的體系中應(yīng)該包含多大程度的強(qiáng)制性，強(qiáng)制性特征如何體現(xiàn)，房屋和財(cái)產(chǎn)的最高賠償限額是多少，免賠額如何確定，如何體現(xiàn)費(fèi)率的地區(qū)性差異，地震保險(xiǎn)保費(fèi)收入如何實(shí)行稅收優(yōu)惠，巨災(zāi)準(zhǔn)備金如何計(jì)提等。

4.必須加快相關(guān)配套制度的建立和完善。主要包括統(tǒng)一權(quán)威的地震災(zāi)害圖的繪制和定期更新、強(qiáng)化住房抗震標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)、建立地震保險(xiǎn)與房屋減震制度的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、推進(jìn)巨災(zāi)債券等創(chuàng)新型風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工具的研發(fā)與應(yīng)用等。