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內容提要：1999年以來，信達公司累計接收、管理的各類不良資產約1.1萬億元。信達公司通過抽樣調查的實證研究方法，在處置的銀行不良資產中，隨機選取一千份處置檔案，依據重點、全面、抽象和客觀的原則，將它們歸類列入不良資產成因分析表中，從而得出銀行業不良資產在宏觀層面上的成因及其分布，并對形成原因逐一進行詳細分析和案例說明，最后提出了防范產生新的不良資產的對策。本文根據該課題報告的“對策與建議”部分編輯整理而成。

關鍵詞：不良資產抽樣調查對策

一、提高宏觀調控能力，避免經濟大的波動

宏觀調控是指政府為實現宏觀經濟總量平衡，通過對財政收支總量、貨幣收支總量、外匯收支總量和主要物資供求的調節與控制，保持經濟持續、穩定、協調增長，彌補市場失靈。宏觀調控的目的是通過改變經濟活動的趨勢和慣性，保證經濟在較長時間內持續穩定地增長。雖然部分企業將陷于困境的原因歸咎于宏觀調控，但宏觀調控恰恰是為了反經濟周期性破壞，并不是企業經營惡化的原因，更不是銀行不良貸款的成因。當然如果宏觀調控的能力不強，其最終效果往往適得其反。所以，宏觀調控也是存在風險的，但是如果因為宏觀調控的風險性而放棄宏觀調控，那么放任經濟自發波動所帶來的就是更嚴重的破壞。

近年來隨著國民經濟市場化和國際化進程的加快，宏觀調控的難度日益增加。只有在深入調研的基礎上運用包括經濟、計量與統計、法律等領域研究的最新成果，做好調控過程中各環節的反饋調節，才有可能實現宏觀調控的準確性和高效率。提高宏觀調控能力主要注意四個方面：

1、從宏觀調控的手段和方法看。宏觀調控應主動適應市場經濟規律的要求，運用包括財政政策、貨幣政策等手段和相機抉擇的“需求管理”方法，需要具備高超的協調運用各種手段的能力。

2、從宏觀調控的方向看。由于宏觀調控的目的是熨平經濟波動，正向的推動和逆向的抑制都是根據宏觀經濟形勢變化而頻繁交叉使用的最主要方式。因此，必須正確分析判斷宏觀經濟的現狀與走勢，運用反周期理論的調控手段，保持經濟的平穩運行。錯誤的宏觀調控方向只會推波助瀾，起到與預期完全相反的作用。

3、從宏觀調控的時機看。在實施宏觀調控的過程中，如果時機把握不準，過早或過遲，都會造成重大失誤。當前的主動預防性調控能降低宏觀調控的成本。

4、從宏觀調控的力度看。要根據宏觀經濟變量偏離發展軌道的程度，配之以適當的力度，否則會無濟于事或矯枉過正。時機的掌握非常關鍵，力度的大小與時機的選擇緊密相關。力度過小，達不到預期目的，而力度太大，則會對經濟造成傷害。

宏觀調控是調節經濟總量平衡的重要手段，只有政府具備良好的宏觀調控的專業能力，才能實現預期的目標，保持國民經濟健康穩定持續發展，同時減少不良貸款的形成。

二、完善金融法制，強化債權保護

現代社會，企業破產是債權人權益保護的最終手段。美、德等國的破產法律均以保護銀行債權人的利益為前提，主債權人銀行有權召集債權人會議對危及銀行債權的企業提起破產訴訟，企業想通過改變股權結構來逃避銀行債務的可能性微乎其微。而在我國，通過運用《破產法》來保護銀行債權的效果卻非常有限。我國1980年代中期開始制定和形成的現行破產法律體系及相關法律框架的立法精神，是以最大限度地保證職工安置和社會穩定為前提，雖然銀行債權也越來越受到重視，但在現有法律框架本身存在缺陷的情況下，很難得到有效保護：

1、銀行難以選擇最佳破產時機。《破產法》雖然規定債務人不能清償到期債務時,債權人可以申請宣告債務人破產，但是由于信息不對稱，債權人不可能完全了解企業虧損的真實嚴重程度，結果往往是當銀行提出破產申請的時候，銀行債權已經無法保證了。

2、銀行掌控企業破產的能力有限。成熟的市場經濟條件下,破產決定是獨立、市場化的行為選擇,源于債權人或債務人保護自己權益的需要。在我國，破產決定在很大程度上表現為地方政府的行政決策，企業破產不可能在地方政府的反對下進行，銀行在破產時機的選擇上基本沒有事實的自主權。

3、銀行對宣告企業破產不積極。由于所有者缺位，完善的法人治理結構遠未建立，委托關系中的不利于委托人的多種現象在銀行里均有表現。一方面，企業破產使銀行信貸資產損失明朗化，這是經營者所不愿意看到的，另一方面，破產暗箱操作頻繁,企業違背法律規定和誠實信用原則，濫用破產制度，以破產為名逃廢銀行債務，使銀行資產風險加大。

除《破產法》外，其他涉及保護銀行債權的法律法規也存在著各種各樣的問題，在立法和執法上都有大量表現，歸結起來，問題的關鍵在于地方利益優先前提下，政府的社會穩定目標和銀行債權保護相沖突下的對銀行的不利選擇，其結果是把社會穩定的社會職能強壓在銀行身上，銀行承擔了過多的社會責任和非經濟功能，這和我們一直推動的企業生產經營職能和社會職能分開的努力是背道而馳的，通過銀行承擔社會穩定職能來延遲社會風險的爆發，阻礙了市場配置資源功能的發揮，其最終結果可能會導致信用風險和社會風險的總爆發。因此，必須修改和完善有關法律法規，兼顧債權人和債務人的利益，順應市場機制固有的“優勝劣汰、適者生存”競爭鐵律，明確信息優勢方和損失承受方的責任和權利，構筑銀行債權保護的法律屏障。如破產法應明確規定企業法人不能清償到期債務的，企業的法定代表人有義務及時向法院申請破產，因怠于申請而使債權人的利益受損的，法定代表人應受相應的法律制裁。

市場經濟下的經濟法律體系是社會各利益主體進行經濟交往的規則。如果規則本身對參與者中的任何一方利益有明顯不公正的偏袒或偏廢，那么這個規則就不能起到應有的約束行為和維護正義的作用。當前，有必要修改、完善有關企業改制與破產的法律制度，強化金融機構作為債權人的重要地位，對惡意逃廢金融債務的行為，必須納入刑法范疇調整。

三、強制信息披露，加強風險監管

金融風險危害的負外部性、金融危機的傳染性、金融部門的高杠桿率所決定的高風險的特性和經濟運行的“木桶效應”，決定了金融監管在整個宏觀經濟管理中具有無可替代的地位。不良資產所導致的風險是銀行業最主要的風險之一，金融監管的一項重要內容就是對銀行業不良資產的監管。

1、督促商業銀行建立充分的信息披露和信息報告制度。充分的信息披露是市場約束有效發揮作用的前提條件，2002年5月的《商業銀行信息披露暫行辦法》，標志著我國已初步建立了信息公開披露制度。監管當局運用經濟、法律的手段，對信息的隱瞞、虛假披露和不按期披露進行嚴格處罰，以保證披露信息的可靠性、真實性、及時性。同時，要進一步改革會計制度，提高會計核算的透明度、可信度以及與國際通行準則的統一程度，充分認識審慎會計原則在銀行監管中的作用,按照國際慣例,建立起科學合理、支撐銀行審慎監管的制度體系,提高其財務會計信息的準確性、公允性和可靠性，使監管機構能夠及時發現和控制商業銀行的風險。

2、建立規范、科學的風險預警及控制體系。必須解決三個層面問題：一是金融監管部門要形成全方位、多角度、系統性風險監管的制度架構；二是完善銀行風險管理、內部控制、資本充足率等審慎經營規則,加速提高商業銀行自身的風險管理能力,督促銀行加強風險管理,建立獨立的風險管理組織框架和完善的風險管理政策、程序以及有效的風險識別、計量、監測和控制程序；三是建立嚴格的責任追究制度，樹立風險監管的權威性。對責任人行政、司法方面嚴厲的責任追究，既凸現了金融監管的重要性，也能促進監管對象控制風險的積極性、主動性。

四、全面推進社會征信工作，加強信用制度建設

銀行不良資產的形成，與貸款方和借款方的敬業精神和誠信意識直接相關，而敬業程度和誠信意識的高低，既與授信方努力程度的收益與成本的比較關系密切相關，又與受信方失信行為的收益與成本的比較關系密切相關。

由于歷史原因，受國有銀行的股份制改革深度和銀行內部分配制度的影響，部分銀行從業人員缺乏敬業意識，甚至玩忽職守，如某行一些信貸員發放貸款后竟然找不到貸款企業，由于自身工作和監管不力造成的不良貸款占該行不良貸款比例高達7.995%1。而對受信方而言，失信行為很難根除，因為只要有利可圖，就會有冒險者。顯然，個人、企業失信的強大動力主要在經濟利益方面，失信者通過自己的失信行為為自己和他人謀取非法的經濟利益。在法制經濟環境中，失信者明知失信行為不被允許和會招致懲罰，但由于心存僥幸，失信行為可能不被發現而逃脫懲罰，或者從短期的選擇來看，失信帶來的經濟利益遠大于懲罰導致的損失；或者從長遠來看，失信帶來的經濟利益遠大于誠信帶來的經濟利益；或者三種原因相互作用，兼而有之。一旦某個主體從經驗中感覺到上述現象存在，由于示范效應，失信行為會越來越多，失信程度越來越嚴重，從而形成一個可怕的惡性循環。

因此必須采取切實有效的措施，減少失信行為，一方面，提高監管水平，要提高預判、預警能力，力爭防微杜漸，既要加強對商業銀行的管理，尤其是加強商業銀行上級對下級的監督與管理，同時完善責任追究制度，保護銀行資產安全是銀行工作人員的基本職責，對造成銀行資產損失的經辦行和個人實施嚴厲的處罰措施，以懲戒瀆職者；另一方面，除了提高全社會的道德水平外，樹立誠信光榮的社會風氣，最重要的是要提高失信成本和提高發現失信行為的能力，加強社會征信和信用制度建設，以保護債權人的利益。

五、堅持銀行商業化原則，保證經營管理獨立

獨立性是商業化的內在要求，商業化是獨立經營的重要保證。長期以來，我國政府主導下的企業和銀行的同一所有者的血緣關系，國有商業銀行充當的是計劃經濟體制下的資金供給者的角色，而不是市場經濟體制下的資金出借人，從我們翻閱的大量案例中，處處可以看到政府的影子：不良貸款的體制性原因和政策性原因自不必說，就是占有巨大比例的企業經營管理不善導致的不良貸款中，銀行的非商業化行為始終浮現。例如，銀行向一個毫無前途的項目貸款、向一個已經失敗的項目貸款、繼續向一個經營管理非常混亂的企業貸款、多家銀行同時向上述項目或企業貸款，等等，這里當然有銀行經營水平或道德風險的原因，但其中可能的一個重要原因是銀行身不由己。

1995年《商業銀行法》出臺，政策性業務剝離，銀行業已經向擺脫國家財政附庸的方向邁出了決定性的一步，但各級政府仍時常將救“急”之手伸向銀行，銀行作為政府的獨資企業，不可能強力違背各級政府的意志。商業化方向不堅定，銀行業務上不能獨立自主，勢必給銀行帶來大量責任不清的不良貸款。因此，商業銀行按照獨立性、專業性原則，建立授信業務崗位職責和相應的盡職調查制度，提升授信管理的獨立性和專業性，既是內部改造的需要，也是外在改革的需要。

六、積極推進股份制改革，真正完善銀行治理結構

自2003年以來，國有商業銀行改革的步伐進一步加快，國有商業銀行綜合改革的總目標是：緊緊抓住改革管理體制、完善治理結構、轉換經營機制、促進績效進步這幾個中心環節，將國有商業銀行改造成資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好、具有國際競爭力的現代化股份制商業銀行。

成立股份公司－上市－引進戰略投資者－促進治理結構改善－建立現代銀行管理體制，這是國有銀行改革的路線，其重中之重應該是完善公司治理結構，轉換經營機制。但是，真正建立完善的法人治理結構還需要戰略投資者的參與和推動。只有真正建立了以“產權明晰、權責分明、政企分開、管理科學”為基本特征的現代金融企業制度，才有可能防止銀行不良貸款復制。而要達成此目標，僅僅參照國內其他企業股份制改造模式的經驗是不夠的，必須借鑒國際經驗，結合中國金融業的特點推進股份制改革，真正完善銀行治理結構。

一是國有資本產權主體的問題。國有資本為主，并不要求國有資本絕對控股。經驗證明，在保證相對控股的基礎上，讓更多的非國有資本和外資進入，可以更好地發揮市場機制的作用，提高企業的效率。

二是建立相對獨立規范的公司治理架構。公司治理的改革是一項復雜的系統工程，是一場脫胎換骨的改革，規范的治理結構必須以科學、高效的決策、執行和監督機制，有效制衡，防止大股東獨斷專行和內部人控制，確保各方獨立運作。因此，必須在確立清晰的業務發展戰略和經營目標的基礎上，改革內部組織結構，推進內部經營管理體制和運行機制的改革；必須真正樹立銀行價值最大化的經營理念，建立以資本為核心的風險約束機制，引導和約束經營行為；必須加強內部管理，建立和完善風險內控制度，形成自我約束、自我發展的股份公司框架下的法人治理結構。

三是改革人力資源管理體制。目前國有商業銀行的危機意識遠不如保險業和證券業，在整個金融體系中，保險業的市場化程度是最高的，其人員的配置和流動也更符合市場化要求，銀行內部的人力資源管理體制應該努力向商業化方向最大限度地靠攏。

七、準確把握經濟走勢，提高銀行研判能力

對銀行來說，如果只是被動地應付市場變化和宏觀調控，那么就會反復地交學費。小危機有小機遇，大危機有大機遇，對于銀行來說，外部環境固然不可控制，但自身獲取信息能力、分析判斷能力、應變能力和經營調整能力的內功確實有待提高。事實上，每次較大的市場波動之前，相關的經濟變量都會發生不同程度的變化和偏離；每次宏觀調控前，針對經濟形勢的變化，國家通過產業政策、貨幣政策與窗口指導的方式提出過警示，但卻沒有引起銀行業的足夠重視。因此增加信息管理、資本運作、財務金融知識，提高金融業核心決策層戰略規劃與掌控全局的分析和判斷能力，既是政府應該關注的問題，又是銀行自身必備的稟賦要求。

1、關注宏觀形勢與宏觀政策風險

通常，宏觀形勢發生逆轉，過熱行業的發展就會受到抑制，如果沒有預先采取必要的應對措施，一旦銀根收緊，企業就會出現較嚴重的流動性問題，銀行的信貸資產就會惡化。之所以出現這些問題，與商業銀行對宏觀形勢和政策導向判斷的水平有關。在改革不斷深化的今天，商業銀行作為企業獨立承擔風險，因此，商業銀行在判斷宏觀形勢及調控部門將要采取的調節手段時，要提高宏觀經濟的判斷能力，管理層要懂宏觀經濟，要聚集優秀人才來建立相應的團隊研究宏觀經濟，多與宏觀經濟管理部門溝通，及時了解宏觀經濟動向，果斷采取預防性措施。

2、關注行業形勢與行業風險

一般而言，風險與收益有較高的相關性，風險高的行業，收益就高。通常，風險兌現前企業的流動性都比較好，在經濟處于上升階段，銀行更傾向于向這樣的行業和企業貸款，因此，由于向那些高風險行業提供了較多的貸款，銀行就產生了新的潛在風險。在信貸實踐中，如果只對現在價格高、利潤高的行業過度貸款，而不太關注這一行業的市場前景，是否具有可持續性，具體到某一企業，不太關注是否具有競爭力，把握不準行業走勢和企業狀況，盲目集中放貸，其結果可想而知。

提高對行業走勢與行業風險判斷能力，一是要引進專門人才，豐富銀行員工的人員結構，建立宏觀基礎研究、行業研究和企業研究等三大系列。二是在績效評價上，要有一套科學的評估體系，避免貸前評估關注的短期性和片面性。三是建立銀行員工的業務檔案，將員工經手的項目情況記錄在案，及時更新，隨時掌握企業的最新動態。

八、推動業務流程再造2，建立健全銀行內控機制

不管具體原因如何，銀行的不良貸款都出自銀行系統內部，那么，杜絕不良貸款滋生的最終著力點也應在銀行內部，這是任何其他外部因素都無法替代的。因此建立健全銀行內部控制機制，推動銀行業務流程再造，提高銀行經營管理水平，是減少不良貸款最直接、最有效的辦法。

目前風險管理流程中仍然發揮作用的“四級經營、四級管理”的模式存在許多弊端，這種具有濃厚計劃經濟色彩的按行政區劃和行政級別的管理，造成管理和經營效率的“雙低”以及管理和經營風險的“雙高”，因此，必須徹底改造這種過時的、不適應市場經濟要求的組織架構，進行業務流程再造，實行“扁平化”管理，做到管理和經營的相對集中，提高廣大員工對本職工作的敬業程度。同時，對傳統的風險識別評價決策與檢測方法進行改造和提升，引進更多量化的風險管理工具，實現全額的風險計量和控制。風險管理需要與銀行整體改制聯動，要改革風險管理機制，逐步由被動、靜態的傳統管理模式，向積極、動態的現代管理模式轉變，要學習利用多種多樣的方式和工具轉移和分散風險，更好地服務于市場化業務的發展。

在進行業務流程再造的同時，國有銀行歷史上積累下來的在增加貸款安全性方面的寶貴經驗也必須保持和發揚，如風險激勵約束機制、貸款的項目評估制度、貸款過程中的“三查”和“審貸分離、集體審批決策”制度、內部稽核制度、貸款保證制度、貸款風險責任制度等等。

商業銀行扁平化管理是提高管理效率、防范銀行風險的重要基礎，這需要各級管理人員的業務素質、行業經驗、管理理念以及銀行內部信息科技手段都有一個相應的轉變，實現這種轉變，需要時間、人才和技術，更需要勇氣和智慧。

注：

1趙曉徐滇慶等，《中國銀行業改革遠未過大關》，體制改革，2005年第四期。

2業務流程再造簡稱BPR，它是美國麻省理工學院教授邁克爾·哈默博士（MichaelHammer）和杰姆·強普（JameChampy）等人在20世紀90年代提出的。業務流程再造針對競爭環境和顧客需要的變化，再造新的業務流程，以求在速度、質量、成本和服務等各項績效考核的關鍵指標上取得顯著改善。流程再造理論提出后，在全世界范圍內掀起了一場流程再造旋風。企業流程重組本質上是一場革命。革命就是要改變現存的東西，包括習慣、地位、觀念、行為方式乃至利益分配。BPR實踐的70%失敗率，令很多企業躊躇不前，仔細分析，與他們實行的類似“休克”療法有關。在我國金融界，由于歷史的流弊太深，銀行是整個金融系統中商業化程度最低的行業，因此采取漸進的中國式的再造方法，使銀行的組織結構符合市場競爭和客戶的需要，提高國有銀行的商業化程度，預料可以取得較好的效果。

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