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摘要：本文通過當(dāng)前對農(nóng)村信用社的幾種創(chuàng)新模式及其存在的缺陷以及通過改革給農(nóng)民帶來的好處的闡述，提出了幾點(diǎn)意見和看法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信用社改革三農(nóng)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新

農(nóng)村金融體制和農(nóng)村信用社改革事關(guān)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。今年我國金融體制改革的一件大事就是深化農(nóng)村信用社改革。農(nóng)村信用社是我國金融體系的重要組成部分，是農(nóng)村金融的主力軍和聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾的金融紐帶，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、增加收入等方面，發(fā)揮著重要的作用。下面是本人就當(dāng)前農(nóng)村金融體制改革中的農(nóng)村信用社改革的有關(guān)問題討論幾點(diǎn)意見和看法。

一．當(dāng)前的三種創(chuàng)新模式及其缺陷

進(jìn)入2000年，在中國人民銀行的推動下，農(nóng)村信用社領(lǐng)域進(jìn)行了三種模式的試點(diǎn)：原有農(nóng)村信用社框架內(nèi)的重組模式；即2000—2001年進(jìn)行的以縣為單位統(tǒng)一法人、組建省聯(lián)社為標(biāo)志的江蘇模式：股份制模式，即2001年在信用社基礎(chǔ)上改組成立的常熟、張家港、江陰三市農(nóng)村商業(yè)銀行模式；農(nóng)村合作銀行模式，即2003年4月在農(nóng)村信用社基礎(chǔ)上改組的浙江鄞州農(nóng)村合作銀行試點(diǎn)模式。

實(shí)行縣一級法人體制后的農(nóng)村信用社，仍然沿襲的是農(nóng)村信用社原有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特征。同時農(nóng)村信用社實(shí)際上是依靠政府的隱形擔(dān)保而生存，政府通過中央銀行實(shí)施的監(jiān)管，現(xiàn)實(shí)地演變成為一種行政干預(yù)，農(nóng)村信用社基本上蛻變成準(zhǔn)國有銀行機(jī)構(gòu)。在這種情況下，中央銀行主導(dǎo)下的對作為“準(zhǔn)國有”組織的農(nóng)村信用社的改組，實(shí)際上僅是準(zhǔn)國有組織內(nèi)部的改組。這種結(jié)構(gòu)內(nèi)的修修補(bǔ)補(bǔ)，不是一種有利于產(chǎn)權(quán)明晰的重組過程，也不是一種把現(xiàn)行農(nóng)村信用社進(jìn)一步推進(jìn)規(guī)范化的合作制的過程。這個過程的實(shí)現(xiàn)，沒有完成對農(nóng)村信用社準(zhǔn)國有金融機(jī)構(gòu)性質(zhì)的改變。因此，向縣一級法人的過渡，只能算是一種次優(yōu)選擇。

蘇南三市農(nóng)村信用社，改制為股份制農(nóng)村商業(yè)銀行，在明晰產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化約束機(jī)制和增進(jìn)績效等方面的制度績效明顯，但是也有一定缺陷。因?yàn)槿绻谌珖秶鷥?nèi)統(tǒng)一對農(nóng)村信用社進(jìn)行股份制改造，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)必將產(chǎn)生農(nóng)村金融抑制，作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中小型企業(yè)，在信貸的效益選擇機(jī)制面前，必然受到歧視，金融支持不足。同時這種模式并沒有解決農(nóng)村信用社在經(jīng)營過程中存在的多元目標(biāo)的沖突問題，中央要支農(nóng)，地方要發(fā)展，監(jiān)管部門要防范風(fēng)險，農(nóng)村信用社自身要生存。這些目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)過程中難以保持一致，缺乏單一經(jīng)營目標(biāo)造成農(nóng)村信用社經(jīng)營思維混亂和經(jīng)營者的機(jī)會主義問題。在這種多重目標(biāo)的沖突中，地方政府常常通過行政干預(yù)獲得地方利益，同時向農(nóng)村信用社轉(zhuǎn)移成本，然后是農(nóng)村信用社通過問題暴露把成本匯總，形成不良資產(chǎn)和經(jīng)營虧損，再把這個風(fēng)險包袱轉(zhuǎn)移給中央，中央監(jiān)管當(dāng)局通過履行最后貸款人的職能或某種形式的補(bǔ)貼化解農(nóng)村信用社的風(fēng)險，從而增加了改制成本。

對于浙江寧波鄞州農(nóng)村合作銀行的股份合作制模式，盡管能夠?qū)崿F(xiàn)追求一定盈利和為社員服務(wù)并舉，對中國大部分農(nóng)村地區(qū)而言均是一種可行的金融制度安排，但是實(shí)行股份合作制后，由于自然人股東眾多，股權(quán)分散，他們對農(nóng)村信用社的所有權(quán)難以體現(xiàn)，這表明農(nóng)村信用社所有者缺位的舊病仍不能有效避免。

二．增強(qiáng)服務(wù)功能

基于農(nóng)村信用社存在的主要問題，此次深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)，重要的是解決兩個問題：一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系；二是管理體制。考慮到我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，各地信用社的經(jīng)營狀況差異較大，改革方案提出，要按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化、投資主體多元化原則，根據(jù)不同地區(qū)情況，分別進(jìn)行股份制、股份合作制和完善合作制的試點(diǎn)。把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶和各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)。同時，也要因地制宜地確定農(nóng)村信用社的組織形式。包括在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社的資產(chǎn)規(guī)模較大且已商業(yè)化經(jīng)營的少數(shù)地區(qū)，可以組建股份制或股份合作制銀行機(jī)構(gòu)；在人口相對稠密或糧棉商品基地縣，可以縣為單位將農(nóng)村信用社和縣聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人；其他地區(qū)可在完善合作制的基礎(chǔ)上，繼續(xù)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村信用社、縣聯(lián)社各為法人的體制；加大對高風(fēng)險農(nóng)村信用社的兼并重組，對少數(shù)嚴(yán)重資不低債的，可考慮予以撤銷。

對于金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置，銀監(jiān)會有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)多次指出，農(nóng)村信用社改革要堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”的經(jīng)營方向，即使是實(shí)行了股份制改造的機(jī)構(gòu)，也要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況，確定一定比例的資金用于支農(nóng)，其信貸資金大部分要用于支持本地區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。與以往不同，此次試點(diǎn)方案明確提出將農(nóng)村信用社的管理責(zé)任交由省級政府負(fù)責(zé)。需要強(qiáng)調(diào)的是，這種管理不是直接干預(yù)農(nóng)村信用社的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，而只是間接的、宏觀的管理。實(shí)踐也證明，地方政府對金融業(yè)的“過度介入”，特別是農(nóng)村信用社交由地、縣、鄉(xiāng)政府管理，容易導(dǎo)致對農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營的不適當(dāng)干預(yù)，沖擊農(nóng)村信用社正常的業(yè)務(wù)經(jīng)營。因此，改革方案明確要求，省級政府不能把農(nóng)村信用社的管理權(quán)下放給地（市）和縣、鄉(xiāng)政府。

三．給農(nóng)民帶來的好處

1．明晰產(chǎn)權(quán)：讓農(nóng)民真正成為信用社的主人

產(chǎn)權(quán)關(guān)系是農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的核心和基礎(chǔ)。長期以來，信用社的產(chǎn)權(quán)在表面上是明確的，一般認(rèn)為是“法人產(chǎn)權(quán)”，由廣大農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)個私企業(yè)

關(guān)于農(nóng)村金融體制改革中農(nóng)村信用社改革的思考入股組成。但實(shí)際上，法人產(chǎn)權(quán)是一個模糊不清的概念，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)邊界不明確，產(chǎn)權(quán)監(jiān)護(hù)人不落實(shí)，產(chǎn)權(quán)監(jiān)護(hù)人不固定等情況。“這樣一來，入股農(nóng)民對產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)、讓渡權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等都受到各種禁止或限制，不能形成獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)并與信用社建立穩(wěn)定的利益機(jī)制。”

以法人為單位改革信用社產(chǎn)權(quán)制度、解決信用社“誰出資、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的問題，這是這次信用社改革試點(diǎn)的重點(diǎn)之一。我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，信用社的經(jīng)營狀況又千差萬別，因此，信用社產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)將按照股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化、投資主體多元化的原則，分別進(jìn)行股份制、股份合作制和完善合作制的試點(diǎn)，從而明晰信用社產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善信用社法人治理結(jié)構(gòu)，使信用社真正成為自主經(jīng)營、自我約束、自我發(fā)展、自擔(dān)風(fēng)險的市場主體，讓農(nóng)民真正成為信用社責(zé)權(quán)利相結(jié)合的主人。

2．理順體制：讓農(nóng)民的利益得到保護(hù)

長期以來，信用社管理體制多次變更，一直未成定制。信用社和入股農(nóng)民為此付出了很大的代價。上個世紀(jì)50年代初期，信用社由中國人民銀行統(tǒng)一管理，50、60年代先后交給和貧下中農(nóng)管理；從1979年至1996年由中國農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理，1997年后到中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立前又由人民銀行管理。在實(shí)際操作中，人民銀行同時承擔(dān)了監(jiān)管和行業(yè)管理職責(zé)。這一方面使人民銀行超越了有關(guān)法律規(guī)定的職責(zé)范圍，另一方面在人民銀行的直接管理下，信用社處于一種“保護(hù)性陷阱”中，適得其反，影響了信用社的生存和發(fā)展能力，最終使廣大農(nóng)民不能得到信用社有力的金融服務(wù)和支持。這次信用社改革試點(diǎn)明確將管理和監(jiān)管職責(zé)分開，省級政府負(fù)責(zé)信用社的管理，國家專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)信用社的監(jiān)管。從當(dāng)前各方的情況來看，把信用社交由省級政府管理有利于明確管理責(zé)任，有利于為信用社創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，有利于保護(hù)廣大農(nóng)民的利益。過去多年的實(shí)踐還證明，地方政府對金融業(yè)的“過度介入”特別是將信用社交由地（市）、縣政府管理，容易導(dǎo)致對信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，干擾信用社正常的業(yè)務(wù)經(jīng)營。因此，這次改革試點(diǎn)要求省級政府對信用社堅(jiān)持依法管理，按照政企分開原則，實(shí)施宏觀的、間接的管理，不能把對信用社的管理權(quán)由省級政府下放到地（市）和縣、鄉(xiāng)政府。

3．強(qiáng)化服務(wù)：讓農(nóng)民切實(shí)享受金融服務(wù)

事實(shí)上，近年來各地信用社積極開辦農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，將信用社支持重點(diǎn)轉(zhuǎn)向廣大農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)、改善生活，加大對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的信貸投入，在支持“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的、不可替代的作用。截至今年6月末，全國信用社農(nóng)戶貸款余額5552億元，其中農(nóng)戶小額信用貸款1141億元，農(nóng)戶聯(lián)保貸款458億元，全國90％以上的信用社開辦了農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，6000多萬農(nóng)戶得到信用社小額貸款支持。但是，與廣大農(nóng)民群眾的需求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要相比，信用社在服務(wù)方式、融資渠道和服務(wù)手段等方面還有很大差距，農(nóng)民貸款難的問題在不少地區(qū)還不同程度地存在。

這次信用社改革試點(diǎn)的最終目的，就是要讓信用社為廣大農(nóng)民提供有力的金融扶持，增加支農(nóng)投入，幫助農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)增加收入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革方案明確規(guī)定，對農(nóng)戶小額信用貸款利率不上浮，個別風(fēng)險較大的可小幅上浮，對受災(zāi)地區(qū)的農(nóng)戶貸款，還可適當(dāng)下浮。這對于廣大農(nóng)民來說，無疑是利好消息。改革方案還明確提出在大力推廣小額信用貸款等各種行之有效的支農(nóng)服務(wù)做法和經(jīng)驗(yàn)的同時，進(jìn)一步加大支農(nóng)資金投放力度，合理確定貸款投向，支持農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；進(jìn)一步拓寬支農(nóng)服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)品種，增加服務(wù)手段讓信用社真正成為億萬農(nóng)民脫貧致富奔小康的好幫手。

四．改革任重道遠(yuǎn)

盡管信用社改革已取得了初步的成效，但要達(dá)到理想的目標(biāo)，還需作長期性的制度安排和改革實(shí)踐。應(yīng)依據(jù)各地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

南京農(nóng)業(yè)大學(xué)財(cái)政金融研究所褚保金指出，從江蘇的實(shí)踐看，所有者缺位的問題未得到實(shí)質(zhì)性解決，由此便產(chǎn)生一些消極影響，與此相關(guān)的治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行受到質(zhì)疑。目前的產(chǎn)權(quán)安排不能有效解決所有人缺位和內(nèi)部人控制問題，因此治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行受到質(zhì)疑，“三會制度”難保不會重蹈覆轍，無論信用社經(jīng)營狀況如何，社員存在“搭便車”心理，認(rèn)為不會對自身的利益產(chǎn)生重大影響。另外這種產(chǎn)權(quán)制度的安排，容易導(dǎo)致內(nèi)部人控制。也不存在為社員服務(wù)的內(nèi)在動力，通過外部監(jiān)管來推動支農(nóng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管成本可能較高。

還有專家認(rèn)為，目前推出的農(nóng)村信用社改革方案只是一個目標(biāo)有限的試點(diǎn)。首先從該方案的實(shí)施過程來看，它需要各方面的配合。如銀監(jiān)會對農(nóng)村信用社改造成為股份制和股份合作制有著較高的資本金和資本充足率的要求，而由于過去許多農(nóng)村信用社承擔(dān)了過重的農(nóng)業(yè)政策性負(fù)擔(dān)，沒有外界的支持，自身難以改造。目前，央行已表態(tài)，將利用發(fā)放專項(xiàng)再貸款或?qū)ｍ?xiàng)中央銀行票據(jù)等方式幫助試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村信用社化解部分歷史包袱。同時，地方財(cái)政也應(yīng)盡快制定出另外50％存量不良資產(chǎn)的“買單辦法”；再如農(nóng)村信用社劃歸省政府管理，如果沒有相關(guān)的金融配套措施，也很難實(shí)施到位。譬如沒有農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村存款保險機(jī)制，一旦發(fā)生大面積的系統(tǒng)風(fēng)險，地方政府很難承擔(dān)救助責(zé)任。其次，即使方案得到實(shí)施，要想達(dá)到最終期望的目的，也還有進(jìn)一步改良的余地。

如方案重點(diǎn)解決了中央政府和省政府之間的權(quán)力與責(zé)任的劃分，但問題的實(shí)質(zhì)是如何使改制后的農(nóng)村信用社真正有積極性按商業(yè)條件運(yùn)作，為此需要盡量減少政府的股權(quán)，積極引入多元化負(fù)責(zé)的股東，把農(nóng)村信用社的基本決策權(quán)交還給所有者、董事會和由其任命的管理層。再如如何保證股份合作制銀行為了盈利，將資金運(yùn)作非農(nóng)化？將來有無必要更進(jìn)一步下降管理層次，建立地市級管理的農(nóng)業(yè)合作制銀行以更好地滿足基層農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)需求？

另外，我國目前尚未針對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)法律。取而代之以中國人民銀行制度并負(fù)責(zé)實(shí)施的一些規(guī)定，以及各級信用社參照中國人民銀行擬訂的范本制訂的章程，而這些規(guī)定和章程的法律效力比較低。按照法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論邏輯，法律在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的基本功能是為市場交易提供了強(qiáng)制性的行為規(guī)范，使參與交易的各經(jīng)濟(jì)主體形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，從而減少交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率。具體到農(nóng)村信用社，若法律機(jī)制不健全，則可能導(dǎo)致信用社內(nèi)部的交易規(guī)則、信用社和人民銀行、地方政府的交易規(guī)則不規(guī)范，阻礙經(jīng)濟(jì)效率的提到。因而有必要盡快出臺相關(guān)法律，對違規(guī)行為給予必要的懲罰措施。

作為一繁重而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，農(nóng)信社改革因其積重難返，也就注定了改革過程中必然充斥著現(xiàn)實(shí)與傳統(tǒng)的沖撞，習(xí)慣與創(chuàng)新的妥協(xié)，甚至是一次次的試過重來。讓我們祝試點(diǎn)改革一路走好，早日在全國推開。

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