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我國已經建立了以合作金融、商業性金融和政策性金融為主的農村金融體系,但它們之間的功能既有重疊,又有空缺,需要對農村金融體系進行革新、調整和補充。

一、分類指導農信社改革,并保持改革政策的連續性

農信社改革是農村金融改革的重中之重,不能急于求成,因為保持政策的相對穩定和連續性是政府取信于民的關鍵。近幾年農信社改革步伐較快,各有關部門不斷出臺新的政策和指導意見,但因缺乏協調和連續性,使基層組織無所適從而跟不上改革的步伐。建議:

沿海、經濟發達、交通便利地區的農信社改革要繼續按照現代金融企業制度的要求,進行股份制改造,建立一批農村合作銀行和農村商業銀行;對老少邊窮、經濟欠發達、交通不便農村山區的農信社改革,要按照合作制原則進行改造,不能簡單套用現代銀行制度模式。要充分尊重農民意愿,按農民意愿辦事。要根據市場確立科學的風險定價機制,合理確定涉農貸款利率,著力解決部分機構因獨家經營而將貸款利率“一浮到頂”等問題。

盡快理順省聯社同縣聯社、信用社的管理體制,確保基層農信社的獨立性,嚴禁上級聯社以指定聯社負責人等形式擠占下級信用社的經營成本。省聯社不能辦成行政性管理機構,要在尊重法人經營權的前提下,樹立服務意識,充分發揮人才、信息、管理上的優勢,建立有效的金融創新機制,開發適應農村各類市場主體需要的、具有差異性、多樣化的系列金融產品;要重點發展金融咨詢、、保管、擔保和個人理財等中間業務,加快銀行卡聯網,實現聯合經營。

合理運用再貸款、再貼現等貨幣政策工具,增加對中西部地區和糧食主產區的再貸款,增強農信社的支農實力。改進和完善再貼現業務管理,對涉農已貼現票據優先辦理再貼現,通過票據市場擴大“三農”資金來源和總量。

人民銀行應加強農信社的支付結算管理,協調各地農村信用聯社加快開發省(市)內農信社通匯系統,解決農村資金匯劃難、匯兌難問題,同時對農信社資金清算中心實施必要的監督管理,加強風險控制,規范其清算行為。

二、拓寬政策性金融服務領域

政策性金融是符合WTO協議要求的支持和保護農業的重要手段。各級財政部門應列出一部分預算,向有政策性金融業務的機構提供貼息資金和彌補呆壞賬損失。要多渠道拓寬農發行的資金來源(比如發行農業金融債券、利用郵政儲蓄存款、從國際金融組織和外國政府獲得低息優惠貸款等),提高其放貸投放能力。

農發行要按照現代銀行的運作要求,根據區域和業務發展需要合理布局分支機構。在做好國家糧棉油收購貸款和專項儲備貸款的同時,拓寬農發行的業務范圍:發展農村基礎設施建設、農業科技推廣、農業綜合開發和農村生態環境建設等政策性金融業務;辦理其他金融機構、外國政府和國際組織的轉貸及委托業務;試點開辦農業保險業務等,逐步將農發行支農重點由農產品流通領域轉向農業生產領域,增強農業發展后勁。

三、按照現代企業制度改造農業銀行

農業銀行的改革方向是按照國有銀行改革的要求,深化產權制度和內部管理制度的改革,辦成真正的商業銀行。要加強信息披露并保證財務數據的真實性,科學劃分政策性業務和商業性業務,對農行剝離的扶貧貸款業務,國家應采用招標方式由多家金融機構平等競爭貼息優惠;要深化產權制度改革,強化內部機制,建立科學嚴密的信貸管理制度,努力防范和化解信貸風險;要調整信貸結構和投向,重點滿足農業產業化龍頭企業、農業科技園區、農村基礎設施建設和縣域工商企業的資金需求,充分發揮縣域商業金融主渠道作用。鼓勵農業銀行在農村開辦銀行卡、、租賃、擔保、保管、理財和信息咨詢等新產品,滿足農村多元化的金融需求。

四、逐步調整郵政儲蓄銀行的業務范圍

郵政儲蓄銀行已獲批籌建。在組建初期,郵政儲蓄銀行仍將以吸收存款為主,資金應主要由總行集中批發運用,主要用在具有很好流動性和安全性的政府債券或其等價物上。隨著郵儲銀行內部控制和風險管理能力的提高,可以發揮在農村的網點優勢,開辦對個人的存貸款、保險和各種中間業務(包括保險、養老金、工資、國債、代收代付各種資費等)。因此,可以考慮從以下渠道解決郵政儲蓄資金部分返回農村使用問題:

一是通過郵儲銀行總行將郵儲資金用于國家級大型涉農項目。總行在資金運用過程中,應重視對“三農”的投入,通過資金拆借、購買重點建設債券等融資方式用于國家級大型農業基礎設施建設或農業開發項目。

二是在縣一級郵儲銀行可以開辦小額質押貸款、保證貸款、小企業聯保貸款業務。這些業務法律法規比較健全,風險程度較低,其他商業銀行也有成熟的業務操作程序和管理經驗可供郵儲銀行借鑒。

三是開辦擔保公司擔保類貸款。對于一些地方政府有能力組建擔保基金或擔保機構的地區,或是商業性擔保能力較強的地區,郵儲銀行可以開辦擔保公司擔保類貸款,增加貸款種類,擴大貸款的覆蓋面。

四是與農村信用社合作,開辦協議存款業務。郵政儲蓄資金還可以參股農村信用社,為支持“三農”發展提供長期的資金投入方式。

五、發展農村社區基金和小額信貸機構,彌補農村金融服務空白

在農村金融體系中農信社是“一農獨大”。在監管部門的引導下,農信社改革的商業化趨勢不斷強化,一批農信社將撤離偏遠落后地區。這種趨勢很難逆轉,只能采取有效措施,彌補偏遠落后地區的農村金融服務空白。農村社區基金和農村小額信貸機構就是彌補農村金融空白的重要手段。

(一)按照真正的合作制原則發展農村社區基金

允許在經濟落后、交通不便的農村和山區,發展和推廣社區基金或類似的社區性金融機構,重塑一批真正意義上的互助性農村合作金融組織,以滿足廣大農戶小額、頻繁的生活和生產的基本資金需求。社區基金的原始本金可由國家扶貧資金、地方政府和捐助性資金共同出資,由各地政府組織實施。社區基金實行有償使用,免交一切稅收。每個基金以行政村為單位,一般控制在3萬元左右。我國共有67.8萬個行政村,貧困落后、交通不便地區行政村按1/4估算,大約有14.4萬個,總共只需出資43億元,就能在全部貧困村建立社區基金。

(二)發展農村小額貸款機構

我國的小額信貸主要是由國有商業銀行和農村信用社承擔并發放的,應引導各類投資者投資設立更加貼近農民和農村需要的農村小額貸款機構。小額貸款機構的市場準入應實行核準制,由銀監會實施監管。該類機構可開展批發貸款業務,但不得吸收任何形式的存款,不得搞變相集資。資金運用應主要限定在對農民、個體經營者和鄉鎮小企業發放貸款,但應給予更充分的利率浮動權,同時享受涉農貸款的稅收優惠。

六、積極發展農業保險和農產品期貨,降低農村金融的系統性風險

我國農業生產的資本有機構成高,收益低,受自然環境影響大,自然風險大;加入WTO后,我國弱小分散的小農戶面臨著國際市場的沖擊,市場風險增大。這使得為“三農”服務的農村金融成本高、風險大而收益低。所以需要采取有效措施,分散和降低農業生產的自然風險和市場風險,降低農村金融的系統性風險。

(一)大力發展農業保險,分散農業生產的自然風險

農業保險是分散和降低農業風險的重要途徑之一,也是農業支持保護體系的重要組成部分。2004年新一輪農業保險試點以來,我國農業保險的規模雖有所擴大,但還不能滿足新農村建設的需要,存在的主要問題是:定位不清,缺乏總體規劃,立法工作嚴重滯后;財政稅收政策支持力度小;供求結構失衡,農民的購買力較低;賠付率居高不下;缺乏有效的保險手段和風險分散機制等。這些問題不是農業保險自身可以克服的,需要國家從宏觀上為農業保險的發展創造良好的外部環境。

一是推進我國農業保險立法。從國內多種農業保險試點看,由于各地情況差異很大,目前國家立法的條件尚不成熟。應先由各地根據轄區內的農業保險試點情況,制定相應的農業保險地方性法規;國務院根據地方性法規試點情況,制定農業保險條例;待條件成熟后,再制定《農業保險法》。

二是加大財政補貼力度。目前,我國財力有限,財政補貼還應堅持基本保障的原則,保險標的應選擇關系國計民生的種植業和養殖業,并主要實行保費補貼,可由中央和地方財政根據各地農業風險狀況和農業經濟發展水平,從財政資金中各劃出一定比例份額用于投保農戶的保費補貼。在保費補貼試點的基礎上,再逐步擴大到經營管理費補貼。

三是制定稅收優惠政策。在免征種養兩業營業稅和印花稅的同時,免征種養兩業的所得稅;對其他涉農保險營業稅按5%先征,按3%返還;印花稅按0.1%先征,按0.05%返還,將返還的稅金充實風險基金;企業所得稅可以參照外資保險公司15%的稅率征收。

四是建立再保險機制。目前,中再集團等商業再保險機構對農業保險的再保險非常謹慎,農險公司購買商業再保險的成本非常高,這嚴重制約了我國農業保險的發展。建議:一是國家通過政策支持中再集團承擔起國家農業再保險職能,為各家從事農業保險的機構分散風險;二是各保險主體也要積極探尋與國際再保險企業的合作,將農業風險向更大范圍內分散。

五是建立巨災風險基金。農業生產中洪水、干旱等巨災風險屬于不可保風險,需要國家建立農業巨災風險基金為農業保險提供政策支持。建議:設立中央級農業巨災風險基金,主要由中央、地方提供財政支持,積累巨災風險金,對遭遇巨災損失的農業保險公司提供一定程度的補償,并設立專門的巨災風險基金管理機構。巨災風險基金的籌集渠道應包括:中央和地方政府財政預算撥款;無大災年份政策性農業保險保費的結余滾存;國家用來平抑糧食市場價格而儲備的風險基金每年按照一定的比例補貼巨災風險基金;將農業保險各種稅賦優惠的一部分充實到基金。

(二)發展農產品期貨,建立農業生產風險規避機制

目前,我國已經批準了12個農產品期貨交易品種,分布在三家期貨交易所,但較活躍的只有7個品種。為更好地發揮農產品期貨市場價格發現、套期保值、資源配置等經濟功能,建議各級領導與相關政策部門加深對期貨市場的理解,認識到期貨市場作為金融市場組成部分,在促進行業發展方面所發揮的作用;在規范發展原有農產品交易品種的基礎上,進一步加強大宗農產品期貨的上市研究論證工作,擴大農產品期貨品種;盡快取消部分行業資金的準入限制和投資者準入限制,促進國有糧食企業的改革,引導相關企業利用期貨市場規避市場風險;積極推動成立商品期貨投資基金,擴大期貨市場的資金來源,提高市場流動性;建議國家在加強農村經濟信息應用系統建設中,擴大期貨市場信息的傳播,積極引導農民獲取農產品現貨與期貨兩個市場的信息,形成期現一體化的信息服務體系;在糧食主產區,推廣股份制農業企業和農村合作經濟組織,提高農業組織化程度,促進期貨訂單的持續發展。

七、其他方面

要創新多元化的農村金融組織,建立競爭性的農村金融市場。根據農村金融需求多樣性的特點,在保證資本充足、加強監管、防范風險、試點總結經驗的基礎上,允許國有資本、私有資本、外資和國際慈善組織共同參股,新設社區銀行、只貸不存的貸款公司、小額信貸組織和農村社區基金等多種農村金融機構,要引導和規范民間借貸組織成為農村信貸市場的重要主體。

鼓勵有條件的地方政府出資成立擔保基金或擔保公司,帶動其他擔保機構的發展。要擴大有效抵押品的范圍,增加農作物收益權、企業存貨和應收賬款等動產抵押和權利質押,同時保護擔保債權的優先受償權。探索運用動產抵押、倉單質押等形式,根據“產業大戶”“龍頭企業”等新型農業經濟主體的不同特點,采取“一企一策、一戶一策”的辦法解決農民抵押難、擔保難的問題。