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一

在現代經濟發展中,一個區域的發展僅僅依靠自身內部資源與要素的投入產出循環是遠遠不夠的,它必須借助于區域之間的互補和協作。這是因為:

第一,地區之間客觀存在著因差異而產生的分工利益。區域經濟學認為,由于“生產要素的不完全流動性、經濟活動的不完全可分性、創新能力的部分排他性和競爭性、商品和勞務的不完全流動性”[1],區域之間的自然資源、人力資源、資金和技術等發展經濟的基本要素上存在著不同程度的差異,在這種基礎上形成了相當程度的區域分工,而建立在分工基礎上的合作則是獲得更大收益的必由之路[2],因此分工奠定了地區間經濟聯系的基礎和前提。

第二,生產力具有一種內在的擴張力。當生產力發展到一定程度后,就會超出原有的地域范圍向新的區域轉移、擴展、延伸,在新的區域集中、發展起來。

第三,現代市場經濟是開放型經濟。由于比較利益的客觀存在,區域間生產要素的自然流動是不以人的意志為轉移的,因此市場經濟的發展必然要沖破分散、狹隘和封閉的自然經濟格局,在廣闊的空間內相互往來和相互依賴;而現代交通和通訊手段又大大縮短了空間距離,便利了生產要素的流動,加深了相互依賴的程度。

第四,在加速率的作用下,技術的空間推移規模大大擴大,推移的速度大大加快,更新期大大縮短,協作越來越密切,這種技術的空間推移和協作更加深了經濟上的相互依賴。

第五,地區間由資源共享決定的相互依存。由于不同地區往往共享同一種或幾種資源,一地區資源的破壞不僅會造成本地區經濟環境的惡化,也會造成相鄰地區環境的惡化,聯合是共同保護資源、保護環境的必然需要。因此各地區對共同的資源必須聯合保衛,防止一地區對資源保護而另一些地區“搭便車”,也防止一地區對公共資源的掠奪式開采而刺激另一地區的如法炮制。這說明,在現代開放的市場經濟條件下,各個地區的經濟發展已經不能割斷相互之間的依賴關系而獨立存在和發展;每個地區都有自身的優勢和劣勢,而要發揮優勢和克服劣勢,就必須相互協調和合作。但是,區域經濟學的研究表明,只有在理想狀態下,各地區之間才能順利展開廣泛的交往與協作,最終實現各自的利益最大化。

在區域經濟發展實踐中,行為主體多元化帶來的利益取向多元化使得各個利益主體之間既存在利益取向的一致性,也存在著利益取向的差異性。而利益主體對于自身利益最大化的關注以及“經濟人”的有限理性、利益主體之間由于信息不對稱等因素的影響,極有可能出現個體理性與集體理性的矛盾而導致利益主體之間合作的失敗,在這種情況下,加強地方政府間關系的協調可以起到彌補“市場失靈”的效果。其必要性和理論依據在于:

1.公用地的災難。1968年,英國科學家加雷特•哈丁在美國著名的《科學》雜志上發表了《公用地的悲劇》一文,這篇文章悲觀地描述了理性地追求最大化利益的個體行為,是如何導致公共利益受損的惡果。[3]在這種情形下,一個群體的成員都要利用一項共有資源,若這一資源沒有排他性的所有權,各個成員單獨行動,就會導致這一資源的過度使用。哈丁的公用地悲劇現象,說明了在以追求最大化利益的個體之間,為實現公共利益而采取合作的集體行動是如何的困難。

2.集體行動的邏輯。1965年,美國著名經濟學家曼庫爾•奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中,對流行的認為“集團利益的存在會促使集團成員為了追求共同利益而行動”的觀點提出質疑,指出“實際上,除非一個集團中人數很少,或者除非存在強制或其他特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事,有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現他們的共同或集體利益”。[4]為什么會出現這樣的情況呢?奧爾森認為關鍵在于因為具有公共物品特性的集團利益所引起的個體“搭便車”行為的問題上。一方面,由于公共物品消費的非排他性使得集團成員認為即使不為公共物品的生產和供應承擔任何成本也照樣可以享用,另一方面當集團成員越多,個體就會產生“有我沒我影響不大”的消極心理,從而對公共物品的生產采取漠不關心的態度。在經濟發展中,不同地區之間有時會共享一種或幾種資源,如水資源、森林資源、礦產資源、生物資源等。當某一地區對共享資源實施保護時,由于它不能阻止其他地區享受該資源保護帶來的效益,因此極易產生“搭便車”問題,從而使集體行動失效。中國民間廣為流傳的“一個和尚挑水喝,兩個和尚抬水喝,三個和尚沒有水喝”也正是對這一問題的形象說明。

3.囚徒博弈的困境。在有關博弈論的文獻中,“囚徒的困境”博弈是一個經典的案例。囚犯的困境出于英國作家W•塔克的一篇小說,它所描述的是兩個犯罪嫌疑人共同犯罪而被警方拘捕,但是警察卻缺乏足夠的證據指證他們所犯的罪行,能否對他們進行起訴,取決于他們的招供。所以如果兩人都不招供,警方可能就會因為證據不足而不得不釋放他們;如果其中一人招供而另一人不招供,招供者將獲得從輕處罰而不招供者將從重處罰;如果兩人都不招供,他們將會以較輕的妨礙公務罪受到處罰。警方為了防止兩人互相串聯,采取的策略是將他們分別關押,創造了一種相互隔絕的環境,然后對他們分別審訊。

最終結局是博弈雙方都選擇坦白策略,而這是最差的一種選擇。這說明:當一個社會中每個個體都只是為自身利益打算時,即使大家都遵守社會規則,個體的行為是不一定符合集體的或社會的利益的,甚至也不一定真能實現個體的最大利益;本來區域間合作有利于避免有限資源的浪費和無序的市場競爭,有利于優勢互補而實現更高收益,但是各地區的個體理性按市場法則所得到的結果卻并不是經濟的,有時會發生類似“囚徒困境”的情況。上述種種從理論上說明了政府間協調在社會經濟發展中不僅是必需的,而且是十分重要的,放任自流并不是導致社會最大福利的最佳政策。

二

對于像中國這樣的單一制國家而言,設立地方政府的主要目的在于更有效地行使政府職能。而地區的存在使其具有了對社會政治、經濟、文化等發展的需要,地區經濟發展尤其是地區財政收入最大化直接決定著地方政府的政績,因此地方在經濟發展方面的需要構成了地區利益的主要內容,地方政府成為地區利益的代表。但是,地方政府能否實現地區利益關鍵取決于地方政府干預經濟的權限大小、職能定位和作用范圍。在不同的中央與地方關系模式下,地方政府發揮的具體作用是大相徑庭的。在傳統的高度集中的計劃經濟體制下,實行以“條條”為主的集中統一管理體制,較少考慮地區優勢和地方自主權的發揮,中央政府通過政治集權、行政集權和經濟集權,使地方政府完全從屬于中央政府,盡管其間有過一些調整,但在改革開放之前基本上維持了這種格局,這在很大程度上阻礙了橫向的地方政府間關系的發展。而隨著改革開放以后行政性分權的進行,中央政府與地方政府的關系發生了變化,這種分權部分地改變了地方政府的地位與利益取向。第一,決策分權允許地方政府在中央給定的約束線內發揮自主創造性,進行不同方式的政策試驗;第二,財政分級核算、收入分成,使得地方政府在經濟上有了追求經濟績效的動力。這兩項變化,為地方政府帶來了雙重身份:一方面它是中央政府在一個地區的“人”,它要服從于中央政府的利益;另一方面,它在一定程度上又是一個地區的“所有者”,通過組織與運用經濟資源可以增進自己的利益。在經濟體制與政治體制改革進程中,地方政府不但獲得了經濟發展的自主權和主動權,而且由于地方政府官員的政績日益與地方經濟發展直接掛鉤,因此地方政府作為一個相對獨立的地區利益主體的角色日益凸顯。這種利益主體的地位不僅體現在地方政府掌握的權力和承擔的責任上,而且可以從地方政府在實際經濟生活中幾乎包羅萬象的作用中找到佐證,這樣就為地方政府間產生橫向聯系創造了有利條件。由于中央與地方的關系遠未理順,各級政府又沒有實現由行政性分權向經濟性分權的順利過渡,因此隨著地方分權過程中地方利益的凸顯,使得各級地方政府“從‘型政權經營者’變成了‘謀利型政權經營者’”,[6]地方政府行為的短期性、[7]地區利益的膨脹導致了下述現象的產生:

1.上有政策、下有對策。在體制轉軌時期,地方政府盡管沒有合法的市場主體地位,卻在相當程度上從傳統的行政隸屬關系下擺脫出來,成為事實上的經濟主體。相對于以社會經濟福利最大化為己任的中央政府而言,地方政府有其獨立的利益考慮,而且由于行政性分權使地方政府掌握了可支配的資源與經濟決策權(對國有資產存量與流量的支配權、對地方規范或非規范收入的支配和以行政或審批形式支配的社會經濟資源)[8],具備了與中央政府討價還價的能力。而由于在過渡時期特有的制度環境下,中央和地方的財權、事權范圍并未得到清晰的劃定,故二者的目標偏好和行為取向的差異往往導致雙方在地方財政上繳比例、地區投資項目和產業布局、跨地區的企業兼并重組、地方經濟增長規劃等多個領域展開利益博弈。地方經濟利益的獨立化和日益強化,使得中央政府憑借行政權力主宰一切的狀況受到很大的限制,往往呈現“上有政策而下有對策”的局面。地方政府與中央政府的博弈表現為:一是突出和強調本地區在全國經濟發展格局中的地位,影響中央政府的發展戰略決策,爭取政策上的優惠;二是重視本地區社會經濟發展戰略的制定,積極向中央政府推薦項目;三是利用各種關系,“跑部錢進”;四是為了吸引中央投資,往往低估所申請和引進項目的投資成本,并承諾自行籌措較大份額的配套投資,待項目上馬后,地方政府的投資又往往不能按時到位,迫使中央政府追加更多的投資。[9]這樣,在地區經濟發展和產業結構調整過程中,地方政府常常會制定與中央宏觀經濟政策相矛盾的地區經濟發展政策,甚至為了局部利益而不惜犧牲整體利益。

2.“諸侯經濟”。在體制轉軌過程中,由于地方政府是地方經濟社會發展的代言人,為了追求本地經濟發展,地方政府必然會不惜一切代價乃至動用超經濟手段來發展本地經濟,主要表現為:(1)爭項目、爭投資、爭政策。長期以來,我國的投資決策權主要集中于中央,而投資預算是隨項目來安排的,因此各地區每年都會各盡所能,力求爭取到更多的項目,并以此希望爭取到中央更多的資金;優惠政策對地方政府來說也是一筆可觀的稀缺性財富,這樣就會導致越來越多的地區參與到向中央政府爭政策的博弈行為中來。(2)地區分割與地區封鎖。在地區間的分工協作過程中,由于各地的經濟基礎、技術條件、資源條件、環境狀況存在較大差別,在競爭過程中一旦出現不利于地方利益的經濟活動,自我保護就應運而生,隨之而來的就是地區分割與地區封鎖。各地區片面追求高速度、高產值、盲目上項目、鋪攤子、重復建設、重復引進、重復投資,搞“小而全、大而全”,極力追求“自成體系、門類齊全”的封閉式經濟體系,從而引發從重復建設→原料大戰→市場封鎖→價格大戰的地區大戰,[10]地區大戰的后果是不僅造成地區經濟損失,擾亂經濟社會秩序,導致企業效率低下還會造成宏觀經濟波動和地區產業結構趨同,如我國現有24個省區將電子工業列為支柱產業,23個省市區將汽車工業列為支柱產業且重點又多在整車上,16個省市區將機械、化工列為支柱產業,14個省市區將冶金列為支柱產業,而最終又導致地區分工效益的喪失、資源和生產能力的浪費閑置和地區結構沖突激化。[11]

總而言之,地區利益的強化,首先對宏觀經濟協調發展形成了障礙并帶來了經濟效率的巨大損失,促成了經濟周期效應、國民經濟出現了增長過熱和通貨膨脹的特征、激化了資源短缺與生產能力過剩的矛盾、促成了區域割據和市場封鎖;其次強化了地方政府的短期經濟行為、阻礙了經濟結構調整和增加了產業結構優化升級的困難,促使地方政府對中央宏觀調控的抵制而導致中央政府的有關產業結構調整的政策難以達到預期的效果;最后使地方政府積極保護作為其主要財政來源的傳統加工業,促成了地方政府行為扭曲現象的發生,使地方政府普遍對發展農業和基礎工業缺乏熱情。因此從經濟社會發展的實踐來看,完全寄希望于市場調節地區經濟矛盾是無法奏效的,如果沒有政府間關系的協調,上述種種只會愈演愈烈。

三

我國在《“十五”計劃和2015年遠景目標綱要》中強調了“統籌規劃、因地制宜、發揮優勢、分工合作、協調發展”的基本原則,這體現了強化區域優勢以及實現區域經濟優勢互補的思想,主張各地區應該在國家規劃和產業政策指導下,選擇適合本地條件的發展重點和優勢產業,避免地區間產業結構趨同,促進各地區經濟在更高的起點上向前發展,積極推動地區間的優勢互補、合理交換和經濟聯合。為實現這一目標,可以考慮采取以下對策:

1.改革中央與地方關系并強化中央政府的宏觀調控能力。中央與地方關系陷入“公用地災難”的重要原因在于中央與地方之間關系沒有理順。[12]所以要按照市場經濟的原則來協調中央與地方關系,確定中央與地方的事權、財權界限,肯定地方政府作為獨立利益主體的地位,以市場經濟為導向,建立一套合理、實用的制度安排,按照中央適度集權、地方適度分權的原則,推動從行動性分權向經濟性分權的順利過渡,明確國有企業的產權,切斷政府與企業之間經濟上的血緣聯系,實現中央與地方關系的法治化。[13]強調中央政府的協調作用,是因為中央政府可以作為超脫于地方政府間利益爭端的公正裁判,從而在地方政府的博弈結構中充當信息溝通與沖突裁判的作用;而中央政府要扮演好這一新的角色,必須逐步調整既往的一些操作思路,使中央與地方的關系從傳統的壓力型體制轉變為民主合作型體制。對此,首先要提高地方政府的公共利益觀念,其次要在中央與地方之間建設一種制度化的“利益分享機制”和“利益補償機制”。[14]在對中央與地方關系進行協調的同時,還必須利用中央政府的權威來消除來自地方的利益障礙,這就要強化中央政府的宏觀調控能力。而要強化中央政府的宏觀調控能力,就要加強中央政府的政治權威、提高中央政府的財政能力。[15]當然,強化中央政府的宏觀調控能力,并非是對傳統體制的簡單“克隆”,重新回到非制度化的以中央與地方的討價還價為特征的計劃經濟體制中,而是從彌補市場失靈的角度,在地方事務公共化的基礎上強化中央政府在全局性公共事務方面的制度化權威。而只有強化了中央政府的宏觀調控能力,才能保證中央政府對地方政府的監督約束,才能制定科學的區域發展戰略和發展規劃并有效組織實施,才能有效地利用相關政策杠桿來調控宏觀經濟健康運行,才能真正實現“彌補市場失靈”而不是導致“政府失敗”。

2.促進地方政府間合作。新制度經濟學認為,交易雙方如果試圖通過第三方的介入來協調彼此間關系,必然會使交易費用增加;而協調地方政府之間的利益關系,單純寄希望于中央政府的宏觀調控,不僅成本太高,也難以達到目標。其原因在于:一方面,中央政府鞭長莫及,無法處理全國各個地區多種利益矛盾;另一方面,既然中央政府已經把發展經濟的權力下放到地方,加快經濟發展就成為各級政府的中心任務,由此決定了地方政府在相當長一段時間內在資源配置中要發揮相當重要的作用。所以美國著名學者埃利諾•奧斯特羅姆指出,“我不同意如下的看法,即中央政府管理或私人產權是‘避免公用地災難的唯一途徑’”。埃利諾•奧斯特羅姆還通過實證研究,認為“在一定的自然條件下,面臨公用地兩難處境的人們,可以確定他們自己的體制安排,來改變他們所處的情況的結構”。[16]因此,促進地方政府間合作應該成為協調地方政府間利益矛盾、走出“公用地災難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇。而實際上,由于資源稟賦等的差異,各地區之間客觀上存在著通過互利合作而實現利益最大化的相互需要。只要能進行良好的信息溝通,建立雙邊或多邊的協商機制,降低交易費用,在一個相對規模較小的組織中,實現集體行動應該是可能的。[17]從我國的發展實踐來看,地方政府為了協調相互間關系,也往往傾向于加強橫向合作與聯系而實現利益最大化。早在20世紀5060年代,中央政府就組織過地區經濟協作與對口支援活動,并為此而劃分了六大經濟協作區;改革開放以來,隨著市場化改革的展開,地方政府之間建立的各種區域經濟合作組織如雨后春筍般得到迅猛發展;[18]與之相應,黨中央、國務院也加強了對區域經濟合作的規范。國務院早在1986年就頒發了《關于進一步推動橫向經濟聯合若干問題的規定》;1990年國務院又發出《關于打破地區間市場封鎖,進一步搞活商品流通的通知》;總書記在黨的十四大報告中要求“各地區都要從國家整體利益出發,樹立全局觀念,不應講求自成體系,竭力避免不合理的重復引進,積極促進合理交換和聯合協作,形成地區之間互惠互利的經濟循環新格局”;朱基總理則在2001年4月21日簽署第303號中華人民共和國國務院令,公布了《國務院關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》,并自公布之日起施行。這種以經濟協作為基礎的地方政府間橫向合作,不僅有利于本地和本地區經濟的發展,而且有利于減緩地區經濟發展的不平衡,從而推動整個國民經濟的發展。對此,有經濟學者認為,“改革開放以來,中國各地區經濟與整個國民經濟之所以能夠保持20多年的持續高速增長,是由于多種因素造成了經濟激勵的不斷增加,盡管很難將這些因素的貢獻離析出來,但在制度變遷過程中的區域經濟合作組織所作出的貢獻是毋庸質疑的”。[19]

3.推進市場經濟發展。從體制上看,公用地災難和囚徒困境形成的根本原因在于政府與市場之間的關系不清,政府的行政干預直接介入了市場主體的經濟行為,從而使得市場主體的行為選擇非理性化。從中國的發展實踐來看,盡管市場化的改革已經取得了突出的進展,但是市場的力量仍不夠強,不足以完全沖破行政力量對它的限制,經濟活動仍在很大程度上以行政區域為單元,各行政區域之間的經濟聯系仍多少受到當地政府的制約。造成這種現狀的原因在于市場經濟發展的滯后,加之傳統計劃經濟體制的遺留問題還遠未解決。因此解決問題的根本出路在于理順政府與市場的關系,推進市場經濟的順利發展。盡管從世界各國的發展經驗來看,解決區域間經濟發展的矛盾關系完全寄希望于市場型協調模式往往只能是適得其反,因而必須借助于政府干預型協調模式;[20]對于象中國這樣的發展中國家以及市場經濟發育尚處于幼稚階段的現實國情,強化政府干預既是發展政府主導型市場經濟的需要,也是彌補市場制度供給不足的一種必然選擇。但是,經濟學理論與社會經濟發展實踐均無可非議地說明:政府干預也存在著“政府失敗”的危險,中國經濟發展中的諸如“公用地災難”、“囚徒困境”等也不同程度地反映出政府干預的失當。因此,既要解決存在的問題而又不陷入新的困境,其必然的選擇就是加快市場經濟成長的步伐,建立政府干預與市場協調之間的平衡關系;而且只有通過發展市場經濟才能真正促進中央與地方關系的法治化,才能促進地方政府之間走向良性合作。