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一、經濟適用房的發展回顧

新中國建立之初,曾有過“經濟住宅”的提法,但這種經濟住宅所具有的純粹是經濟學的和市場的含義。當時有的學者認為,美觀、實用和堅固是住宅商品的三大要件,而房地產開發商要提供經濟住宅就是要在成本造價盡可能低的情況下兼顧這三個方面。“住宅之外表,應有相當之美觀,但不可過事裝飾,費有用之金錢,于只為觀瞻而無實用之外表。房間之大小及門窗之數目,以切合實用為要,不可過大或過多以致占地較廣,造價較大而不經濟。應選擇相當之材料及造法,算定應用材料之大小,使適至安全限度,但不宜過于堅固,致造價太大而不經濟。所謂經濟者,并非造價低廉而不昂貴之謂,亦非材料高貴經久之謂。所謂經濟住宅者,即以最低廉之價值,而得最合實用最堅固最美觀之住宅。”①可見,這里的“經濟住宅”,只是指開發商按市場要求而為收入較低的社會階層提供的切合需要的住房商品,是住房市場細分和目標市場定位的范疇,不帶任何住房公共政策和社會保障的內容。

在我國經濟改革初期,鄧小平同志就針對城鎮居民住房難問題提出了允許居民自建住房及有關商品化改革設想。不過,在當時的情況下,由于經濟發展水平、居民收入水平及承受能力、經濟體制改革的進程安排等方面的因素制約,住房體制一時還不具備商品化、市場化的條件。1991年,國務院在《關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》中提出,要“大力發展經濟適用的商品房,優先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”。在這里,我們可以第一次看到與現在的“經濟適用房”相似的字眼,但是,這里所提到的“經濟適用的商品房”仍純粹是商品房的范疇,與后來的“經濟適用房”仍有根本的不同。

1994年7月,在總結前期經驗教訓的基礎上,國務院發出《關于深化城鎮住房制度改革的決定》,確定了“建立與社會主義市場經濟體制相適應的城鎮住房制度,實現住房商品化、社會化”的住房制度改革目標,并且提出了以建立住房公積金制度為主,輔以提租和售房等改革措施。這個決定完善和規范了房改政策,基本上確定了存量住房的改革問題的原則,為全面建立城鎮住房新體制奠定了基礎。不過,這個《決定》也還沒有提出經濟適用房這種住房供應形式,而只是提出了要堅持住房商品化、社會化的改革目標。此后,1995年我國開始實行安居工程,與后來的經濟適用房供應體制與很大的相似性,可以認為是經濟適用房體制的前身。但是,這項政策實際上主要是從當時的宏觀調控需要出發的,即通過擴大民用住宅建設規模達到消費積壓鋼材,而主要不是從住房體制改革的需要出發的。

1998年,國務院發出了我國住房體制改革的綱領性文件《關于進一步深化城鎮住房制度改革,加快住房建設的通知》,該《通知》一方面根據住房體制改革的目標即住房商品化、社會化的要求決定停止住房實物分配,另一方面根據當時居民住房經濟承受能力和心理承受能力的現實決定要建立以經濟適用房為主體的多次層的住房供應體系:高收入者購買或租賃市場價商品住房,中低收入者購買經濟適用住房,最低收入者租用政府或單位提供的廉租住房。根據國務院《通知》精神,建設部、國家計委、國土資源部、中國人民銀行等相關部門于當年相繼聯合下發了《關于大力發展經濟適用住房的若干意見》、《關于進一步加快經濟適用住房建設有關問題的通知》、《經濟適用住房開發貸款管理暫行規定》、《住房公積金管理條例》等規范性文件,明確了支持經濟適用房建設的土地政策、貨幣信貸政策、稅收政策、價格政策和房改政策。此后,各地陸續出臺了關于經濟適用住房的建設和銷售管理辦法,經濟適用房正式成為我國住房供應體系中的一個重要組成部分。對于我國的經濟適用房制度,有的學者早就指出:“經濟適用房作為現階段的國家住房建設政策,旨在通過某種政策傾斜,來達到擴大住房供給、調節房地產投資結構和啟動市場有效需求的目的。它是基于我國目前特殊的房地產市場和住房市場發展階段的一種政策選擇。”①應當說,這種看法是富有真知灼見的。但是,從我們以上的回顧中可以看出,經濟適用房的產生,其意義并非只在于調節投資結構和啟動市場有效需求,而是始終具有改革與發展的雙重目的。改革以來特別是在上個世紀最后十年的改革中政府方針政策的變化和調整更是清楚地表明:改革的目標是實現住房供給和分配的商品化、社會化,而經濟適用房政策的推出正是在特定的條件下為了實現這一目標而采取的措施。經濟適用房政策的推出是為改革和發展服務的,它并沒有改變我國住房商品化、社會化這一住房體制改革的根本目標。

二、經濟適用房政策的成就與問題分析

實際上,經濟適用房政策推出以來,圍繞它的爭論實際上一直沒有停止過。指責者稱其在生產環節上導致雙軌制和不公平競爭、在銷售環節上形成了劫貧濟富,沒有達到扶助低收入者的目的。而擁護者則稱頌其優化了投資結構、增加了住房有效供給、給中低收入者帶來了切實的利益。以下,我們簡要回顧這項政策所取得的成就,并以改進為目的而探討它所存在的問題。

1•在政府有計劃的安排下,經濟適用房的大量入市有效地從整體上平抑了住房的價格。北京市是全國經濟適用房建設規模最大的城市,其經濟適用房對住房市場價格影響表現也較為突出。1998年10月始,市政府對經濟適用房開發成本的控制即免收土地出讓金和減免21項稅費,以及對開發商利潤率3%的控制,為降低經濟適房的價格開辟了空間。從實際價格的比較來看,大多數經濟適用房與相同地段、相近檔次的商品住房市場價格相比,單價絕對差在500-1000元/平方米左右,相對差大致在15%-30%之間。如果考慮到經濟適用房大多建設在遠郊區外,而商品房大多集中在市區這一現實,前期大多數經濟適用房的價格實際上只相當于商品房價格的1/2-1/3左右。正是這種現實的存在,使人們公認經濟適用房是近年來帶動京城房價下降的主要因素。

2•經濟適用房政策的實施,使眾多中低收入者圓了他們多年以來的住房夢。在1998年,我國決定終結舊住房體制時,大多數居民尚沒有足夠的財力購買價格居高的商品房。當時的商品房市場還只是面向極少數高收入者的,而市內售價5000元/平方米以下的商品房基本是空白。自1998年以來,經濟適用房的建設規模一直在迅速擴大。以北京市為例,截至2002年,包括新開工的經濟適用房項目數已達到32個,總建筑面積達到300萬平方米,2003年以來,經濟適用房更是“井噴上市”。這些經濟適用房售價多在3000元/平方米左右,可以說是填補了低價商品房的空白。北京于2000年后平均家庭收入達到了2•5萬元左,但即使在這個時期,按照3000元/平方米的經濟適用房的售價衡量,購買一套80平方米左右的住房其房價收入比也還在1:10以上。按照長期以來流行的房價收入比應在1:3-1:6的標準來衡量,這樣的房價仍還偏高,但它已經是大多數北京居民所能負擔得起的了。只要到回龍觀或天通苑附近看一下,人們就不由得想到杜甫喊出的由人們傳頌了千年的名句:安得廣廈千萬間,大庇天下寒士俱歡顏,風雨不動安如山!不由得不感嘆人們千年的夢想正初步成為現實。

3•在以上兩方面之外,可能為人們忽視了的一點是,經濟適用房政策的推出和實施,有力地推動了我國住房體制的改革和轉軌,使我們得以告別舊體制并邁向新體制。我們在前面曾論述到,1991年和1994年的改革都曾明確地提到了住房的商品化、社會化的目標,但進展都不理想。只是1998年以后,我們才得以初步實現這一目標并沿著這一方向不斷前進。這其中的原因是多方面的,但最主要的無疑是1998年前的改革缺少建立以經濟適用房為主體的住房供應體制這樣一個不可或缺的改革配套措施。只是由于配套的經濟適用房政策,才保證了多數人在改革后可以經過努力而“買得起房”。我認為,關于經濟適用房政策對1998年以來的住房體制改革的推動作用,無論怎樣強調也不會過高。然而,在承認經濟適用房具有這些歷史功績的同時,我們也應該根據條件的變化而思考:經濟適用房除了具有這積極的一面外,是不是還存在著需要改進的缺陷?如果當初還不成熟的市場在滿足中低收入家庭的住房需求上存在空白的話,它是否會一直不去填補這種空白?經濟適用房體現了社會保障的原則,但它是否就一定是我國在較長的時期里實行住房社會保障的最佳形式?經濟適用房作為配套措施有力地推進了住房體制的改革和轉軌,但這種配套措施是不是一定要長期延續下去,它本身是不是會成為改革的對象?如果說這些都是較深層次的問題的話,那么,經濟適用房的下列缺陷卻是不難發現的。

1•經濟適用房體制的運行實際上是以財政補貼為前提的。而無論是“以經濟適用房為主的住房供應體系”,還是占城鎮人口絕大多數的“中低收入者”受惠者范圍,都決定了補貼的范圍過于寬泛。以北京市為例,經濟適用房的銷售對象為年收入為0•5-6萬元的家庭,其上限明顯過高,完全可以納入商品房的供給范圍內,而下限則過低,低于最低收入保障線,買不起經濟適用房。在如此寬泛的供應范圍內,開發商事實上存在著把銷售目標定位在中等收入家庭中收入偏高的那一部分人上的可能性。這必然導致了兩方面的后果:其一,財政補貼部分地落到了收入較高者身上,降低了稀缺的補貼資源的使用效率,不符合建設經濟適用房的目的和財政補貼的支付原則。其二,對于真正的商品房市場而言,財政補貼的不當接受者的存在導致了“擠出效應”,不利于商品房市場的健康發展①。

2•政策的調控成本高,政府調節市場的效率低。為了使政策優惠能切實落實到中低收入階層身上,就需要從承建者開發商到消費者兩方面都著手建立起嚴格的進入控制機制,控制經濟適用房的受益面,避免不該享受財政補貼的階層從中不當得益。這要求政府將政策調控的范圍擴大到審查承建商資信、鑒別居民家庭收入層次、監督經濟適用房的流通和分配等全程全方位的繁瑣工作上。顯然,政府的這些調控任務偏離了其正常的職能,也不利于市場機制的正常運行。在實際管理工作中,也有人認為:從長期看,市場住房供給的絕大部分不可能長期依靠政府扶持。經濟適用房的建設屬于半政府、半企業行為,形成與一般商品房相區別的兩種體制,但若長期實行,則容易形成不公平競爭②。

3•經濟適用房政策作為一種過渡性的安排,與改革的長遠目標并不一致。在推出這項政策時,相對于原來的住房實物性分配而言,經濟適用房盡管帶有行政色彩,但本質上可以算作是一種商品房,因而這是一種本質的改革。而相對于商品化、社會化的改革目標而言,經濟適用房卻只能算是一種過渡措施。這是因為,按照當時的收入水平劃分,商品房、經濟適用房和廉租房的住房供應體系覆蓋的人口范圍大約分別是15%、80%和5%。而如果將80%的中低收入者和5%的最低收入者都納入社會保障的范圍,無疑是與商品化、社會化的改革目標存在矛盾的。在住房商品化、社會化供應的體制下,應該是85%的住房需求由市場解決,15%的住房需求通過社會保障政策來解決,而不是相反。從另一方面看,假如經濟適用房面向80%的城鎮居民,那么可以合理地推斷,一般商品房就只能面向15%的少部分人了。也可以大體推斷,未來住房建設所需土地的85%左右要通過劃撥的方式提供。這既有悖于住房改革目標,也關閉了城市土地使用制度改革的出路,結果只能重回計劃經濟的老路。顯然,按照改革的要求看,在較長時期里把經濟適用房作為我國住房供應體系的主體是行不通的。

三、經濟適用房政策的改革方向探討

住房體制轉軌五年來我國的住房市場的情況已發生了顯著的變化,而這些變化已使得我們有可能重新審視并調整經濟適用房政策。就經濟發展而言,有兩方面的情況是舉足輕重的。一是隨著經濟的發展,從1998-2002年,我國城鎮居民儲蓄存款余額由53407億元增加到86911億元,增長了62•7%。同期城鎮居民家庭人均可支配收入從5425元增長到7703元,提高了42%,城鎮居民家庭恩格爾系數則從44•5%下降到37•7%。這些都意味著我國城鎮居民對于住房商品的承受能力顯著增強。二是住房商品市場情況有了很大的變化。1998年住房體制轉軌時,在住房需求方面,中上等收入者的住房需求突然釋放,而中下等收入者的住房需求則還因住房貨幣化剛起步而未能有效形成;在市場供給方面,面對突然釋放出的高收入者的巨大需求,房地產開發商既沒有必要也沒有能力去滿足那些低端的需求。經過三四年的發展變化,目前高收入者對高檔商品房的累積需求已基本得到滿足,以后的高檔商品房市場將主要面對隨經濟發展新形成的增量需求。自2002年以來出現的高檔商品房空置率上升的現象正是市場處于這種調整狀態的反映。另一方面,隨著中低等收入者購房能力的提高,商品房市場開始朝著面向大眾消費者的方向變化。據《北京日報》報道,2002年底北京市5000元/平方米以下的在售中低價位樓盤已達到405個,其中,經濟適用住房項目有27個。這種狀況表明,中低價位的商品房市場正在形成。可以預見,在兩年左右的時間內,低價商品房市場與經濟適用房市場將會現實地形成競爭。屆時,就沒有必要甚至不應該繼續大規模建設經濟適用房了。

在政策層面上,國務院最近發出的《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》也為經濟適用房政策的調整留出了空間。在此之前,經濟適用房政策雖然遇到了各種各樣阻力,但有關部門的態度很明確,就是“不討論”。認為經濟適用房是解決中低收入者買房的正確選擇,也是必然選擇,是新舊制度轉換的一個重要手段。并且至少在2050年我國基本達到中等發達國家經濟水平之前,經濟適用住房的政策不能改變。在這種指導思想下,有關部門出臺了許多圍堵性質的政策,以期將高收入者排除在銷售對象之外。與此相對照,許多地方則在“不討論”的同時對當地的經濟適用房政策進行了以放為主的調整,甚至以監管成本過高為由而放棄。條條與塊塊的不一致發展到了令人尷尬的境地。這次國務院的《通知》雖然仍談到了經濟適用房建設的問題,但并沒有再繼續堅持以它為住房供應體系的主體的提法。而是突出和強調“堅持住房市場化的基本方向,不斷完善房地產市場體系,更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用”和“完善住房供應政策,調整住房供應結構,逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”。

由此,可以得出基本判斷:經濟適用房作為我國住房體制改革的階段性的措施,已初步完成了它的歷史使命。在下一步改革中,經濟適用房政策在部分地區還有繼續堅持的必要,但就全局而言,已不再是必須堅持的原則。隨著客觀條件的變化,經濟適用房建設應逐步讓位于普通的商品房市場。

第一,住房是不動產商品,并不是可以在全國范圍內自由配置的資源。因此,經濟適用房政策的調整應當堅持地方自主決策的原則。地方自主決策有兩種含義:一是今后中央有關部委可以對落后地區進行財力支持,但不再下達具體的經濟適用房投資建設計劃,至于前期有關部委所作的一些有關經濟適用房的規定,堅持經濟適用房政策的地方仍可以參考。二是各個地方則按照本地實際需要自主決定是否安排及安排多少經濟適用房建設。住房社會保障是政府的職責,如果地方決定不再安排經濟適用房建設,它也應當采取別的措施達到社會保障的目的。中央政府雖然不再干預各地住房社會保障的具體事務,但卻要把地方住房社會保障的落實情況作為考察地方工作成績的依據,這樣,地方的自主權是大了,但責任也重了。

第二,房價收入比特別高的地區仍可以安排經濟適用房建設,但應研究建設規模。要堅持的原則是提倡大多數有能力的居民都從市場上去尋求解決方案,而不是依賴經濟適用房。至于經濟適房覆蓋人口的比例,按照社會保障的本質要求看不宜過高,一般不應超過20%的水平,以不構成對不含補貼的商品房市場的沖擊為限度。

第三,可以改變經濟適用房的建設方式。一是經濟適用房建設普遍采取招標制,選擇有效率的企業承建,使低收入者真正享受到成本降低的利益。二是改變補貼的方式,改暗補為明補,改“補磚頭”為“補人頭”。具體而言,就是改變目前經濟適用房土地無償劃撥的做法,將土地出讓金按使用年限計算收取年租。住房銷售可以完全放開,不再控制購房資格。同時,從在商品房開發中收取的土地出讓金、年租和稅費收入中,提取一定的比例作為專項基金,用于低收入者的住房補貼。這種補貼方式的好處是它可以直接轉化為消費者的福利,而不會轉化為生產者剩余或產生效益流失。如果受益者的收入提高到一定的水平,政府也可以適時停發這樣的補貼,就是說,這種方式避免了補貼受益的固定化和永久化。這既有利于提高政府的調控效率,也有利于提高市場配置資源的效率。

第四,對前期售出的經濟適用房也要相應進行政策調整。如果不作調整,仍將存在補貼受益固定化和永久化的問題。這不但對應享有住房社會保障的人來說是不公平的,還在很大程度上損壞了我們前期所推行的經濟適用房政策的合理性。一般說來,可以參照上一種情況,在適當的時候收取土地年租,同時對購房者按收入情況核定和發放補貼。更一般地,這種方法還可以推廣到售出的房改房上,從而根本改變只要不將住房出售就可以無償使用國有土地的狀況,實現土地使用權市場的并軌———都是有償使用國有土地,區別只在若干年一次繳租還是按年繳租。