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一、調整的必然性

國有經濟布局之所以非調整不可,基本的原因在于,在過去20年中,國民總儲蓄中政府的份額持續下降,居民的份額持續上升,以致于“有限的國有資本難以支撐龐大的國有經濟的盤子”(吳敬璉等,1997,第3頁)。根據韓文秀的計算,1978年到1995年,中國的國民總儲蓄結構發生了如圖1所示的巨大變化,政府在國民總儲蓄中的份額由38•5%下降到了1•7%,居民的份額則由11•6%上升到了56•3%。也就是說,到90年代中期,政府儲蓄在國民總儲蓄中的份額已經小到了可以忽略的地步。面對多達30萬家的國有企業,國有資本的極度短缺是很自然的事情。值得進一步研究的問題是,如何解釋圖1所示的變化?這種變化是一種由政策因素引起的暫時現象,還是某種內在必然趨勢的反映?為了回答這個問題,也為了便利以后的分析,我們不妨從一個簡單的模型(參見馬克思,1875,第5—16頁)入手來考察一下國家所有制所面臨的融資問題。假設在一個經濟中,勞動力以外的其他生產要素全部由該經濟中的n個勞動者共同所有,國家代表他們行使所有權。n個勞動者一年生產的財富或“社會總產品”為Y,他們每人對“社會總勞動”L的貢獻為Li(i=1,2,……n)。社會總產品Y由兩部分組成:資本品Y1和消費品Y2?，F在的問題是,如何在n個勞動者之間分配Y?一種方案是把Y“不折不扣”地分配給n個勞動者,每人獲得(Li/L)Y,即按他們對社會總勞動的貢獻分享社會總產品。這種方案的合理性是顯而易見的。既然勞動者不僅擁有自己的勞動力,而且共同擁有其他生產要素,他們當然就應該擁有全部社會總產品;既然每個勞動者在擁有其他生產要素方面具有平等的權利,Y在他們之間的分配當然就只能依據他們對社會總勞動的貢獻大小。但是,這種分配方案與國家所有制是矛盾的,因為全部資本品Y1也被分配給了勞動者?，F在,每個勞動者不僅擁有自己的勞動力,而且擁有了私人儲蓄(Li/L)Y1。

為了維持國家所有制,國家必須以征稅或其他什么方式從每個勞動者那里再拿走(Li/L)Y1,以防止私人儲蓄轉化為私人投資,進而形成對企業的私人所有權。另一種方案是,首先在Y中“扣除”Y1,只把Y2分配給n個勞動者,每人所得為(Li/L)Y2。由于生產是國家控制的,國家可以按自己的偏好確定Y1和Y2的比例,以便使私人儲蓄最小化,Y1或國家儲蓄最大化。在中國,計劃經濟時代國有經濟一統天下的地位就是靠這種“扣除法”來維系的。在國有經濟這個“社會大工廠”內部,扣除的典型形式是足以把私人儲蓄壓低到最小限度的低工資。為了使勞動者尤其是那些在一個自由的勞動力市場上本可以很有競爭力的勞動者接受這種扣除,對個人自由的限制和意識形態的灌輸便必不可少。中國的計劃經濟所遇到的一個問題是,無法把成千上萬分散的小農戶組織到社會大工廠之中,以低工資的形式對他們進行扣除。而要等到他們把自己的產品按市場價格出售之后再去對他們征稅,在實踐中又極為困難,甚至根本不可能。因此,只能先把他們組織到國家可以控制的和生產大隊之中,然后再用工農產品價格剪刀差的手段對他們進行扣除。蘇聯也遇到了類似的問題,采取了類似的解決辦法。早在20年代,斯大林在與布哈林的爭論中就明確表示,“為了推動工業發展”,農民應當通過剪刀差向國家繳納一筆超額稅,即所謂“貢款”(參見吳敬璉,1999,第21頁)。在近30年的計劃經濟中,扣除法在中國成功地維持了國家所有制在非農業領域的絕對統治地位,私人儲蓄被壓低到了最小限度。1978年改革開始時,在沒有股票、債券等金融資產的情況下,全國城鄉居民的銀行儲蓄存款僅為210•6億元,人均21•9元①,相當于100斤大米。與此同時,由于勞動成本和農業原材料成本被壓低,城鄉勞動者的“貢款”轉化成了國有企業帳面上的利潤,國家財政因此而通過“企業收入”獲得了大量可用于投資的資金。扣除法由于使國家得以控制居民的消費水平,也有利于國家強制性地提高積累率,因此,這種體制也是實施“趕超戰略”②的有力工具。

但是,扣除法所賴以運行的體制一方面壓抑甚至傾向于摧毀人的創造力,另一方面因價格的扭曲而無法進行有意義的經濟計算,因而注定是一種低效率的體制。因此,以建立市場經濟為方向的改革成為歷史必然。然而一旦經濟體制開始由計劃經濟向市場經濟過渡,扣除法的基礎便開始被瓦解,因為市場經濟的核心是市場價格機制,向市場經濟轉軌意味著價格、工資由市場競爭決定而不再由國家操縱。而失去了對價格和工資的控制權,國家就無法再以扣除的方式壓抑私人儲蓄。在中國農村,這個邏輯表現為農產品價格自由化和解體之后農業的大發展和由此導致的農村居民收入和儲蓄的快速增長。在城市,國家為調動職工的積極性而不得不向國有企業讓利,允許職工事實上與國家分享企業的經濟剩余,并同時放松了對勞動力流動和對非國有企業的控制,因而實際上失去了對職工工資性收入的控制。其結果是城市勞動者的收入和私人儲蓄也迅速增加,那些在勞動力市場上較為稀缺的勞動者,尤其是具有企業家才能和專業技術的勞動者,收入增加更為迅速。這樣,在國民收入高速增長的同時,收入分配的格局開始發生根本性的改變,并進而引起儲蓄結構出現了如圖1所示的改變。由此可見,圖1所反映的其實是國家所有制這種公有制實現形式與市場經濟的深刻矛盾。當然,如果在過去的20年中國家稅收在GDP中的比重比實際情況高出10—20個百分點,則即使價格和工資完全自由化,居民私人儲蓄可能還停留在1978年的水平上,鄉鎮企業、私人企業、股份制企業可能根本不存在,國有經濟仍然維持著一統天下的局面。然而這在現實中是根本做不到的。如果真的采取了這樣的政策,過去20年的經濟繁榮和政治穩定早已不復存在。所以,國有經濟布局調整可以說是一種具有內在必然性的趨勢。這種必然性植根于在一個經濟中居于統治地位的國家所有制與市場價格機制的矛盾。市場價格機制一旦被引入,就必然通過價格(工資)-收入-儲蓄-投資-企業所有權的邏輯鏈條對國家所有制統治地位構成影響。

二、被動調整

所謂調整是一種必然趨勢,就是說無論意識形態還是政府政策,都無法阻擋這種趨勢。政府政策所能決定的只是這種調整是采取被動的形式還是主動的形式。90年代中期以前,政府政策的基本傾向是,在越來越多的收入和儲蓄成為私人收入和私人儲蓄的同時,拒絕放棄對已有的國有企業的所有權,并最大限度地保持控制權。政府為達到這一目標所遇到的最主要的約束條件是一個極其簡單的事實:辦企業要花錢。換句話說,即使國家辦企業,也必須承諾給工人發工資,給供貨商付貨款,給債權人還本付息。這個約束條件和其他因素一起促成了四種形式的被動調整。

1•國有企業在總產出中的比重下降,行業分布發生變化。1978年到1997年,全國的工業總產值按可比價格計算增加了14倍,國有企業的工業總產值只增加了4倍,占全國工業總產值的比重由77•6%下降到了25•5%①。行業分布也發生了明顯變化(圖2)。在石油、煤炭、電力、冶金等行業,國有企業基本上保持了其原有的主導地位;在紡織、食品、化工、機械等行業,國有企業的比重由80%左右下降到了40%左右;在建材、造紙行業,國有企業的比重由50%左右下降到了20%左右;在皮革、服裝行業,國有企業的比重已經微不足道。這些調整都屬于被動調整,因為這些調整不是表現為退出,而是表現為不進入。不進入的原因不是不愿進入,而是受資金限制不能進入。國家面臨的這種資金約束從另一面看就是一部分私人儲蓄既沒有交給財政,也沒有存入銀行,因而脫離了國家的控制,變成了集體或私人投資。所以,國家沒有能力進入和非國有企業大舉進入是同一件事情的兩種表現。由于一部分私人儲蓄轉化成了集體和私人投資,加上外資的進入,使非國有企業獲得了經濟高速增長所創造出來的大部分生存空間,而這些企業的進入又反過來促進了經濟的高速增長,形成了良性循環。

2•國有企業負債率大幅度升高,大批國有企業被“非資本化(decapitalised)”。80年代初,國有工業企業的平均負債率僅為18•7%(吳曉靈,1999,第145頁),到1997年已上升到65•4%①。負債率上升的原因在于,一方面政府儲蓄遠不足以滿足國有企業的資金需求,另一方面政府又不愿從這些企業退出,因而只能通過國有銀行體系向居民舉借債務,以貸款形式把私人儲蓄引入國有企業。但債務增加如不能伴隨所有者權益的增加,對國有企業來說便不是一種可持續的融資渠道。隨著債務的累積和因競爭加劇、約束硬化等多種原因而出現的盈利下降,越來越多的國有企業被“非資本化”,即原有的所有者權益被資產損失和虧損所侵蝕,逐步化為烏有,企業陷入了資不抵債的境地。有的企業從一開始就是“無資本金企業”。這類企業的總規模雖然尚無確切的統計,但肯定為數不少。1995年結束的清產核資發現30萬家非金融類國有企業中有37•2%屬于這種情況(吳敬璉等,1997,第26頁)。國有銀行的巨額不良貸款也從另一個側面反映了問題的規模,因為這些企業的債務是銀行不良貸款的主體。這類企業雖然仍稱為“國有企業”,但實際上國家在這些企業中除了歷史欠帳已經無可“所有”。在這個意義上,可以說這些企業在被“非資本化”的同時也已經被“非國有化”,只是由于沒有嚴格的破產制度,國家才有可能繼續保留對這些企業的控制權。這種調整也是被動的,因為非國有化不是由于國家主動退出,而是由于國有資產被經營虧損和資產損失所侵蝕。

3•面對股權資本高度短缺的狀況,部分國有企業為求生存、發展而借助非國有資本進行“資本化”,轉化成了混合所有制企業。由于國家無力進行股權投資,長期靠債務融資的國有企業日益不堪重負。在市場競爭帶來的生存威脅面前,部分有條件的國有企業在政府支持下轉向非國有資本,以增資擴股的形式引入非國有股權投資。這種調整也是一種被動調整。在非國有資本進入的同時,國有資本并沒有退出。在國際上,這種方式有時被稱為“資本化(capi-talisation)”,以區別于私有化(張春霖,1999a)。中國國有企業通過資本化而成為混合所有制企業,有兩條主要的道路,一是與外商和港澳臺投資者合資,二是股票上市。前者是吸引海外股權投資的主要形式,后者則主要用于引入國內私人股權投資。1997年,與外商及港澳臺商合資的企業和股份制企業的工業總產值已經占到全部獨立核算工業企業的21%,國家控股企業占的比例為9%②。

4•部分國有企業失去了生命力,通過破產清算退出了市場。從1994年下半年到1998年底,在政府組織的試點中已有約2336家國有企業破產,試點之外也有一些國有企業破產清算的案例。對國有企業進行破產清算,也是一種被動調整。一般來說,只要銀行、財政能承受,政府總是傾向于用“養企業”的辦法來“養人”,不愿真正對國有企業進行清算。社會有關方面也經常以破產引起工人下崗為理由,對政府以犧牲銀行和財政為代價挽救瀕臨破產企業的政策予以同情和支持。90年代中期以來,政府不斷加大國有企業破產力度,最近又決定成立資產管理公司清理銀行不良貸款。對這些改革措施能達成共識,很大程度上也是由于銀行體系的金融風險加大、財政不堪重負的現實。盡管如此,大部分應當破產的國有企業現在還沒有破產,已經破產的也有很多是“假破產、真逃債”。對政府尤其是地方政府來說,金融和財政方面的潛在風險經常比不過社會穩定的現實壓力。

通過以上形式的被動調整,國有企業面臨的融資體制發生了根本性的變化,形成了以國家為中介的融資體制(參見張春霖,1997)。理解這種體制的關鍵是理解5條連線所表示的5條融資渠道所引起的5組資產和負債。渠道(1):居民通過工農產品剪刀差、低工資、稅賦等形式將國民收入的一部分轉移給了國家財政,國家財政將之作為股權投資投入了國有企業和國有銀行,形成了國家所有者權益(L1),這些權益構成了國有資產的主體。就終極所有權而言,它們是全體居民共同擁有的公有資產(A1)。渠道(2):居民將個人收入存入國有銀行,形成了對國有銀行的債權。這些債權是他們的私人金融資產(A2)。國有銀行向國有企業發放貸款,構成了國有企業債務的主體(L2)。渠道(3):居民個人向國有企業進行股權投資,獲得了在新形成的混合所有制企業中的股份,這些股份也是他們的私人金融資產(A3)。在這些企業的資產負債表上,也出現了居民個人股份(L3)。渠道(4):海外投資者以合資和購買B股、H股、N股等方式向國有企業進行股權投資,獲得了其股份(A4),相應地,這些企業的資產負債表上也出現了海外投資者的權益(L4)。渠道(5):居民個人直接投資設立私人企業,或通過鄉村組織投資設立集體企業,或投資購買國有企業并將之改為股份合作制企業,由此形成了居民的一部分私人或集體金融資產(A5),即在這些企業中的所有者權益(L5)。

三、主動調整

以上情況表明,在經濟規律的驅使下,國有經濟的布局調整實際上已經在被動地進行。90年代中期提出和實施“放小”政策,中共十五大確定“從戰略上調整國有經濟布局”,標志著被動調整逐步轉向了主動調整。主動調整的基本方式雖然是“有進有退”,但關鍵在退出,不退出就談不上調整。因此,在主動調整的決心下定之后,關鍵的問題將是如何退出,即退出的通道和政策措施問題。仔細研究圖3所描述的現實條件可以發現,國家至少可以通過四條通道從國有企業退出。

1•股權轉讓通道。即國家將其在國有企業中的所有者權益有償或無償地轉讓給居民或其他非國有投資者。

2•債轉股通道。即首先將銀行對企業的債權出售,然后實行債權轉股權,再將股權出售,即“賣—轉—賣”。之所以必須首先出售債權,是因為銀行不能持有股權。

3•資本化通道。即以增資方式吸收非國有投資者向國有企業投資,降低國有股權比例,直至使國家退居財務投資者的地位,將控制權轉讓給非國有投資者。

4•清算通道。即對那些失去生命力的國有企業實行破產清算,“資產變現、關門走人”。

顯然,這四條通道并不同等適用于所有企業。對什么樣的企業應當采取什么樣的對策,是政策研究的核心問題。近幾年的研究已經取得的重要成果之一,就是從行業性質出發確定優先次序,提出了應當控制和退出的行業或領域。但無論在哪個行業,國有企業的財務狀況都有很大差別。因此,為能制定出更具可操作性的政策,在首先考慮行業性質的基礎上,還需要進一步考慮各行業內不同類型企業的財務狀況。從這一角度出發,國有企業至少應當被分作四類。首先應當根據企業資產的實際市場價值是大于還是小于其實際債務,將企業分為Ⅰ、Ⅱ兩類。所謂資產的實際市場價值,在操作中可以近似地理解為按市場上的投資者所能接受的方法評估出來的資產價值,包括土地使用權的價值;所謂實際債務,不僅包括企業帳面上的債務,而且還應包括國家若要退出時必須償還的其他所有債務,例如為其他企業提供的、為法律所認可的擔保,潛在的富余人員的安置費,對離退休職工必須給予的補償,等等。只有那些資產的實際市場價值大于實際債務的企業,即凈值(networth)為正值的企業,才是名副其實的國有企業。凈值為零或為負的企業事實上已經被非國有化,國家可以“所有”的只剩下歷史欠帳。

由于這一原因,股權轉讓通道只適用于I類企業,即凈值為正的企業,而不適用于II類企業,即凈值為零或負值的企業。1998年在出售國有小企業中發生的逃債問題,就是由于一些地方的政府試圖強行出售Ⅱ類企業而引起的。由于數據的缺乏,Ⅰ、Ⅱ兩類企業在國有企業中各占多大比重,目前還是一個只能猜測的問題。根據前面列舉的清產核資的數據和近年來各地出售小型國有企業的實際經驗,Ⅱ類企業的比重很可能在一半以上。這個比重對國有經濟布局調整的總體戰略具有重要的意義,因為真正對銀行、財政體系構成壓力,使國有企業改革成為一個緊迫任務的主要是Ⅱ類企業,而不是I類企業。解決了Ⅱ類企業的問題,銀行和財政的壓力就可以大大緩解,宏觀經濟狀況就可以有根本改善。因此,Ⅱ類企業應當成為政策關注的重點。從可行性來看,重點解決這類企業的問題,也有若干有利條件。首先,由于這類企業是潛在的金融風險和財政風險的重要源泉,面對可能發生的危機,各方面比較容易達成共識。其次,這類企業已經被非國有化、因而沒有國有股權可以轉讓的事實,也使得問題在政治上比較簡單。第三,自1994年以來,政府已經為處理這類企業進行了長期的大面積試點,積累了經驗和教訓,最近又決定要成立資產管理公司,只要沿著這一基本方向加大政策力度,同時下決心在財政投入和法制建設兩方面進行配套,不需要對現有政策方向作大的改變,改革就有希望取得成功。

對Ⅱ類企業,有必要進一步分為ⅡA和ⅡB兩小類。ⅡA為尚有挽救價值的企業,即可以而且值得重組的企業;ⅡB為已經失去挽救價值的企業,即救不活或不值得救的企業。對ⅡB類企業,實現調整的唯一合理的通道是下決心實行破產清算。即使在那些國家決定要控制的行業和領域,對ⅡB類企業也不能再繼續維持和挽救。對ⅡA類企業,債轉股通道應當成為主要的調整通道。對Ⅰ類企業,也需要進一步細分為“大”和“小”或ⅠA和ⅠB兩個小類。區分的理論標準是企業的規模是否已經使所有權和控制權必須分離。凡所有權和控制權必須分離的為“大”,反之為“小”。從經濟學角度看,ⅠB類企業或國有小企業的問題比較簡單。一方面,國家財力有限,對這類企業早已無暇顧及,另一方面,這類企業由于所有權和控制權可以合一,對公司治理結構和相關的法制、制度建設的要求比較低,私人產權具有明顯的優越性。因此,國家通過股權轉讓通道而退出,比較容易引致企業效率的提高。現在阻礙改革的主要是觀念問題。如果觀念上難以取得突破,尚未被出售的IB類企業很可能會在等待中被逐步非國有化,變成ⅡA甚至ⅡB類企業,最后的結果仍將是國家被迫退出,只是財政損失更大而已。

四、國有大型優勢企業的改革

問題最復雜的是ⅠA類企業,即國有大型優勢企業。對這類企業認識以下三點非常重要:

第一,國際經驗表明,在這類企業中,私人產權并不一定能引致經濟效率,關鍵的約束條件在于公司治理結構和相關制度的有效性,而建立有效的公司治理結構和相關制度是一個十分艱巨的任務。10年前,當俄國和中東歐的計劃經濟國家開始向市場經濟轉軌時,占主導地位的理論是所謂“華盛頓共識”,這種共識可以概括為一個公式:宏觀穩定化+價格自由化+企業私有化=通向有效率的市場經濟之路?，F在回頭看這些國家10年走過的道路,可以很清楚地發現,剩余索取權的私有化是一件很容易的事情,最簡單的辦法就是象捷克那樣,把國有企業的股份平均、無償地分配給全體公民。但即使華盛頓共識的倡導者也同意,這樣的私人產權并不能導致經濟效率。真正決定企業效率提高的是剩余控制權的私有化,而這恰恰是最困難的事情。困難產生的根本原因在于,有能力從國家手中接管剩余控制權并使企業的公司治理結構比較有效率的主體是一種稀缺資源。

在多數場合,國內的富裕個人(包括私人企業主、國有企業管理層)和國外的大公司是最自然的候選人。一般說來,這兩類主體有能力接管剩余控制權、有效行使所有者的職能的概率也確實比較高。但是,從政治和社會角度看,他們又十分昂貴,使許多國家望而卻步。首先,國內富裕的個人經常并沒有富到足以從國家手中接管大型優勢企業控制權的地步,在非國有部門不發達的經濟中尤其如此。因此,為了在短時期內“培育”出大量這樣的主體,必須大幅度提高財富分配不公正的程度,比如容忍貪污,容忍對國有資產的侵吞,壓低國有股權出售價格等等,直至放縱所謂“紅色貴族私有化(nomenklaturaprivatization)”,即政府官員和國有企業經理合伙瓜分國家的所有權。這些行動使得改革不僅在政治上令公眾無法接受,而且也破壞了市場經濟中保護合法產權這一基本的規則(參見Tanzi,1999)。既然少數人可以侵犯多數人的合法產權,多數人侵犯少數人的合法產權就更難避免。其次,國外大公司參與會使本國許多關鍵性的大企業為外國投資者所控制,有的國家和民族對此有比較高的承受能力,有的則要低得多。

部分地為了避開這兩種昂貴的選擇,人們把希望寄托于機構投資者,如投資基金、養老基金、銀行、保險公司等,因為這些機構投資者可以在不破壞財富分配公正性的前提下把分散的居民私人儲蓄集中起來,實現必要的股權集中,以便能從國家手中接管剩余控制權。在過去10年中,捷克、波蘭、俄國等一系列國家都嘗試了投資基金的思路,效果并不十分明顯(張春霖,1999b)。當然,關于機構投資者的理論和實踐探索還遠沒有結束,現在下結論還為時過早。但有一點已經很清楚:戰略性投資者具有關鍵的意義。在波蘭和捷克,很多投資基金并沒有打算成為戰略性投資者。它們基本上是一種重組基金,把企業重組之后就賣給戰略性投資者,而不打算長期持有企業的控制性股權①。如果機構投資者不能成為戰略性投資者,剩余控制權的歸屬就只有兩種基本選擇,或者給予國內富裕個人和國外公司,或者交還給國家。即使有了戰略性投資者,也不能保證私人產權引致經濟效率。世界銀行一位長期從事私營部門發展的高級經濟學家最近在總結俄國和中東歐10年轉軌的經驗教訓時指出,有效率的市場經濟所要求的“遠不止私有財產”。有效率的市場經濟能夠運行,“是因為在一個經濟中有一些根本性的規則和保障為人們所廣泛接受并得到了執行,這些規則和保障使得交易的后果有保證、可預料并且使多方受益”。因此,制度和機構(institutions)的建設至關重要(Nellis,1999)。例如,如果沒有嚴格的破產制度,如果金融市場的游戲規則不能有效地保護投資者利益,如果政府部門為工商業界的特殊利益集團所控制,如果警察、法庭腐敗嚴重,私人產權都不會引致經濟效率。但是,制度和機構的建設需要時間。西方市場經濟中的制度和機構是幾百年演進的結果。對轉軌經濟,這是一個十分艱巨的任務。因此,可以說,大型國有企業改革的瓶頸約束不在產權,而在公司治理和制度建設。解決了公司治理和制度建設的問題,產權的私有化本身并不困難;解決不了公司治理和制度建設問題,產權私有化本身沒有什么價值。90年代初中東歐和俄國的一些改革者也不否認公司治理的關鍵性意義,但他們認為,只要產權從國家手中轉移到了私人手中,自由市場機制的運作自然就會導致可以接受的新的安排。后來的實踐表明,這種認識“嚴重地低估了由私有化而帶來的種種問題的復雜性”(Frydman,GrayandRapaczynski,1996,第1頁)。

第二,至少在近期內,中國沒有必要對國有大型優勢企業的控制權做大規模的變動。盡管中國和中東歐、俄國一樣都屬于從計劃經濟向市場經濟轉軌的經濟,但兩者的情況有著根本性的區別。轉軌之前,中東歐和俄國的經濟中國有經濟占據統治地位,類似于80年代初的中國。1990年轉軌開始時,俄國、前蘇聯其他共和國、蒙古和東歐國家共26個轉軌經濟中,私人部門比重超過20%的僅有波蘭和格魯吉亞,接近20%的有匈牙利和羅馬尼亞,其余22個經濟全部在10%左右(WorldBank,1996,第15頁)。非國有經濟的不發達和政治制度變革的需要迫使這些國家只好對國有大型企業進行私有化,此外別無選擇。90年代末期的中國情況與此完全不同。由于價格機制的引入和國民收入分配結構、國民儲蓄結構的根本性變化,中國的非國有經濟在過去20年中保持了高速增長,在國民經濟中份額不斷提高。與此同時,大批國有企業已經在被動調整的過程中被非國有化。1997年中國的獨立核算工業企業創造的工業增加值中,小型非國有企業的比例高達36•2%,大型國有企業僅占32•5%,國有中小型和非國有大中型企業分享了另外約1/3①。由于大型國有企業中也有部分企業實際上已經資不抵債,前述ⅠA類企業或國有大型優勢企業占的比重肯定小于1/3。這樣一種格局使中國有可能采取“左腳邁一步,右腳邁一步”的戰略,穩住國有大型優勢企業,把改革和發展的重點放在已經非國有化的企業和中小型企業,即前面劃分的ⅡA、ⅡB和ⅠB類企業。解決了這三類企業的問題之后,國家財政和金融體系的狀況就可以有根本改善,非國有經濟尤其是中小企業就可以有更大的發展,中國經濟的改革和發展就可以進入一個新的階段。到那時再回過頭來對國有大型優勢企業作根本性的改革,環境和約束條件就會大不相同。

第三,即使在保持國家對大多數國有大型優勢企業的控制權的前提下,也可以通過多種方式實現股權多元化,改善這些企業的公司治理結構,盡可能提高其效率。對那些有擴張前景、急需股權投資的企業,可以主要以合資、上市等資本化方式引入非國有投資,實現股權多元化;對那些沒有明顯的擴張前景但現金流比較穩定的企業,可以或者采取部分債務轉股權的方法,或者采取有償轉讓部分國有股份的辦法,實現股權多元化。股權多元化之后,根據所引入的非國有投資者的能力,國家可以考慮在符合條件的企業逐步轉讓控制權。具體途徑可以是進一步引入非國有投資,降低國有股權比例;也可以是把一部分國有股份轉為優先股,以便在轉讓控制權的同時降低所承擔的風險;或者把部分國有股份直接有償轉讓,所得收益可以用于償還歷史欠帳。當然,并不是每個國有企業都要實行股權多元化。少數特殊企業可以繼續維持國有全資企業的狀態。在ⅡA類企業中,也有一批大型企業。這些企業在出售股份時可能會遇到比較嚴重的戰略性投資者短缺的問題,其中有些企業因其行業性質,可能需要繼續由國家控制。在此情況下,國家需要籌集資金購買這些企業的控制性股份。

五、財政投入

國有經濟布局的調整需要多方面的措施與之配套,否則很難成功。除了法制和制度建設,最值得提出的是財政投入。國有企業改革多年來步履維艱,重要原因之一在于所謂“人”的問題和“債”的問題,而這兩個問題很大程度上是一個財政投入的問題?！叭恕钡膯栴}包括離退休職工的養老、醫療問題和在職職工的下崗失業問題。目前,養老醫療體制改革已經取得很大進展,比較緊迫的是下崗失業問題。如果按照前面所論述的思路推進改革,勢必使潛在的失業問題充分暴露。解決失業問題當然首先要靠積極創造就業崗位。

但是,必須清醒地看到,可以創造的就業崗位和潛在的失業規模之間差距十分懸殊。據政府有關官員估計,目前中國的GDP每多增長一個百分點,可以創造125萬個非農業就業崗位。而在勞動力供給方面,僅國有部門的富余人員按通常估計就有約2000萬人,加上城鎮非國有部門的失業人員和農村的過剩勞動力,整個經濟中很可能有上億人處于公開或隱性的失業狀態。因此,至少在短期內,解決失業問題主要只能靠救濟而不是就業。政府政策可以選擇的只有救濟的形式。作為計劃經濟的一項遺產,傳統的救濟方式目前仍占據主導地位,其特點是把隱性失業人口放在企業內部,國家通過容忍企業利潤下降、虧損增加、給企業提供財政補貼、發放貸款等多種方式對潛在的失業人員進行救濟。盡管這種救濟方式多年來一直是改革和調整的一個主要障礙,但人們在這一問題上的認識還很不一致。很多人沒有看到或不承認長期存在的隱性失業的事實,堅持認為工人下崗是政府推進改革造成的,總幻想通過拖延改革來減少下崗失業。

近幾年來,由于實施再就業工程和“減員增效”政策,已經有1000多萬國有企業職工脫離了或至少脫離過這種體制。但為下崗職工提供生活保障的穩定、規范的資金渠道至今沒有建立,很難適應國有經濟布局調整的要求。要進一步解決問題,只能依靠財政投入?！皞钡膯栴}現在已經比較清楚了。按照現在的設計,資產管理公司將按面值從銀行購買不良貸款,然后進行處置。資產管理公司向銀行的支付不論采取何種形式,最后都必然成為一種財政負擔。以上兩項會給財政帶來多大負擔,當然需要仔細的計算。但粗略估計可以發現,若在近期內每年拿出1000—1500億元用于支持國有經濟布局調整,問題很可能就可以基本解決。例如,若每個下崗職工每月生活費300元(現在在140—380元之間),每年多開支540億元就足以保持一支1500萬人的下崗職工隊伍,國有企業改革基本上就可以放開手腳。資產管理公司若以國債購買10000億元銀行不良貸款,財政每年需要支付的利息也就是幾百億元。1998年,國家財政的年收入已經接近10000億元,國有資產總量也已達到80000億元。相對于國家財力的這一總規模,增加1000—1500億元開支用于國有經濟布局調整,應當說是能做到的,關鍵在于決心。

六、政策含義

如果以上分析能夠成立,下一步的國有企業改革戰略至少應當包含如下5個要點。

1•在產品市場、勞動力市場和資本市場上強化競爭,加速國有企業在競爭中的優勝劣汰。

2•大幅度增加對國有企業改革的財政投入,保障下崗職工基本生活和銀行體系安全,為困難國有企業的改革消除后顧之憂。

3•依托資產管理公司,嚴格遵循市場經濟的原則,通過破產清算、債轉股并公開出售股權等多種方式處置銀行不良貸款,同時制定必要的法規和政策,創造條件盡快實施新破產法。

4•解除對國有中小企業出售的人為限制,采取積極引導的態度,在制定規范辦法的基礎上,允許各級政府從實際出發決定國有中小企業改革的具體形式。

5•對大多數國有大型優勢企業,通過部分國有股權變現或增資擴股引入多元投資主體,將企業改組為現代公司,建立有效的公司治理結構,提高企業的競爭力。