前言：本站為你精心整理了經濟發展中的耕地問題分析范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

1耕地保護的重要性

1·1有限的耕地面臨各種用途的競爭

農業、林業、畜牧業、自然保護、旅游、工業、城市、交通、水利等用途都依賴有限的土地自然供給,各種用途就在這有限的供給內互相競爭、互相替代。按照經濟學原理,當某種用途的經濟收益提高時,原供它用的土地必有一部分會轉作該用,使其土地的供給量增多。但無論其經濟效益有多高,需求有多大,供給絕不會超過自然供給。在現在的市場經濟體制下,城市和工業利用的經濟收益顯然高于農業、林業、牧業、自然保護等,所以城市和工業發展的土地供給主要是靠擠占耕地提供的。

1·2保護耕地是保障食物安全的根本

發達國家的畜牧業主要是以在耕地上種植飼料作物為依托;在我國,雖然有廣大的草原和草地,也有可觀的海洋和內陸水面,但95%的蛋白質類食物仍然是由東部農區提供的,也就是說主要依賴耕地。可見,只有保護耕地才能根本保障食物安全。保障食物安全主要通過以下3種途徑:

1·2·1保持耕地數量的平衡通過宜農耕地后備資源的開發,可以彌補城市和工業化擠占的耕地,甚至擴大耕地面積,這是迄今我國工業化過程中保障食物安全的一條主要途徑。但眾所周知,目前我國耕地后備資源已近枯竭,今后繼續依賴這種方式的潛力已經不大。所以要盡量保持現有耕地面積不再減少,也就是保護耕地的數量。

1·2·2提高耕地單位面積產量通過加大投入,提高耕地的生產水平,尤其是提高中、低產田的產量。這就要求保護和改善耕地的質量,從這個意義上看也是耕地保護。然而,這里要指出的是:由于報酬遞減律的作用,這方面的潛力不是無限的。我國作物單位面積產量的提高,迄今為止在很大程度上依靠的是擴大灌溉面積(主要在北方)和增加化肥投入。但由于水資源的限制,在北方繼續擴大灌溉面積的前景并不可觀;而化肥投入的報酬遞減趨勢已經出現。

1·2·3進口食物我們能否指望進口糧食來保障食物安全呢?國內外各界對這個問題的一致結論是:不能。世界各國都認識到:糧食供給要立足于國內已有的或潛在的生產能力,以減低國際市場上供給不確定性或價格沖擊帶來的風險。即使是日本這樣的經濟實力大國,近年來也做到了稻米自給。我們這樣一個社會主義的人口大國,更不能讓別人來控制我們的飯碗。總之,保障食物安全的根本之計在于保護耕地。

2我國耕地的危機

我國耕地的嚴峻形勢可概括為:人均耕地少,耕地質量總體水平低,耕地退化嚴重,近年來耕地大量減少。據估計,我國歷史上人均耕地最多時(1724年)曾達到2hm2,本世紀最高水平也曾為0·24hm2(1910年)。隨著城市化和工業化的發展,耕地不斷被占用,尤其是1985年~1995年10a間,我國因各種非農建設、農業結構調整及災害毀損累計減少耕地681×104hm2,同期開發復墾耕地491×104hm2,凈減193·3×104hm2,平均每年減少19·3×104hm21)。另一方面,人口在不斷增長,于是人均占有耕地面積持續下降。這種趨勢若繼續下去,我國人均耕地將在2030年~2040年時低于聯合國糧農組織確定的0·05hm2警戒線。

我國目前人均耕地按統計數據為0·08hm2,按詳查數據是0·1hm2,大大低于世界平均水平(0·28hm2),更低于加拿大(1·73hm2)、美國(0·76hm2),甚至低于印度(0·2hm2)。我國各地人均耕地不足0·06hm2的有3個直轄市和南方4個省,而人均耕地大于0·13hm2的12個省(自治區)主要分布在東北和西北。全國已有666個縣人均耕地低于聯合國糧農組織確定的0·05hm2警戒線,其中有463個縣低于0·03hm2。

我國耕地中,質量差、產量低的比例較大。全國耕地中,分布在山地、丘陵、高原地區的占66%,分布在平原和盆地中的僅占34%。長江流域及其以南地區,水資源占全國總量的80%以上,但耕地僅占全國的38%;淮河流域及其以北地區,水資源不足全國的20%,而耕地卻占全國的62%。全國有水源保障(包括灌溉設施)的耕地只占總量的39%。有606·67×104hm2耕地坡度大于25°,水土流失嚴重。按目前糧食產量衡量,每公頃產6000kg以上的高產耕地僅占16·8%,每公頃產3000kg以下的低產田占了47·5%,每公頃產3000kg~6000kg的中產田占35·7%,中低產耕地的比例高達83·2%。

受荒漠化影響,我國干旱、半干旱地區的耕地中40%有不同程度的退化。全國有30%左右的耕地遭受不同程度的水土流失危害。水土流失、耕地沙化、鹽堿化、土地污染的廣泛存在使我國耕地退化,質量還在不斷下降,同時使數量繼續減少。

1992年以來的“開發區熱”中,我國建立的開發區數目過多,已有省級以上開發區近700個,包括國務院批準的各類開發區110個(其中經濟技術開發區32個,高新技術開發區52個,旅游開發區12個,保稅區13個)和各省、直轄市人民政府批準的各類開發區584個[4]。還出現了省轄市、縣、甚至鄉級開發區。開發區的總數,根據國家計委統計是1700多個,國務院特區辦統計是1800多個,國家土地管理局統計是2700多個,農業部統計是9000多個[5]。土地出讓量過大,占地總面積達150×104hm2,而且多為耕地,尤其是近城郊的優良耕地。我國耕地的嚴峻形勢甚至引起國際社會的關注。例如,世界觀察研究所所長布朗發出了“21世紀誰來養活中國?”的詰問[1]。誠然,布朗的結論有所偏頗,比如,他所采用的我國耕地數據至少比實際少40%;他認為我國提高糧食單產的潛力有限,這也缺乏根據;但無論如何,他提出了一個并非無中生有的問題。

3耕地喪失的原因

3·1決策失誤

我國耕地喪失的原因,除不可避免的自然變化和合理的城市化進程等因素外,人為的失誤難斥其咎。例如前幾年的開發區發展,這是我國工業化和城市化的必然過程,對我國經濟總量的增長和經濟結構的調整,以及我國經濟與世界經濟的接軌,都作出了重要貢獻。但耕地喪失的代價太大,問題歸根結底源于兩大失誤:

3·1·1政府獨立于土地市場的作用不明確政府注意了培育土地市場,卻忽視了市場固有的缺陷,尤其對市場不能處理土地這一獨特生產要素不同于其它生產要素的許多特殊問題缺乏充分認識,從而忽視了政府應負擔的職責。

3·1·2地方政府的行為沒有得到有效的監督和制約,導致決策失誤甚至以權謀私有些地方政府為了吸引外資辦產業,片面強調“以地生財”,鼓勵基層千方百計廉價出讓土地,造成自相壓價,地價失控。一些鄉村不按經濟規律辦事,急功近利,盲目攀比,擅自劃定“工業開發區”、“旅游發展區”、“房地產開發基地”、“商業貿易區”等等,致使占用耕地失控。據沿海某省1994年4月對1/3市縣的不完全統計,土地自發交易達5·7×104多宗,涉及土地面積800×104m2以上。集體土地進入市場流通已十分普遍,根據該省某市的典型調查,集體土地約占清理上市面積的40%左右;有些市縣集體土地上市面積大大超過當地國有土地出讓面積。集體土地自發市場的管理處于無政府狀態。目前我國開發區建設的數量和規模已遠遠超過了物力、人力和財力的可能,開發區中已批租土地的開發建設與土地出讓的規模很不相適應。據有關方面測算,僅基礎設施一項,我國現存開發區全部建成需固定資產投資40000×108元,而1992年全社會固定資產投資只有7500×108元,即使全部投進開發區基礎設施建設,也需5a~7a時間。這就使大量土地閑置;未閑置的土地,開發利用率不高、用地結構不合理的問題也比較普遍。例如西北某市的經濟技術開發區,第一次選定建設的113hm2土地全是優質農田,修了柏油路后開發區下馬,但只復耕40hm2,另外73hm2仍然荒廢閑置。又例如問題典型的華南沿海某市,1992年~1994年底,已批租土地總面積達66·75km2。按該市目前及未來的投資能力,平均每年只能開發2km2~3km2,除已初步開發的10km2外,剩下的已批租土地要20a左右才能開發完畢。這個市不僅近期、中期,甚至遠期的建設用地都被出讓了。而迄今真正已投資開發建設的土地不足出讓土地總量的1/5。同時,已開發的土地中,多數未按應有性質和規劃(生產性產業尤其是高科技產業)要求建設,而是大量轉為高級公寓、別墅、渡假村等脫離我國實際的“無效產品”,而且多為零星項目,未能形成規模。

3·2農業土地利用比較經濟效益低下

上述失誤為什么會導致耕地的減少而不是增加呢?更深層次的原因在于農業土地利用比較效益低下。根據1990年的數據,每公頃土地的年產值,耕地是3115·05元,林地為260·4元,牧草地為174·3元,淡水養殖水面為6682·35元;而城鎮、工礦用地是11·62×104元,交通用地是1·82×104元(圖2)。在市場經濟體制下,效益低下的耕地就有向效益較高的其它用地轉換的沖動。如果不明確政府獨立于市場的作用,不加強政府的管制,這種沖動就會誘使決策失誤,某些既得利益集團就能從中混水摸魚而損害整個國家和社會的利益。

4耕地喪失的惡果

耕地的嚴重喪失,突出的惡果,主要表現為:

(1)耕地占用過多,威脅農業發展和食物安全。近年來城市化、工業化占用的土地中,大部分是耕地,而且是近城郊區的優良耕地。其直接結果是農業發展大受影響,食物安全面臨危機,“菜籃子”、“米袋子”日趨緊張,城鄉居民基本生活必需品價格上漲,成為前些年牽動物價上漲的主要因素。

(2)土地資源和投資的浪費。土地是我國最緊缺的資源,尤其是城市及其周邊的土地,本應創造出極高的效益,但目前卻有大量的閑置,寶貴資源正被令人心疼地浪費。同時,開發區建設分散,攤子過大,戰線太長,已投入大量資金的基礎設施不能充分發揮作用,開發建設沒有規模效應,投資效益低。

(3)土地收益外流,損害國家利益。在為了吸引投資而把土地價格定得較低的情況下,常有投資者以開發建廠為名,從事食利性的地產投機,買地閑置,炒地皮,哄抬地價,以謀取暴利。真正的開發性投資到位率很低,土地收益卻向境外和私人轉移,國有資產大量流失。

(4)政府調控經濟發展和城市建設的能力被削弱。國有土地是我國政府在市場經濟中調控城市經濟發展和城市建設的最重要資源,土地過量出讓導致政府可掌握的土地供給量不足,尤其是對近期建設再難提供用地,削弱了政府運用土地供求杠桿調節城市經濟發展的能力。同時,土地批租中片面優惠讓利,使得土地收益流失;土地二級市場的混亂和瞞價,也使政府本來應得的土地增值收益大量流失;政府財政收入減少,利用土地收益投資基礎設施建設的能力不足。政府于是陷入“土地出讓越多,城市基礎設施建設資金缺口越大”的怪圈。矛盾、糾紛層出不窮,構成社會不穩定因素。大量出讓土地是以損害農業和農民為代價的,加上地價款的“三角債”等原因,造成政府、開發商、農民之間的種種矛盾和糾紛,成為新的社會不穩定因素。

(5)影響投資環境的改善和進一步招商引資。由于政府掌握的土地供給量匱乏,一方面使新的投資者得不到合適的用地,另一方面也使城市基礎設施、公益事業、綠化等方面的用地需求難以保證,影響投資環境的改善。由于基礎設施不配套,開發無規模效益,投資回報率低,已投資者難以繼續追加投資,也難以吸引新投資者。此外,某些開發商大量購置土地,囤積居奇,伺機抬高價格轉讓,致使地價過高,令準備投資開發者望而卻步。在經歷了“開發區熱”、“房地產熱”之后,我國城市化進程中有可能出現新的盲目性,出現城市發展中新的圈地、占地熱。按現在的全國各地城市規劃,加起來可供20×108城市人口居住,這種“超前”就遠遠脫離了我國國情。很多地方的城市規劃都在盲目擴大,例如華南某省的一個地區,城市規劃總規模是9500hm2,可供1×108城市人口居住;而該省的農村人口和城市人口再加上外地流入的人口也不足1×108,這就近乎荒唐。某市規劃2000年要開發900km2城市和工業土地,開發1km2基礎建設投資需2·5×108元,900km2就要2250×108元;再加上地上建設投資5400×108元,總共7650×108元之巨的資金從何而來[7]?必須以開發區土地批租和利用中的問題為借鑒,防止新的失誤。

5借鑒國際經驗,重視耕地保護

耕地保護已成為全球性的重要問題。國際自然和自然資源保護聯盟早就建議“良田必須留給農業,道路和工廠另行擇地”。即使在人地關系比較寬松、體制的市場化傾向更強烈的國家如加拿大和美國,近來也非常重視通過政府職能保護耕地。

加拿地人均耕地1·736hm2,是我國(0·11hm2)的15倍多。看來加拿大人大可不必為城市發展占用耕地而操心。然而,他們在“今天的資源和環境利用不能損害后代的利用前景”這一思想的指導下,高度重視農地保護和城市土地的集約利用。加拿大從1966年開始,對70個人口超過2·5×104的城市進行了土地利用動態監測,并深入地分析土地城市化的范圍、速度、趨勢、分布及其對策;針對水土流失、土壤結構惡化、鹽潰化、酸化等耕地退化問題在80年代后期建立了耕地質量監測系統[8]。

美國人均耕地0·762hm2,為我國的7倍,而且耕地質量和農業生產率皆高。但他們非常重視城市化不斷蠶食農地的問題,力圖不斷提高城市土地的利用率,在不影響城市發展的前提下,盡可能地保護耕地。美國在50年代就進行了較完善的農地保護立法。近年來,美國農業部、有關州政府和農場主協會都建立了相應的研究機構和決策機構,制定了一系列“保護農田不受城市蔓延侵蝕的戰略”。同時,他們還倡導和推行保護耕作法。

日本的人口密度大于我國,在工業化發展過程中曾有喪失52%耕地的慘痛教訓,因此高度重視城市土地的高效合理利用問題。1967年制定了“農業發展地域整備法”,1974年制定了“國土利用計劃法”,并在歷次國土綜合開發規劃中都規定了保護農田和發展農業與農村。因此,他們能在城市化和工業經濟高度發達的情況下,充分提高城市和工業土地的利用率,最大限度地保護了耕地和林地,作到了稻米自給和保持了相當高的森林覆蓋率。

我國政府高度重視耕地的保護問題。早在五六十年代就逐步從法規和具體形式兩方面確立了基本農田,六七十年代以基本農田建設為中心進行了水利建設和土壤培肥。改革開放以來,人口多、耕地少的國情一直是鄧小平建設有中國特色社會主義理論的基本出發點,保護耕地也成了該理論的重要組成部分。1986年以來又陸續頒布實施了《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》、《基本農田保護條例》等一系列法律法規。目前我國耕地保護形勢之嚴峻,引起了國家核心領導人的極大關注,一再強調:“保護耕地是事關社會主義建設全局的大事”,“保護耕地就是保護我們的生命線”。1997年4月15日的《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》及其制定過程,集中反映了中央對耕地保護問題的高度重視。新修訂的土地管理法規定了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”,“國家實行土地用途管制制度”。中國政府對耕地保護的重視,可以說是古今中外絕無僅有。

但相當數量的地方政府實際上還受短期利益的驅動,片面強調開發區和城市建設,忽視農業和耕地保護,對中央制定的土地利用“政策”采取各種變通“對策”,出現所謂“地方政府買中央政府的地”,“現屆政府賣以后各屆政府的地”,“本屆政府吃土地,下屆政府吃空氣”的局面。看來,要真正實行保護耕地的基本國策,還需要建立對決策失誤和濫用職權的制約機制,要從體制、機制、法制上采取治本之策。