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【內容摘要】國家審計是政府權力制約機制和監管工作的重要組成部分。強化國家審計對權力的制約與監督，是深化政治體制改革、發展社會主義民主政治、建設全面小康社會的現實之需。國家審計能夠制約和監督的權力就是公共資源的配置權和執行權。當前，國家審計的外部環境和內部環境等多重因素制約了國家審計在權力制約機制中作用的充分發揮。新時期，將國家審計的經濟監督作用上升到權力制約機制的高度加以認識，強化國家審計對權力的制約與監督作用的對策主要有：創新審計理論、堅持“全面審計、突出重點”的方針、深化財政審計、完善經濟責任審計、建立內部的有效制約機制、改革國家審計體制等。

【關鍵詞】國家審計綜合經濟監督權力制約機制公共資源的配置執行權國家審計體制

“權力傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗。”①黨的十六大報告在關于政治體制改革的論述中，首次明確、公開地提出要“加強對權力的制約與監督”。國家審計是政府權力制約機制和監管工作的重要組成部分，是我國綜合經濟監督的高層形式，必須而且能夠在權力制約機制中發揮重要作用。在全面建設小康社會的嶄新發展時期，將國家審計的經濟監督作用上升到權力制約機制的高度加以認識，有效地對權力進行制約與監督，深化政治體制改革，推進依法治國，強化反腐敗斗爭，保障國民經濟健康發展，成為中國審計的光榮歷史使命。

一、理性分析:國家審計在權力制約機制中能夠發揮作用的環節探析

現實需要國家審計在對權力的制約與監督中發揮重要作用，但是，國家審計在依法全面履行審計監督職責時，哪些環節能夠發揮對權力的制約與監督作用呢？只有依照國家審計的作用、地位、本質和職能，合理分析，準確定位，找到對權力進行制約和監督的作用環節，才能真正充分發揮國家審計在權力制約機制中的作用。一般來說，權力包括人權、物權和財權，其中，物權和財權即公共資源的配置權和執行權。國家審計是我國綜合經濟監督的高層形式，最終的目的就是實現人民對政府的經濟管理，因此，能夠監督的權力籠統地講就是公共資源的配置權和執行權。反過來說，就是國家審計能夠在對公共資源的配置權和執行權進行監督時，發揮對權力的制約與監督作用。

1、財政審計中，對財力征收權和分配權進行制約與監督，促進公共財政框架體系的構建。財政審計是國家審計永恒的主題。財政審計可以通過對國家預算收入的征收權進行制約與監督、對預算資金的安排和分配權進行制約與監督，促進有關部門依法行政，加強廉政建設，檢查評價國家各項宏觀調控政策的實施，規范財政經濟秩序，推進公共財政框架體系的建立。具體來說，對國家預算收入的征收權進行制約與監督的環節主要有：一是對各種稅收收入的征收過程進行審計。國家審計機關通過預算執行審計，監督稅務部門、海關系統、國家金庫等單位是否及時足額上繳各種稅款，實現對其行使財力征收權的正當性和有效性進行監督與制約；二是對各種行政性收費的征收過程進行審計，通過審查是否存在利用行政職權進行亂收費、亂攤派，超標準、超范圍收費，收取的費用是否嚴格執行“收支兩條線”的規定等，實現對國家機關的各種行政性收費權進行制約與監督。對預算資金的安排和分配權進行制約與監督的環節主要有：一是對預算的編制進行審計。財政預算的編制是國家預算管理的起點，檢查預算編制的標準、原則、程序是否保持了預算的公共性、完整性、科學性、計劃性、公開性、法制性以及預算的調整是否科學、合理、準確，推行部門預算和促進細化預算，避免“跑部錢進”等濫用權力導致的惡習泛濫；二是對財政支出管理進行審計評價。財政支出的過程就是政府履行自身職能的過程。對財政支出結構的合理性、合規性和效益性作出審計評價，實現對預算資金分配權的制約與監督。

2、行政事業審計和固定資產投資審計中，對資金支配權進行制約與監督，促進財政性資金使用效益的提高。行政機關不僅掌管著巨額財政資金，而且使用著巨額財政資金。這些資金管理、配置和使用得如何，對整個國民經濟的發展具有深遠的影響。行政事業審計可以通過對重點領域、重點部門、重點資金、重點內容進行審計監督，實現對巨額財政資金支配權的監督與制約。行政事業審計的最終目的就是要加強對權力的制約與監督，從而防止各種違法違紀等腐敗行為的發生，減少決策失誤帶來的種種鋪張浪費，提高財政資金的使用效益。固定資產投資審計中，對重大的財政專項資金和重要的政府投資項目進行審計，抓住資金流程這條主線，從立項、撥付、管理和使用等環節著手檢查決策權、籌資權、審批權、監管權等，追蹤問效，查處和反映各種損失浪費問題，評價投資效果、經濟效益和社會效益，最終實現對建設領域的資金支配權的制約與監督。

3、企業審計中，對國有資產管理權進行制約與監督，維護和保障國有資產的安全完整和保值增值。國有資產是全體人民的血汗錢，保值增值是第一位的。企業審計通過“摸家底、揭隱患、促發展”，將財務收支審計與經濟責任審計結合起來，審查國有資產的安全完整和保值增值情況，實現對國有資產管理權的制約與監督。具體來說：一是通過審查國有資產的真實性和合法性，監督濫用權力侵吞挪用轉移國有資產和國有資金的違法亂紀行為，保證國有資產的安全完整。二是通過審查各種重大經營決策的科學性、合規性、民主性和效益性，對國有資產的質量和營運效率加以監督，防止決策失誤等造成國有資產的嚴重損失，促進經濟增長方式的轉變和國有資產的保值增值，實現對國有資產經營管理權的監督與制約。三是通過對改制企業的審計，實現對國有資產處置權的制約與監督。國企改革一直被視為中國經濟體制改革的核心環節。審查國有企業的改制過程，防止濫用權力謀取私利導致國有資產的流失，實現對國有資產處置權的監督與制約。

4、經濟責任審計中，對經濟決策權進行制約與監督，促進決策權力的慎用和決策機制的完善。重大經濟項目和投資的決策，關系到一個地區和國家的經濟發展，決策錯誤非同小可。經濟責任審計是新時期黨中央、國務院為加強干部監督管理和黨風廉政建設而開展的一項長期的重要工作。通過審查領導干部行使經濟決策權的科學性、合規性、民主性和效益性，并將其落實到領導人的經濟責任上來，實現對經濟決策權的監督與制約，從根本上、源頭上來治理和預防腐敗，加強廉政建設。

二、現實考察:制約國家審計在權力制約機制中發揮作用的原因剖析

新中國的審計事業從組建至今也就20個年頭。20年來，國家審計通過不斷發展，內外部審計環境逐步得到改善，整體形勢較好，但也存在著被審計單位不理解、不配合、不支持的情況以及審計處理難的問題，在一定程度上影響了國家審計作用和效果的發揮。而今，建設有中國特色的社會主義事業已經站在更高的歷史起點上，黨的十六大也從強化對權力的制約與監督的高度，對審計工作提出了更高的要求。國家審計能夠對公共資源的配置權和執行權進行制約與監督，但這種監督與制約作用的發揮，在當前的審計環境下，還存在著諸多制約因素。只有通過理性分析，找到這些制約因素，才能“對癥下藥”，予以改革和改善，最大限度地發揮國家審計對權力的制約與監督作用。

1、我國社會主義市場經濟體制尚不完善。我國建立社會主義市場經濟體制和國家審計制度的時間還不算長，市場發育不成熟，與市場經濟體制相配套的宏觀經濟管理體系不完善，與市場經濟體制相適應的財政管理制度不完善，國家審計對政府權力的制約與監督還很不成熟，缺乏這個方面的準備和積累。如監督權力決策結果的績效審計，國家審計還僅僅是在思考、探討和嘗試。

2、當前國家審計的審計成果質量不高。加強國家審計對權力的制約與監督，最終目的就是要促進政府機關按照規范化、制度化的程序利用其權力履行經濟職能，保證把人民賦予的權力真正用來為人民服務，實現對政府的經濟管理。因此，審計工作要加強研究分析，從體制、機制上提出解決和預防問題的辦法，從標本兼治的角度有針對性地提出審計意見和建議，用完善的制度、健全的體制、規范的運作、嚴密的程序來保證政府權力的運行實現公開、公平和效率。但是，多年來，審計人員習慣于審計找數據，報告堆數據，形成了固定的工作模式，滿足于就事論事，極大地限制和妨礙了審計工作水平的提高，妨礙了審計對權力的制約與監督。

3、國家審計的范圍有待拓展。一方面表現在國家審計僅限于事后審計，事前審計和事中審計不夠。加強對權力的制約與監督，必須在權力的各個環節都要加強制約與監督。特別是決策環節，如果決策失誤，甚至有意而為之的決策，如各種“政績工程”、“形象工程”等，僅僅限于事后的審計，不能挽回損失。事前審計加強對決策的合理性和合法性的監督，能夠真正做到保證把人民賦予的權力真正用來為人民服務。另一方面表現在國家審計主要還局限在財政財務收支審計等傳統的審計領域，特別是財政審計還主要局限在對預算收入的審計。

4、現行審計法規體系不健全。《審計法》規定了國家審計監督的地位和作用、監督的原則、審計機關的領導體制、審計機關的職責、審計機關的權限、審計程序和法律責任等方面的內容，為充分發揮審計機關在監督國家財政收支和國有資產管理等方面的作用提供了法律依據。隨著改革的深化，審計的作用和地位不斷得到提高，加強對權力的制約與監督，就需要國家審計監督的方向不斷進行調整，尤其是由單純的合法性審計向合法性審計與效益性審計兼顧轉向，且要評價領導人的經濟責任。特別是現行的黨政領導干部經濟責任審計，主要依據中辦、國辦的兩個《任期經濟責任審計暫行規定》、《審計署關于任期經濟責任審計的實施細則》、《五部委關于進一步做好經濟責任審計工作的意見》等。因此，有些工作已經突破了當前審計法律法規的限制。

5、我國國家審計體制存在先天不足。我國現行的行政型國家審計模式是國家審計機關建立之初，根據《憲法》的規定，由當時國家的政治經濟環境所決定的。隨著政治經濟環境的變化，這種行政型審計監督體制，妨礙了審計監督的獨立性，不利于國家審計對國家行政機關行使公共資源的配置權和執行權的制約與監督。把國家審計放在行政框架內，在實踐中審計、財政、稅務在各自的監督活動中行使各自享有的行政權，無法體現國家審計的最高監督，不僅造成了不同部門職能的交叉，而且造成人力資源和物質資源的極大浪費。同時，審計署在行政上受國務院領導，與國務院所屬其他部委平級，要想對上級（國務院）或平級行政機關進行充分的審計監督，也存在一定的困難。

三、全面創新：強化國家審計對權力的制約與監督作用的對策建議

所謂對權力的制約與監督，如果單從技術層面上考慮，不外乎這樣幾個方面：一是管理制度；二是管理體制；三是運作程序；四是運行機制。制度不完善、體制不健全、運作不規范、程序不嚴密，是當前經濟管理中的主要問題。要強化國家審計對權力的制約與監督作用，必須在解決權力運行中存在的問題上下功夫，真正使公共資源的配置權和執行權的運行實現公開、公平和效率。

1、創新審計理論。國家審計的本質是監督。在建立社會主義市場經濟體制過程中，審計機關除了監督財政財務收支外，主要作用應是促進政府行為的公開、透明，推進依法治國和依法行政。在建設全面小康社會的歷史時期，我國審計工作已經進入一個總結經驗、開拓創新、不斷深化、尋求進一步發展的新階段。黨的十六大從深化政治體制改革、強化對權力的制約與監督的高度賦予審計機關更重要的職責。因此，國家審計不應僅僅是差錯糾弊、促進管理。要解放思想、與時俱進，樹立促進依法治國、規范依法行政的新理念。國家審計的經濟監督作用，要上升到權力制約機制的高度加以認識。財政審計，實際上就是對國家行政機關行使財政權力的制約與監督。經濟責任審計，實際上就是對領導干部權力運用的監督與制約。只有創新審計理論，將國家審計的經濟監督作用上升到權力制約機制的高度加以認識，才能在審計實踐中創新審計思維、拓展審計視野，建立起更加科學的審計運行機制，從而充分發揮出國家審計對權力的制約與監督作用。

2、堅持“全面審計、突出重點”的方針。當前，為了更好地發揮國家審計的監督作用，防止錯用、濫用權力的現象頻頻發生，必須緊緊圍繞建設全面小康社會這個中心，把著力點放在促進各項重大改革、建設社會主義法治國家、加強對權力的制約與監督上，堅持以真實性審計為基礎，突出對重大違法違規問題和經濟犯罪案件的查處，懲治腐敗，促進廉政建設，并從體制上、機制上提出解決和預防問題的對策建議。首先，突出對重點領域、重點部門的審計。國家審計能夠監督的權力就是公共資源的配置權和執行權，因此，就必須對掌握財和物的決策、執行、監督權較為集中的領域和部門進行審計。其二，突出對重點資金、重點內容的審計。重點財政性資金的使用和重要項目的實施，事關國家公共經濟政策的貫徹執行、事關廣大人民群眾的根本利益，是各級黨委政府和人民群眾關注的重點、焦點和熱點。其三，突出對權力運用的重點環節進行審計。特別是要突出對決策環節和執行環節的審計，將事前審計、事中審計和事后審計有機結合起來，防止各種“政績工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“腐敗工程”的出現。

3、深化國家財政審計。對國家財政的審計，實際上就是對國家行政機關行使財政權力的審計。深化國家財政審計，強化對財政權力的制約與監督，需要做到：一是緊緊抓住公共財政這條主線。國家財政是國家政權的體現，是國家政權實現的物質基礎，集中體現了政府的行為、活動的內容和方式。只有不斷改革、規范和完善財政體制和財政制度，加快公共財政框架體系的構建，用完善的制度、健全的體制、規范的運作、嚴密的程序來確保財政權力的合理使用，才能促進各項宏觀調控政策措施的完善和實施，才能實現建設全面小康社會的目標。二是從“大財政”審計的觀念出發，推行“一個中心，兩頭延伸”。“大財政”審計觀念即以財政審計為龍頭，統領各項審計工作，形成一個有機整體。“一個中心”即以預算執行的真實性、合法性和合規性為中心；“兩頭延伸”即“前頭”向預算編制的科學性、合理性以及財政性資金的籌集、管理過程延伸，“后頭”向財政性資金的流向、用途及效益方面的延伸，特別是注重對與公共需求有關的公共性、公益性基礎設施項目資金的審計監控,揭露由于決策失誤造成的嚴重損失浪費。三是積極探索財政績效審計之路。財政績效實質上是依法行政和行政效率的具體體現。違規行政、預算編制不科學、盲目決策、粗放管理等，定會造成行政效率低、效果差，也必然反映為財政效率低下。財政績效審計的三要素為經濟性、效率性和效果性，可以采用成本分析法、最低費用選擇法、財務分析法等多種分析方法。

4、完善經濟責任審計。開展經濟責任審計是新形勢下黨中央、國務院賦予審計機關的重要職責，是加強干部管理和監督，從決策和執行等環節加強對權力的監督，促進廉政建設，推進依法行政的重要措施，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。從權力制約機制的高度出發，經濟責任審計工作要進一步深化、規范和提高：一是堅持“積極穩妥、量力而行、提高質量、防范風險”的原則。積極穩妥是總的要求，量力而行、提高質量、防范風險是這一總要求的具體體現。項目選擇上，突出干部管理和監督的重點對象，如近期面臨換屆或任期將滿的干部，掌管資金分配權和資金使用量大、群眾反映多的地區、部門、單位的主要負責人以及重要國有骨干企業的領導人員；審計過程中，堅持以財政財務收支審計為基礎、以重大經濟決策為重點、以落實經濟責任為主線的指導思想。二是國有及國有控股企業領導經濟責任審計要融入國有企業改革和發展的大局，實現國有資產的保值增值。國企改革正在醞釀新的突破，實現股權多元化，經濟責任審計要關注改制中的各項經濟決策，防止國有資產的流失；國企發展正在探求新的跨躍，實現國有資產的保值增值，經濟責任審計要關注發展中的各項經濟決策，建立國有資產損失責任追究制度，建立健全國有資產運行監督機制。對企業重大對外投資項目、企業并購、重組或股份制改造等重大產權變動、企業對外提供重大經濟擔保事項、企業大額資金運行等重大經濟決策權進行制約與監督，實現國企改革和發展的新突破、新跨躍。三是縣市長經濟責任審計突出對“三權”、“四制”的審計，根據領導者決策、執行、協調、管理、監督的職能，探索領導經濟責任審計的評價方法。“三權”即綜合經濟決策權、經濟管理權、經濟政策執行監督權；“四制”即財政收入征管體制、重點項目的科學決策機制、財政性資金支出的監管機制、財政性資金投資形成的國有資產管理體制。四是部門黨政領導干部經濟責任審計突出對重大經濟事項決策權的審計。重大經濟決策的科學性、合法性和效益性直接關系到領導者的經濟責任。對經濟決策程序進行跟蹤審計，從最初的可行性調查到決策過程、決策形成、決策實施、決策效益等各個環節，查證決策者在決策過程中是否做到決策程序合法、決策過程民主、決策結果科學。

5、建立審計機關內部的有效制約機制。要充分發揮國家審計在權力制約機制中的作用，對國家審計機關內部來說，也需要建立一種內部的有效機制來保證國家審計權力制約機制作用的實現。具體來說：一是加強審計法制建設，規范審計行為。《憲法》賦予審計機關審計檢查權和審計處理權。要想充分發揮國家審計在權力制約機制中的作用，必須首先保證審計機關自身能夠依法行使審計檢查權和審計處理權，建立健全權力制約機制和權力監控機制，做到審計的主體合法、內容合法、程序合法。因此，要加強審計法制建設，結合審計實踐不斷細化和完善審計準則，提高準則的可操作性；要完善審計復核和審計業務會議制度；要為國家修改有關法律、法規創造成熟的法制條件，明確國家審計在經濟領域里的綜合經濟監督執法主體地位，做到與《審計法》的相互銜接；要將審計執法、審計績效和審計紀律融為一體；要發揮輿論的監督作用，增加審計的透明度。二是提高審計質量，做到標本兼治。從根本上來說，要防止權力的濫用，就必須用完善的制度、健全的體制、規范的運作、嚴密的程序來保證政府權力的運行實現公開、公平和效率。因此，國家審計要堅持把查處問題與完善制度結合起來，加強審計調查和分析研究問題，提升審計成果的質量。同時，審計準則要注重內在質量和內容的規范，由模糊定位的審計評價向有量化標準的審計評價轉變，以規范審計管理、業務人員的行為，從而改變審計質量因審計人員業務水平的差異和思維方式不同而難以達到理想的要求、對審計質量的考核和控制因無硬件性的衡量標準而流于形式的狀態。三是加強“人、法、技”建設，提高隊伍素質。新時期，國家審計要想在權力制約機制中切實發揮作用，就要全面貫徹“三個代表”的重要思想，堅持以人為本，豐富審計文化的內涵，建設高素質的審計干部隊伍。

6、改革國家審計模式。全面小康社會的建設需要政府民主化和法治化。同樣，國家審計監督也需要民主化和法治化。當前，國家審計監督的法治化需要解決的是獨立性和公開性兩大難題。獨立性是審計的靈魂。在我國，要想充分發揮審計監督的作用，就不能讓審計機關再依附于行政機關，而應當設置獨立于國務院之外的審計機關。同時，有步驟地推行審計公告制度，保持國家審計監督的公開性，既有利于公眾對審計機關的監督，更有利于公眾對各種腐敗行為、濫用權力行為的監督，從而更好地發揮國家審計對權力的制約與監督作用。