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審計法明確規(guī)定，審計機關(guān)依法監(jiān)督國家財政財務(wù)收支的真實、合法和效益。但從這些年的實際工作來看，審計機關(guān)一直以財政、財務(wù)收支的真實合法性審計為主要的工作內(nèi)容，而效益審計只是剛剛開始探索，國家審計對政府使用納稅人資金的有效性的監(jiān)督職能還遠未履行到位。本文在分析開展效益審計現(xiàn)狀和重要意義的基礎(chǔ)上，對我國政府審計機關(guān)在未來應(yīng)大力開展效益審計提出了初步設(shè)想。

（一）效益審計的現(xiàn)狀分析

我國國家審計制度恢復(fù)20年來，審計機關(guān)的主要審計工作仍是財務(wù)合規(guī)性審計。雖在效益審計方面做了一些工作，取得了一定成績，但總的來說，效益審計的開展情況很不理想，主要表現(xiàn)在：（1）大多數(shù)審計機關(guān)并未把效益審計作為一個獨立的審計類型來安排，而是在財務(wù)合規(guī)性審計過程中順帶關(guān)注經(jīng)營管理和效益方面存在的問題，在財務(wù)審計報告中偶爾順帶提及效益評價和管理建議。（2）效益審計開展范圍小，層次低，手段落后，事后審計居多。（3）效益審計隨意性大，并沒有把審計效益作為法定審計任務(wù)，從而使落實《審計法》規(guī)定的審計效益的要求成為空話。（4）即使偶有開展效益審計（比如2001年《深圳經(jīng)濟特區(qū)審計監(jiān)督條例》規(guī)定，審計機關(guān)對政府各部門進行績效審計，每年向本級政府和受其委托向人大常委會報告效益審計結(jié)果），但全國范圍內(nèi)尚無效益審計的專項準(zhǔn)則或指南，使效益審計無規(guī)范性和先進性可言，審計質(zhì)量也得不到保證。

造成效益審計發(fā)展滯后的原因很多，但主要原因有：（1）我國社會經(jīng)濟發(fā)展仍處于較低水平，人們期望的是先解決財務(wù)合規(guī)性問題，再解決效益審計問題；（2）財務(wù)合規(guī)性審計任務(wù)過分繁重，使審計機關(guān)難以顧及效益審計工作；（3）審計人員的知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)素質(zhì)不能適應(yīng)開展效益審計的需要；（4）我國民主政治體制尚不夠完善，這必然反映到審計工作中，從而影響效益審計的開展。當(dāng)然也還有認識方面的原因。

改進我國政府審計重財務(wù)合規(guī)性審計，輕效益審計的現(xiàn)狀，已成為歷史必然。在搞好財務(wù)審計的同時，大力開展效益審計已成為國家審計的發(fā)展方向。

（二）效益審計的理論依據(jù)、社會需求與開展條件

在我國大力開展效益審計，不僅有法律依據(jù)，而且有理論支持。《審計法》第2條已明確規(guī)定財政財務(wù)收支的效益是審計監(jiān)督的一個重要方面，是審計機關(guān)的法定職責(zé)，盡管以往未專門開展效益審計，但并不等于審計機關(guān)放棄了對效益的監(jiān)督，因此審計機關(guān)積極探索開展效益審計，才是全面履行法律賦予審計機關(guān)職責(zé)的需要。受托責(zé)任理論是國家審計的重要理論基礎(chǔ)，國家政府部門不僅負有保證人民公有財產(chǎn)安全完整和合法使用社會資源的責(zé)任，而且還負有有效節(jié)約利用社會資源的責(zé)任即效益責(zé)任，考核政府效益責(zé)任履行得如何，必須開展效益審計。

在我國開展效益審計，有著廣泛急迫的社會需求：一是經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變要求政府和其他公共部門提高經(jīng)營管理活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性，這客觀上要求審計機關(guān)開展效益審計，加強對政府活動有效性的監(jiān)督。二是人大和政府對審計工作的要求在提高，不僅希望通過審計機關(guān)了解有關(guān)部門、單位執(zhí)行有關(guān)法規(guī)的情況，還需要了解其使用財政性資金和管理使用國有資產(chǎn)的效益情況。三是社會公眾日益關(guān)注政府及有關(guān)單位有效管理和使用納稅人資金為社會服務(wù)的效果，傳統(tǒng)的財務(wù)合規(guī)性審計已不能滿足其需要。

在我國開展效益審計，也具備了較好的基礎(chǔ)和條件：一是20年來，審計機關(guān)在不同領(lǐng)域不同方面對效益的考評積累了不少有益的經(jīng)驗，比如對建設(shè)項目效益的審計，對領(lǐng)導(dǎo)干部的效益責(zé)任的審計，對信貸資產(chǎn)質(zhì)量的審計，對預(yù)算資金的管理情況和使用效果的審計等，為開展效益審計打下了一定的基礎(chǔ)。二是這些年來，各級審計機關(guān)采取多種措施儲備和培養(yǎng)人才，使審計隊伍的知識水平和專業(yè)結(jié)構(gòu)有了可喜的提高與改善，這為開展效益審計創(chuàng)造了必要的條件。三是國際上效益審計的發(fā)展和效益審計準(zhǔn)則的為我們開展效益審計提供了可借鑒的經(jīng)驗。四是我國民主和法制化程度在不斷加強，接受審計監(jiān)督已成為一種制度要求，政府行為比以往更加透明和公開，經(jīng)濟活動中的違規(guī)違紀行為在不斷減少，社會公眾關(guān)注和支持公布效益審計結(jié)果。所有這些，為效益審計的開展創(chuàng)造了適宜的社會環(huán)境。

（三）當(dāng)前開展效益審計的有關(guān)考慮

審計署2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃指出，要將效益審計作為一個獨立的審計類型來開展。要落實這一規(guī)劃，應(yīng)選擇好開展效益審計的最佳切入點。選擇切入點時，應(yīng)充分考慮到審計機關(guān)和人員的勝任能力，被審計單位的可接受程度和社會的需要。我們認為，目前效益審計的范圍主要是財政性資金，目的是促進提高財政資金管理水平和使用效益。如固定資產(chǎn)投資審計以及一些財政專項資金審計今后應(yīng)主要開展效益審計。另外，我國目前的效益審計還應(yīng)以揭露問題為主，重點揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產(chǎn)流失問題，而不可能象國外那樣搞全面的效益評估。對企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督不應(yīng)作為審計機關(guān)開展效益審計的重點，而應(yīng)更多地考慮與其他政府部門在管理方面的配合以及發(fā)揮市場調(diào)節(jié)機制的作用。

效益審計的開展是一個系統(tǒng)工程，需要“人、法、技”等多方面的配套建設(shè)，否則效益審計難以達到預(yù)期的目的。當(dāng)前我們應(yīng)抓緊做好以下方面的主要工作：

（1）審計機關(guān)應(yīng)加強效益審計的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)。效益審計是一項專業(yè)性強、難度很大的全新工作，與傳統(tǒng)的財務(wù)合規(guī)性審計相比，具有目標(biāo)多樣化、標(biāo)準(zhǔn)模糊化、方法靈活化和評價主觀化、結(jié)論非強制化等一系列特點，對審計人員的素質(zhì)要求更高。效益審計貫穿于整個生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動的全過程之中，范圍之廣，情況之復(fù)雜，只有通過努力學(xué)習(xí)和認真培訓(xùn)，才能勝任工作。

（2）審計機關(guān)可選派一些審計人員到效益審計搞得好的國家、地區(qū)乃至單位去參觀學(xué)習(xí)，體驗效益審計的操作程序，收集效益審計的實踐經(jīng)驗。

（3）要做好效益審計的“三化”建設(shè)，力爭高起點開展效益審計。我們應(yīng)避免走“先自由發(fā)展，然后再去慢慢規(guī)范”的老路，從一開始就必須重視效益審計的“法制化、規(guī)范化和科學(xué)化”建設(shè)。一是要做好效益審計的有關(guān)立法工作，明確效益審計的法律地位，使效益審計有必要的法律制度保障和工作機制保障。二是抓緊制定效益審計的有關(guān)規(guī)范，包括國家審計機關(guān)的效益審計準(zhǔn)則、效益審計的質(zhì)量控制辦法、效益審計結(jié)果公告辦法等，以確保審計質(zhì)量和效益審計的規(guī)范有序進行。三是要加大對效益審計的指標(biāo)評價體系和效益審計的技術(shù)方法的研究和開發(fā)力度。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國實際開發(fā)一套實用有效的審計技術(shù)方法，是保證效益審計的科學(xué)化的根本要求和基本措施。在效益審計中，最大難題就是難以找到合適的衡量、評價效益好壞的指標(biāo)體系。效益評價指標(biāo)體系具有多樣性、系統(tǒng)性、層次性、計量性等特點，不同部門和單位，效益評價指標(biāo)體系差別較大。各級審計機關(guān)應(yīng)在積極探索的基礎(chǔ)上，認真總結(jié)和不斷修訂效益評價指標(biāo)體系，從而使效益審計結(jié)果有更好的利用價值。

（4）要改變審計觀念，在效益審計中應(yīng)重揭露問題，輕處理處罰。在傳統(tǒng)審計中，對審計發(fā)現(xiàn)的違反國家有關(guān)規(guī)定的財政、財務(wù)收支行為，審計機關(guān)必須依法進行審計處理和處罰。但在效益審計中，由于難以評價一些影響經(jīng)濟、管理效益的行為是否合規(guī)或違規(guī)，加之難以事后去糾正某些影響效益的行為，也難以實施制裁措施，使得對發(fā)現(xiàn)的一些問題無法通過以往常用的處理、處罰措施來解決，而只能通過向政府和人大反映問題，借助政府的決策和人大的監(jiān)督來促使問題的解決。

（5）充分重視利用社會監(jiān)督的作用，向社會公布效益審計結(jié)果，促使審計機關(guān)認真開展審計工作和被審計單位采取改進措施，增強政府行為的效益意識。

當(dāng)前在推行效益審計過程中，要注意避免兩種傾向：一是盲目跟風(fēng)，過分偏向效益審計，而忽視財務(wù)的真實合法性審計。必須注意的是，對各級審計機關(guān)來說，在今后很長一個時期內(nèi)，真實合法審計仍是主要任務(wù)。效益審計必須建立在有關(guān)行為和數(shù)據(jù)的真實、合法的基礎(chǔ)之上。二是脫離實際，提出過高的、不切實際的效益審計目標(biāo)和要求。必須堅持實事求是，循序漸進，不能操之過急，在具體目標(biāo)上各地、各級不應(yīng)要求一致。要通過實踐，來逐步探索中國效益審計的模式、路子和規(guī)范。

（四）效益審計的發(fā)展前景

審計署2003年至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃提出，應(yīng)著力抓好三項基礎(chǔ)性工作（實行科學(xué)的審計管理，建立審計質(zhì)量控制體系，大力推廣先進審計技術(shù)方法），“實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右”，這是今后五年審計署審計工作的發(fā)展方向。各地可根據(jù)實際，研究確定自己的目標(biāo)。從更長遠的趨勢看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的全面進步，我國的民主政治將進一步完善，相應(yīng)地我國政府效益審計也必將有一個大的發(fā)展：一是21世紀政府效益審計將同內(nèi)部效益審計和獨立效益審計一道，相輔相成，共同構(gòu)成多層次、全方位、有序性的國民經(jīng)濟效益審計體系；二是21世紀政府效益審計的目標(biāo)將由單純以經(jīng)濟效益為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟效益與社會效益相結(jié)合，近期效益與可持續(xù)發(fā)展相互支持，局部效益與全局效益相協(xié)調(diào)的審計整合機制；三是21世紀效益審計將成為政府審計工作的中心，并且政府效益審計將會在經(jīng)濟性、效率性和效果性審計的基礎(chǔ)上，向環(huán)境審計方向拓展。四是政府效益審計的理論和實踐將日趨完善。五是21世紀隨著效益審計的廣泛開展，審計人員的知識結(jié)構(gòu)和行為方式將產(chǎn)生深刻的變化。