審計體制改革
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[摘要]我國審計體制改革走向的現實選擇應完善、維護現行審計體制，加強人大對審計機關的監督；采取審計監督與輿論監督相結合、行政處理和司法處理相結合的做法；制訂審計機關負責人任職資格和任免程序，并嚴格執行；建立鄉鎮經濟的審計監督機制。
我國國家審計體制建立20年來，取得了令人矚目的成績。但隨著我國經濟跨入新的歷史發展階段，審計體制需要改革創新。當務之急是，審計理論工作者和實務工作者應當對我國審計體制20年的實踐進行客觀、公允的評估，在此基礎上根據我國國情，借鑒國外經驗，解放思想，大膽探索，面向未來，面向世界，明確審計體制的改革走向，理順審計體制的創新思路，不斷取得新的成果。筆者認為，在探索我國審計體制改革走向這個問題上，有著寬廣的思維空間。
一、現行審計體制20年的實踐經驗，為審計體制改革走向的選擇提供了第一個寬廣的思維空間。
按照我國《憲法》規定，我國審計體制是“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督?！薄翱h級以上的地方各級人民政府設立審計機關，地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責?！蔽覈鴮徲嫏C關設在政府內部，在政府首長的領導下實施審計監督，屬于行政型審計體制。
20年審計的勝利實踐，極其有力地證實了我國現行的行政型審計體制是符合我國國情，符合我國社會經濟發展規律，具有強盛生命力的。
但現行審計體制也存在著明顯的不足之處，主要表現在審計機關在地方政府和上一級審計機關的領導下獨立行使審計監督權。由于地方審計機關的人員編制、經費來源、福利待遇等都依附于地方政府，尤其是審計機關負責人的任免、調動、獎懲都取決于地方政府，導致實施審計監督的主體與被審計監督的對象共處在一個利益主體之內，同時接受同一首長的領導。這就使審計機關的同志常處于矛盾之中，審計機關對某些涉及地方政府利益的審計事項不得不采取“回避”、“讓步”態度，在作出審計處理時，不得不考慮地方政府首長的“意向”，作出有利于地方利益的選擇。這在一定程度上影響了審計機關依法審計的獨立性和權威性，不利于審計事業的健康發展。
我國現行審計體制20年的實踐經驗，為審計工作者探索今后審計體制改革走向提供了寬廣的思維空間，可以大膽地設想如下：
設想之一：將審計機關從政府序列中劃出，隸屬人大領導，以提升審計機關的獨立性和權威性。
設想之二：現行審計體制改革的方向應當是維護現行的審計體制，完善現行的審計體制，使其能更好地為社會經濟持續發展服務。而不是推倒重來。
設想之三：大膽創新，獨辟蹊徑，博采眾長，創立起全新的具有中國特色的審計體制，使審計機關享有高度的獨立性和權威性，充分發揮職能作用。
二、向世界各國多種審計體制博采眾長，為我國審計體制改革走向的選擇提供了又一個寬廣的思維空間
參加最高審計機關國際組織的150多個成員國的各具特色的審計體制有許多可借鑒之處。在150多個成員國中，其審計體制通常劃分為四種類型：第一種為立法型，審計機關隸屬于立法機構——議會，向議會負責并報告工作，主要職責是審計監督政府的財政財務收支及其治理活動。目前，采用立法型審計體制的國家比較多，具有代表性的國家是美國和加拿大。第二種是司法型，審計機關稱為審計法院，具有司法性質，擁有司法權，審計官員享有司法地位和權力，審計查出的問題可以啟動司法程序迅速得到處理，具有代表性的國家是法國和西班牙。第三種為行政型，審計機構隸屬于政府，在政府領導下獨立行使審計監督職能，具有代表性的國家是中國、瑞典和泰國。第四種為獨立型，審計機關獨立于議會、政府、司法機構之外，直接對法律負責，由國家首腦領導。日本的會計檢查院和韓國的監查院具有代表性。
各國各具特色的審計體制，為我國審計體制改革的走向選擇提供了寬廣的思維空間。審計工作者可以通過對多種類型審計體制的分析評估和比較論證，設計出適合我國國情的新的審計體制方案，例如：
設想之一：用立法型的審計體制取代現行的行政型的審計體制。審計機關獨立于政府之外，隸屬于同級人大，向人大負責并報告工作，從而強化審計機關的獨立性和權威性，避免各種形式的行政干擾。
設想之二：建立起立法型和司法型相結合的新的審計體制。這種新的審計體制的特點是，審計機關隸屬人大領導，向人大負責并報告工作，同時審計機關又通過法律授權，享有司法權力，當審計機關對某種重大審計事項作出審計處理決定，可以啟動司法程序，強制執行，并將審計處理決定在不影響國家機密、商業秘密和技術專利的前提下公示，接受社會監督，以解決“審計難、處理更難”的難題。
設想之三：建立起獨立的自成系統的審計體制。審計機關成為獨立進行工作的國家最高經濟監督機構，接受人大的監督，直接隸屬國家主席，向國家主席負責。審計機關實行垂直領導，不受地方政府干預，但應接受地方人大的監督。
三、我國審計體制改革走向的現實選擇
我國審計體制的改革直接關系到我國審計事業的持續發展，關系到我國社會經濟健康運行的大事，涉及面廣，影響深遠，必須認真對待，慎重行事。改革應遵循如下原則：
謹慎性原則：要充分認識到審計體制改革的復雜性和艱巨性，要經過科學的論證認定，充分權衡其利弊得失，不宜草率從事。
適應性原則：審計體制改革一定要適合我國國情，與我國的國體、政體、政治環境、經濟環境、人文環境、法律環境、社會環境和社會公眾的價值觀念相適應。借鑒外國經驗要溶化于本域之中，保持中國特色，不宜生搬硬套。
漸進性原則：審計體制改革是一項需要長期奮斗的系統工程，是一個漸進式的發展過程。要最大限度地利用現有審計基礎，既要有前瞻性，敢于面對未來，大膽創新；更要有現實性，保持從實際出發，穩步推進。要注重鞏固階段性成果，不要期望一次改革能夠解決所有問題。
筆者經過各種設想的比較論證之后，認為我國審計體制改革走向的現實選擇應當是：
（一）深化改革，維護現行審計體制，完善現行審計體制，保護并發揮現行審計體制的能量，進一步加強審計機關的審計監督力度，提升審計工作水平，更好地為我國的社會經濟的持續發展服務。
理由：
1.20年的審計實踐證實，現行的審計體制是符合我國國情的。20年來，在國務院和各級地方政府的有力領導下，審計機關獨立行使審計監督權，其審計監督范圍之廣，監督單位之多，審計監督力度之大，審計監督成果之巨，以及社會公眾對審計機關信任度之高，是我國審計史所未見的。目前，國務院和各級地方政府對審計工作的領導和支持不是在削弱而是在不斷加強，審計監督的力度不是弱化而是在不斷強化，審計機關布滿著生機和活力，審計工作正邁向新的平臺，因而通過深化改革完善現行審計體制的選擇是正確的。
2.檢驗審計體制是否符合我國國情，是否能夠在社會經濟的發展中起到應有的積極作用，需要經歷相稱長的時間才能得出相應結論。筆者認為，現行審計體制實施才20年，而且前十年處在艱苦創業、摸索經驗、打開局面階段，后十年才走上健康發展之路。有些公認的審計難題，如財政預算執行情況的審計，現在還只是開了一個好頭。有些工作還沒有做到位，行政型審計體制的不足之處雖然有所暴露，但這并沒有形成主流。目前尚不宜進行大的變動。
3.現行審計體制明顯的不足之處是審計機關同被審計單位在相同的政府首長的領導之下，影響審計監督的力度和審計處理的難度，不利于地方保護主義的消除。消除地方保護的要害并不僅僅在于將審計機關劃出地方政府序列。假如歸屬當地人大領導，地方保護主義就能完全消除嗎？筆者認為，除了審計機關的領導關系可以通過改革作某些調動，以削弱地方政府的影響外，根本問題在于“三個代表”思想的落實，大家都從人民的根本利益出發，利益矛盾是可以緩解的。
4.審計體制與我國的政體、國體相關。我國果斷摒棄西方多黨制和三權鼎立、相互制衡的政治模式。人大是在黨的領導下行使立法權力的，政府是在黨的領導下行使治理國家權力的，黨和人大、政府與人民的根本利益是一致的。審計機關也是為人民的根本利益服務的，不應該也不可能成為政黨利益斗爭的工具，也沒有必要為了加強表面上的審計監督獨立性而由政府領導改為由人大領導，搞所謂對立面制約。
（二）加強人大對審計機關的監督，促使其更好地依法審計，獨立行使審計監督權。詳細建議是：（1）審計機關應定期向人大報告工作，請人大審議；（2）人大內部設置審計專業委員會，詳細負責對審計機關的監督，并幫助其解決存在問題。
理由：
1.人大是我國最高國家權力機關，行使國家立法權。由于多種原因，我國的立法工作長期滯后于社會經濟的發展，人大的立法任務十分繁重。顯然，在這種情況下將審計機關劃歸人大領導是不現實的。但是，由人大加強對審計機關的監督不僅是必要的而且是可能的。因為，人大本身有責任也有權力監督國務院和地方政府的工作，包括審計機關在內。審計機關是根據《憲法》授權依法對財經活動進行審計監督的，審計機關按照人大頒發的審計法規、會計法規、預算法規、稅收法規、金融法規等實施審計監督的情況，理所當然地應該向人大報告，接受監督。
2.我國《憲法》明確規定了審計機關的職責、權限和領導關系，但沒有規定審計機關的監督機制。在實際工作中，審計機關只是依法對被審計單位實施監督審計，而審計機關本身的工作卻沒有一個機構依法對其進行監督。實施經濟監督的部門應當接受再監督，這有助于增加這些部門監督活動的合法性、正確性和有效性，避免可能出現的失誤和風險。明確由人大負責對審計機關的監督是最恰當不過的。
3.隨著社會經濟的發展，審計監督任務越來越繁重，其復雜程度也越來越高。人大要對審計機關實施有效的監督，不投入相應的力量、組建必要的專業組織是難以奏效的。人大代表中不乏資深的懂行專家，假如組成審計專業委員會，負責審計機關的監督，并幫助解決審計監督實施過程中碰到的困難，必將受到審計機關的歡迎。
（三）為了加強審計監督的力度，擴大社會影響力，要采取審計監督與輿論監督相結合，行政處理和司法處理相結合的做法。建議：1.在審計法規中賦予審計機關一定范圍的審計報告和審計處理決定的公示權，有權向有關部門和新聞媒體披露，前提是不涉及國家機密、商業機密和專利技術，以便形成強盛的社會輿論壓力，促使被審計單位主動整改。2.在審計法規有關審計處理處罰的規定中，賦予審計機關以一定的范圍內、一定程度的司法執行權，避免審計處理處罰決定得不到執行，審計機關依法作出的審計處理建議得不到重視、采納。
理由：
1.審計監督與輿論監督相結合的方法國外早有經驗。如美國，審計機關不僅有權利利用審計監督所把握的數據材料向國會作證，而且可以將審計結果向新聞媒體和有關部門披露。西班牙和法國的審計法院都有權公開認為需要公開的審計報告，有權向新聞媒體社會關注的審計事項及其結果。據這些國家的審計同行介紹，審計監督與輿論監督相結合的威懾力很大，被審計單位最擔心的不是審計機關的處罰，而是擔心自身的丑聞為政敵所利用，遭受滅頂之災。
2.在國外，審計處理并不是一個突出的難題，尤其是在采取司法型審計體制的國家里，極少出現審計法院作出的審計判決遭到抗拒而不能執行的情況。我國審計機關屬于政府序列，所作出的處理處罰屬于行政處罰性質。國家審計署頒發的新的《審計機關審計處理處罰的規定》對審計處理和審計處罰的種類、依據、程序、權限等作出了明確的規定，有利于審計處理處罰的規范化，但是，對審計機關依法作出的審計建議，要求有關主管部門糾正或者對有關責任人給予處理、處罰，有關主管部門不予糾正或者不予處理、處罰的，審計機關只能提請有權處理的機關依法處理，這就很可能從此不了了之。由于缺乏司法處理權，難以體現審計處理處罰的嚴厲性，因此，給予審計機關適當的司法執行權是可取的。
（四）為確保審計機關獨立行使審計監督權，建議有關部門制訂專門的審計機關負責人任職資格和任免程序，嚴格執行。要適當提高審計機關負責人的任職資質，適當延長任期，以保持審計監督的持續性、穩定性，避免任意撤換和頻繁更迭。
理由：
1.審計監督的質量，在很大程度上取決于審計機關負責人的品質、學識和組織能力，非凡是需要那種具有剛正不阿、一身正氣、保持原則、敢于同違法亂紀現象作果斷斗爭的人。這種人容易得罪領導，受到冷遇，甚至受到打擊報復。國家應對審計機關負責人的遴選、任命、任期、免職、獎懲等程序作出專門規定，以保證其能夠獨立地穩定地行使職權。
2.最高審計機關國際組織在總結各國經驗的基礎上向各成員國提出的有關審計的獨立地位的建議中，強調審計機關官員的獨立性是審計獨立地位的重要體現，應當受到法規的保護，非凡是最高審計組織的官員撤換程序應由法規作出規定，以保障他們的獨立性不受侵犯。這個建議也很有參考價值。
（五）建立鄉鎮經濟的審計監督機制，促進鄉鎮經濟的健康發展。近年來，我國農村經濟發展迅速，非凡是鄉鎮企業的快速發展，鄉鎮一級政府的國民生產總值大幅上升，財力大量增加，鄉鎮審計也應運而生，全國從事鄉鎮審計的人員已超過10萬人。但是，現行審計體制對鄉鎮審計并未有明確規定。為了保證鄉鎮經濟的健康發展，建議將鄉鎮一級政府的審計納入國家審計體系，審計監督由縣一級延伸到鄉鎮政府一級，建立鄉鎮審計機關或由縣審計機關派駐審計組，依法進行審計監督。
理由：
1.農村鄉鎮經濟迅速發展，鄉鎮一級財政、財務收支量越來越大，資金越來越多，各種經濟利益格局發生了很大變化。由于原來鄉鎮的財務治理基礎薄弱，各項控制制度不健全，加之地方政府自行其是，亂收亂用，因而資產流失現象較為嚴峻，同時為村鎮一些干部腐敗創造和提供了條件，激化了干部矛盾，不利于農村基層政權的鞏固和建造。強化鄉鎮審計，可以促進鄉、鎮、村財務治理的民主化、規范化，提高鄉、鎮、村財務收支的透明度，及時發現并處理存在的問題，有利于加強廉政建造，緩解干部矛盾，維護社會穩定，鞏固基層政權建造。
2.鄉鎮經濟發展雖快，但鄉鎮企業的規范一般不大，技術比較落伍，治理較為混亂，企業領導者的政策意識、法制意識比較淡薄，非凡是視野不夠寬廣，缺乏前瞻性的長遠發展戰略觀念，妨礙鄉鎮企業的持續發展。開展鄉鎮審計，可以通過監督和幫促活動，有效地促進國家財經法規和經濟政策的落實，促進企業改善經營治理，幫助企業把握市場信息，及時采取應對措施，尤為重要的是，可以幫助企業了解我國參加世界貿易組織后國內國際市場競爭格局的變化和應當遵守的游戲規則，從而減少被動，減少風險。
