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[摘要]本文探討了我國國家金融審計的重新定位問題。從長遠來看，我國國家金融審計應定位于：對有關政府金融管理機構的再監督，即對他們行使法定職能的管理績效審計。從國家審計本質、金融監督和發揮金融審計職能以及金融監督環境等方面來看，我國開展金融管理績效審計勢在必行，也具有現實可能性。實現金融管理績效審計目標是一個漸進的過程，有效推進實施金融管理績效審計需要夯實法律、監管和質量三項基礎工作。

[關鍵詞]國家審計；金融審計；定位

管理學永恒的兩大主題就是做正確的事和正確地做事。國家金融審計經過十來年的探索和總結，形成了一整套有效的審計方式方法，基本上解決了正確地做事的問題。面臨新形勢和新要求，做正確的事的問題應該是我們國家金融審計人員不斷思考并需要解決的問題。為有效發揮我國金融審計作用，本文將深入探討國家金融審計的重新定位問題。

一、問題的提出及國家金融審計的重新定位

目前，我國國家審計仍面臨著審計任務繁重和審計力量不足的矛盾。如審計署南京特派辦成立15年以來，盡管每年都要投入大量的人力和財力，每年也只能審計一至兩家金融機構，所檢查的金融分支機構在10個左右，審計覆蓋面一般低于30%.至今，轄區內的四大國有商業銀行中尚有中國農業銀行從未審計過，更不用提及審計中小金融機構了。這對矛盾之所以比較突出，一方面是由于審計力量不足；但更重要的是與國家審計的職能和任務不盡明確有關。這主要表現在國家金融審計與政府金融監督管理部門的職能劃分不清，存在交叉重復、政府資源使用效率低下的問題。解決這個問題必須要考慮“做正確的事”的問題。換句話說，根據新形勢的需要，我們有必要從理論上對國家金融審計重新定位問題進行深入研究。

我們認為，審計制度是國家的基本政治制度之一，國家審計的本質在于對權力的制約和監督，在于對政府行為績效的監督。從長遠來看，我國國家金融審計目標是，促進政府金融管理機構充分有效地行使權力，以防范金融風險，保證國家的金融安全。國家金融審計的職能定位應該是：對有關政府金融管理機構的再監督，即金融管理績效審計，包括對央行出臺的貨幣政策的合理性、財政部的有關金融企業政策及其資產管理情況以及對銀監會、保監會和證監會的監督效率和效果進行審計。

根據上述目標和定位，金融管理績效審計的主要內容是對政府金融管理部門行為的“經濟性”、“效率性”和“效果性”，即對金融管理績效進行綜合考核和評價。具體地說要考核和評價以下四項內容：

1.金融政策的合理性，包括政策的制定是否促進了經濟的發展，政策的調整是否及時有效；2.監管內控制度的健全性，包括監管制度辦法是否完備，監管機構設置和人員配置是否科學合理，崗位職責是否明確；3.監管運行的合規性，包括監管政策法規是否得到貫徹落實，監管是否全面、實施過程各個程序、環節是否都符合法律和制度規定；4.監管內控機制運行的有效性，其結果即表現為監管績效。有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成監管任務效率高、監管成本低；有效果是指實施監管取得預期結果；有效益是指監管過程及結果產生了正的“外部效應”，促進了金融的創新與發展，維護了金融良好運行。

二、開展金融管理績效審計的必要性和可能性分析

近些年來，國家金融審計以財務收支真實性為基礎，以資產質量為主線，在促進整頓和規范金融秩序、保障金融安全、防范和化解金融風險等方面發揮了重要的作用。但著眼長遠目標，探索并積極開展金融管理績效審計是由以下必要性和可能性所決定的。

（一）開展政府績效審計是體現國家審計本質、適應民主政治發展的要求

權力與制衡是現代民主國家政治制度的基本要素，也是確立國家政治制度的重要原則，而國家審計制度符合這一現代民主社會的法治原則。國家審計制度是國家政治制度的重要組成部分，其本質就是促進政府行為的規范，促進政府行政監控體系的完善和政府透明度的提高，從而最終促進政府行政效率的提高。隨著我國社會主義民主化進程的加快，行政體制改革的深入和政府職能的重大調整，開展國家績效審計已成為我國民主政治建設的必然要求。

首先，加強對政府績效審計是民主政治的基本要求。開展政府績效審計，即對政府的投入產出、政府行為的效率、效果進行評價，能夠滿足人民群眾監督的需要，這是民主政治的基本要求。其次，開展政府績效審計有助于提高政府績效?？冃гu估有助于政府管理目標的分化和資源的合理配置，促進政府部門形成濃厚的績效意識，從而把提高績效的努力貫穿于行政管理活動的各個環節，這將從根本上促進政府行政效率的提高，從而有效實現國家審計的目標。同時，開展政府績效審計有利于提高政府信譽和形象，有助于廣大群眾了解、監督和參與政府的工作，有助于提高政府透明度，從而推進了社會主義民主政治的建設。

相應地，作為國家審計重要組成部分的國家金融審計也應將開展金融管理績效審計作為今后工作的定位，這既體現了國家審計本質的要求，也適應了我國民主政治發展的必然要求。

（二）開展金融管理績效審計是加強宏觀金融監督、完善金融監管體制的迫切要求

從轉軌國家的歷史經驗來看，要加強金融監管，就必須首先加強對金融監管部門的監管，加強對監管部門腐敗行為的防范。

當前，由于監管法制不健全，監管行為隨意性較為嚴重。同時，執行監管者缺乏監督，也容易出現道德風險和尋租行為。金融監管本身是為了維護市場機能的正常發揮，如果在這一關鍵環節上出現腐敗現象，不僅金融市場的資源配置機能會受到扭曲，配置效率會大大降低，而且會由于公平競爭的原則得不到維護，使得金融監管部門的權威和信譽受到損害，最終將有可能破壞整個信用體系，造成金融市場秩序混亂，危及國家金融安全，甚至導致社會動蕩。

開展金融管理績效審計，就是從審計監督的角度對政府金融監管部門實施再監督，以完善金融監管體制、規范監管主體行為。一方面，通過對監管運行的合規性、科學性和有效性進行監督和評價，不斷促進監管體系的完善和監管職能的改進。只有監管資源得到配置優化，監管運行才能富有效率，也才能取得良好的監管績效。另一方面，通過檢查并向有關利害關系人提供金融監管責任履行情況的信息，促進被監管者——政府金融監督和管理部門改進工作，更好地履行金融監管經濟責任，其著眼點在于關注金融監管的目標和結果，評價金融監管與金融體系運行的關系，倡導和促進形成一種全新的、面向結果的監管理念。

（三）開展績效審計是充分發揮國家金融審計職能、搶占金融監督制高點的要求

憲法規定我國實行的國家審計監督制度屬于最高效力的監督形式，而國家金融審計作為國家審計監督制度的一個重要范疇，也應當是一種最高效力的監督形式。但在實踐中，國家金融審計往往被混淆或等同于政府金融監管部門的金融監管、財稅部門的財務稽查，甚至其他一些常規經濟檢查。其主要原因在于國家金融審計的職能定位不準，其主要表現為：

一是“群龍治水、重復監管”。國家金融審計與其他金融監督部門由于缺乏相互間權責的明確界定和職能的嚴格定位，使得這些部門常常利用其各自享有的行政監督權各行其事，進行無休止、短期應景運動式的檢查，施以炫耀式的監管措施。這必然造成“群龍治水”的局面。

二是國家金融審計有“越俎代皰”之嫌，導致“監管誤區”和“監管盲區”同時并存。一方面國家金融審計與其他金融專業監督機構一樣直接將一些大型金融機構資產、負債和損益情況作為審計重點，但都缺乏關于經營效益和管理等深層次的分析評價和比較研究。另一方面，國家金融審計卻很少審計中小銀行及資產管理公司、信托公司、信用社、證券公司、各種基金等非銀行金融機構，更不用說對金融監管機構監管情況進行再監督。

回顧多年來的國家金融審計，基本上是根據政府的要求查處問題，缺乏從金融整體運行上揭露問題。再從審計的覆蓋面和審計的深度來看，也難以達到防范和預防整體金融風險、維護國家金融安全的目標。重復監管必然造成“監管過度”和“監管真空”并存，不僅沒有觸及金融企業不完善的治理結構，反而影響金融企業內部正常的經營管理，造成對金融監管理念的扭曲、監管效率的低下和監管資源的損失浪費。

為了擺脫這一困境，國家金融審計的職能亟需明確定位，而將這一職能定義為金融管理績效審計的目標，不僅為金融審計賦予了全新的內涵，而且為金融審計開辟了更為廣闊的天地。

一方面，隨著對金融政策制訂部門、監督機構的再監督，可以從更高層次上發揮國家審計在金融監督領域中的作用，促進被監管者——政府金融監督和管理部門改進工作，更好地履行金融監管經濟責任。