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國家審計是我國社會主義經濟監(jiān)督體系中的主導力量。經過15年的探索和發(fā)展，國家審計取得了可喜的成就，基本格局已經形成：本級預算執(zhí)行審計工作體系初步建立，并向綜合財政審計展開；圍繞建立現代企業(yè)制度，改進企業(yè)審計辦法，實施真實性審計；適應反腐倡廉需要，初步建立起領導干部經濟責任審計制度；結合中心工作，突出了行業(yè)同步審計，不斷深化各項專業(yè)審計。審計監(jiān)督的法律法規(guī)體系基本建立，審計執(zhí)法力度加大。經制定審計法律法規(guī)，促進了審計質量和效率的提高。目前，審計署正組織制定國家審計20個通用準則和25個專業(yè)審計準則，基本構建一套適合社會主義市場經濟要求并充分體現國際公認審計原則的審計準則體系。審計實踐中，開始實行審計行政執(zhí)法責任制。此外，國家審計環(huán)境逐步優(yōu)化，社會公眾對國家審計機關的審計期望值越來越高。但國家審計存在的問題也不容忽視。如審計難、處理難問題，缺乏整體性和宏觀性，國家審計的風險、責任和質量問題。這些問題的解決有待于審計理論的深入研究和審計實務的深入探討。本文擬重點研究國家審計的特點及發(fā)展趨勢。

一、我國國家審計的基本特點

（一）國家審計的獨立性強

一是組織上的獨立性。審計機構是單獨設置的，不隸屬于其他任何部門或業(yè)務機構。審計署受國務院總理領導，地方審計機關受各級地方人民政府主要負責人的領導，同時，獨立于被審單位，與被審單位在組織上無行政隸屬關系；二是工作上的獨立性。審計機構與人員不直接參加日常的經濟計劃與管理工作，審計人員是按照《憲法》、《審計法》等法律賦予的職責進行工作的，獨立編制審計計劃，獨立取證和審核檢查，作出評價，獨立作出審計結論，提出處理意見，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，這種監(jiān)督具有法律效力；三是人事上的獨立性。審計署審計長由總理提名，全國人大常委會任命，地方各級審計機關主要負責人，由政府提名，地方人與常委會任命。而且下級審計機關負責人的任免調動，要征求上級審計機關意見，這種人事安排的獨立性，有利于保持穩(wěn)定性；四是經濟上的獨立性。國家審計的審計經費及收入有穩(wěn)定的來源，不受被審計單位的制約。經費是獨立的，列入財政預算，由各級政府承擔，保證其執(zhí)法的獨立客觀性。同時，按照《審計法》及審計署制定的審計規(guī)范，審計機關對被審計單位違反國家規(guī)定的財政財務收支行為和違紀違法行為，不僅擁有檢查權，而且擁有行政處理權、移送行政處理及提請司法處理權等，具有很強的獨立性。

（二）國家審計的強制性大

一是主導地位上的強制性。國家審計是依據憲法在縣級以上人民政府內部建立的，代表國家實施審計監(jiān)督，并在業(yè)務上對內部審計和社會審計進行管理、指導和監(jiān)督。這種管理、指導和監(jiān)督是強制性的，是不以內部審計和社會審計的意愿為轉移的，構成了國家審計在整個審計組織體系中主導地區(qū)；二是審計立項上的強制性。國家審計的審計立項可以根據自我編制的年度審計計劃，也可以根據本級人民政府或上級審計機關臨時交辦的事項，還可根據國家審計組織本身臨時掌握的線索等，由此可見，國家審計的審計立項是以法定程度和自我工作需要為主要依據的，而不受被審計單位和其他方面的左右和干涉；三是審查權限上的強制性。國家審計機關依照國家法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。這既反映了國家審計的獨立性，也表現出國家審計的強制性。因為在這種審計活動中，國家審計機關是行為主體，其審計程序、審計方法方式的運用或選用是以完成審計任務、提高審計工作效率為指導原則的，被審計單位在審計活動中的配合情況盡管也影響著審計工作效果，但總體上講，被審計單位必須無條件接受審計機關的監(jiān)督檢查；四是審計處理上的強制性。就某一項具體的國家審計工作而言，在其最后階段應寫出審計報告，作出審計結論和決定，并送達被審計單位及有關協助執(zhí)行部門或單位，這些單位或部門應主動地、自覺地予以執(zhí)行或協助執(zhí)行，部門或單位沒有或不準備主動、自覺執(zhí)行或協助執(zhí)行審計決定時，審計機關可采取相應措施使審計結果得到強制執(zhí)行。

（三）國家審計的權威性高

一是規(guī)范國家審計行為的《審計法》在我國法律體系中處于較高的地位。《憲法》是國家的根本大法，它把審計監(jiān)督制度確立為國家財經經濟管理中的一項基本制度。《審計法》是具體規(guī)定國家審計監(jiān)督制度的基本法律，它以《憲法》關于審計監(jiān)督的規(guī)定為依據，是對《憲法》有關規(guī)定的具體化，在規(guī)范國家審計監(jiān)督制度方面，是僅次于《憲法》的國家法律。同時其他行政法律也是國家審計機關對被審單位審計并對審計中發(fā)現問題進行處理、處罰的依據；二是審計機關與審計人員根據《憲法》規(guī)定直接在各級人民政府的主要行政首腦的領導下，依法獨立行使審計監(jiān)督權并向其負責和報告工作，不受本地行政機關、社會團體和個人的干涉，使國家審計具有代表行使監(jiān)督權力的權威性；三是根據《審計法》規(guī)定，審計機關不但可以對各級政府機構，國有大中型企業(yè)事業(yè)單位進行經濟監(jiān)督，還可以對經濟執(zhí)法部門如財政、稅專、金融、工商行政、物價、海關等專業(yè)經濟監(jiān)督部門進行“再監(jiān)督”的特性，促使其依法履行監(jiān)督職責。不僅可對微觀層次進行監(jiān)督，而且可對宏觀管理層次加以監(jiān)督。由于審計機關專司審計監(jiān)督，不承擔其它業(yè)務工作，與其監(jiān)督對象無直接利害關系，居于客觀公正的超脫地位，其監(jiān)督工作更具有權威性。歡迎訪問經濟在線近年來，中國的國有企業(yè)嚴重虧損，債務／資產比高達80％以上，相應地，銀行的不良資產比重越來越大，國有銀行也進入了虧損的階段。正因如此，國內外的許多經濟學家和投資者對中國改革與增長前景的懷疑不斷加重：中國的銀行壞債問題比東南亞各國更加嚴重，東南亞各國陷入了金融危機和經濟危機，中國會不會不久也會陷入危機？中國經濟的“金融風險”似乎成了世界所關注的焦點問題。而在另一方面，許多人也認為，銀行壞債問題已經存在好多年了，中國經濟仍在增長，近期內似乎也沒有陷入金融危機的危險。與此同時，從1998年起，中國政府采取了擴張性的財政政策，通過擴大財政赤字、增加發(fā)行政府債券來擴大基礎設施投資。這種增加政府債務的作法，也引起了人們對中國經濟金融風險的疑慮。

本文提出了“國家綜合負債”和“國家綜合金融風險”的概念，試圖系統地回答以上的各種問題，對一系列經濟現象和經濟政策進行綜合的分析。與此相關，本文也將對“壞債”的清理問題進行一些理論的分析，試圖清理一下這方面的模糊認識。

一、國有銀行不良資產與政府債務

中國銀行系統特別是國有銀行系統的“壞債”占銀行貸款總額的比重很高，這似乎是一個不爭的事實。我們沒有這方面的準確的數字，只能根據各方面的信息加以估計。為了最大程度地估計風險，避免低估問題的嚴重性，我們采用目前見到的各種估計當中較為嚴重的一種，即估計不良資產占銀行貸款總額的25％。

國有企業(yè)負債嚴重，當然首先是因為體制方面的問題。在國有企業(yè)、國有銀行、政府干預這種三位一體的國有經濟體制下，國有經濟這個整體對社會欠下的“壞帳”總會以各種形式發(fā)生（財政補貼、三角債、工資拖欠、垃圾股票、垃圾債券、通貨膨脹，等等，我們這里暫不詳細分析）。但以銀行壞債這種特殊形式發(fā)生，其中一個具體的原因，就是從80年代開始，中國政府逐漸地將國家財政對國有企業(yè)的財務責任，轉移到了銀行。這體現在以下幾個方面：

1．從“撥改貸”開始，政府幾乎不再對國有企業(yè)投入資本金，企業(yè)的建立與發(fā)展，主要依靠銀行貸款（當然要有政府批準），無論是固定資本還是流動資本，都是如此。所謂“國有企業(yè)”，很多其實從一開始就沒有國家財政的投入。

2．當企業(yè)發(fā)生虧損的時候，政府也幾乎不再給企業(yè)以財政補貼，而是由國有銀行對其債務進行延期或追加新債。發(fā)生虧損的原因可以是多種多樣的，可以是經營不善，也可以是社會負擔（如國家抽走了各種本應留下的勞保基金等等），也可以是上級決策失誤（有些企業(yè)根本就不該建），但只要發(fā)生了虧損，以前由財政出錢補貼的辦法改成了銀行追加貸款的辦法，這是造成銀行壞債增加的一個基本的直接原因。

這也就是說，銀行壞債實際上起到的是“財政補貼”的作用。搞國有企業(yè)而沒有國家財政為其注資和補貼，其結果必然是國有銀行出現大量不良資產。這是“國有經濟三位一體”的內在邏輯。在思考國有企業(yè)負債與金融風險的關系時，我們應該將財政負債的問題聯系起來進行綜合考察，將國企對銀行的壞債視為“準政府債務”，而將國企壞債和政府負債一起都算作“國家負債”。這一分析首先可以解釋兩方面的問題，一方面是為什么中國有這么大的國有經濟而政府負債卻特別的低（政府債務余額占GDP的比重只有8％左右）；另一方面是中國銀行的壞債比重特別的高。

這里要明確的是，只有銀行“壞債”才構成“國家負債”的一部分。因為只有“壞債”才構成社會和政府負擔，必須運用某種國家權力（稅收、國債、貨幣發(fā)行、國際融資等）加以處理。只要企業(yè)還能用自己收入付息還本，其負債則不構成我們這里所說的“國家負債”的組成部分。

在更加一般的意義上，即使假定不存在國有經濟，私人企業(yè)和私人銀行之間發(fā)生的“壞債”，也具有“外部效應”或“公共性質”，因為由銀行壞債引起的銀行危機、金融危機，會對整個社會的經濟穩(wěn)定和經濟發(fā)展造成不良后果，要解決這個問題，通常也要由政府出面，運用公共資源（“納稅人的錢”）加以處理。其他國家的實踐經驗（如80年代的美國，當前的日本、韓國等），都表明了這一道理。無論如何，從一個經濟整體的角度看問題，銀行壞債和政府負債，都同樣可以視為社會整體的一種債務負擔，其數量的增長，都意味著一個經濟金融風險的加大。

從一個經濟應付金融危機的能力的角度考察問題，我們也需要將銀行壞債與政府負債聯系起來考察。銀行壞債率高，若政府債務率也高，政府在應付風險時的能力就差，相反，若政府負債較低，危急時刻就可以用增發(fā)債務的辦法來清理債務，穩(wěn)定經濟。一國金融風險的大小，不僅取決于金融系統本身的健康程度，而且取決于政府應付危機的能力。