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【摘要】政府機構改革之機,建立鄉鎮政府審計更具有必要性、迫切性。為此,鄉鎮政府審計要有法律法規依據。要建立獨立的鄉鎮審計所(或辦公室),受縣市審計機關和鄉鎮政府領導,審計業務以審計機關為主。要確定職責范圍,授予必要權限。

“三年之內完成政府機構的改革”,鄉鎮政府作為基層組織,也應在機構改革中得到健全發展。建立鄉鎮政府審計,是政府機構改革的重要內容之一。

一、政府機構改革之機,建立鄉鎮政府審計更具必要性、迫切性

(一)建立鄉鎮政府審計的必要性

1.是適應社會主義市場經濟的客觀要求。社會主義市場經濟要求政府必須轉變職能,加強監督和服務。鄉鎮政府不具備稅收和信用調節的功能,必須通過審計監督,規范鄉鎮經濟行為,最大限度地促進鄉鎮經濟的健康有序發展。同時對財政監督和政府服務之經濟行為實施再監督手段,將原實施直接管理的部門合并,為鄉鎮政府審計機構,達到了精簡的目的。這是建立鄉鎮政府審計的必要性之一。

2.從鄉鎮經濟規模來說,建立鄉鎮政府審計具備必要性。經濟發達地區的鄉鎮經濟總量具有舉足輕重的地位,以某市為例,1998年全部鄉鎮國內生產總值108億元,占全市的83.7%;全市鄉鎮工業銷售收入總額382.34億元,占全市工業企業的93.26%;如此規模的鄉鎮經濟,形成了社會化大生產的經營體系,鄉鎮政府的資產增值保值、控股參股、經濟利益的分配關系,國家、集體、個人三者經濟關系等,日趨復雜,很有必要完善與其發展趨勢相適應的審計監督制度。從鄉鎮財政資金來說,1998年全市各鄉鎮完成財政收入5.24億元,占全市財政總收入的72.56%,比1986年增長5倍多;鄉鎮財政可用資金4.1億元,比1986年增長近15倍;最多的一個鄉鎮可用資金達到6435萬元,最少的也是500萬元以上,預算內外支出最多的一個鄉鎮達4000萬元,最少的也在750萬元以上。可以這樣說,相當部分的鎮財政收入規模已相當或超過一些經濟不發達的縣(區),對這些財政資金的征收、管理、監督已十分必要。

3.從鄉鎮財政體制改革來說,鄉鎮政府審計十分必要。近幾年,縣市政府對鄉鎮財政體制不斷進行改革,一般縣市對鄉鎮實行“劃分收支種類,確定收支基數,超收分成,超支自負”的鄉鎮財政包干體制,對小城鎮綜合改革試點鎮實行“核定收支基數,逐年遞增包干,超收(留地方部份)全留”和“劃分收入種類,以稅種確定分成比例,收入超基數部分提高分成比例,不足賠補”的財政管理體制,并設立鎮級金庫,有一鎮改財政所為財政局,這在財政體制上和鄉鎮機構上具有了縣市級財政的功能,并且,鄉鎮政府對財政資金的調控權、自主權越來越大,鄉鎮財政的管理權限有了較大幅度的加大,因此,鄉鎮財政象縣市財政那樣,需要審計監督。

4.開展鄉鎮政府審計是優化審計整體功能的需要。我國的審計體系由國家審計、社會審計和單位內部審計組成,三者在發展過程中,各自形成了相對固定的服務對象,但是縣(市)級審計機關由于《審計法》所賦予國家審計職責的局限性和本身精力的不足,社會審計作為中介機構需要受委托進行審計,單位企業內部審計也僅限于本身,不可能應付日益發展的鄉鎮經濟,所以鄉鎮經濟成了審計監督的空白點,建立鄉鎮政府審計使審計監督可覆蓋全部經濟領域,從而發揮審計整體功能。開展鄉鎮政府審計還可以進一步完善人民代表大會制度,使鄉鎮一級人民代表大會也可通過聽取鄉鎮政府審計的工作匯報,來監督鄉鎮財政管理。

(二)鄉鎮政府審計建立的迫切性

1.鄉鎮財政收支嚴重不合規迫切需要審計監督。有的鄉鎮存在亂收費、亂罰款現象,通過收支掛帳、虛列收支、以收抵支等任意調節決算收支,大量應收財政資金未能及時收取,有的分散于鄉鎮各部門、辦事處及下屬事業單位,有的將財政收入轉移搞“小金庫”。鄉鎮無依據和超標準發放獎金補貼,名目雜、形式多、額度高、渠道亂;有的鄉鎮支出超預算、支出超進度,招待費、通訊費等費用開支失控。這些問題,由于缺乏監督,長期屢禁不止。

2.鄉鎮財政管理混亂迫切需要審計監督。一是現金管理不規范,多數鄉鎮對現金管理不嚴,存在大額支付、白條支付、白條抵庫、大額庫存和現金短缺等現象。二是建設工程管理不規范,部分鄉鎮的竣工決算未經審核,擅自辦理結算;白條支付工程款大,有的暫付直接列支出,造成國家稅收大量流失;基建財務核算分散于各部門,導致資金管理失控。三是固定資產管理不規范,一些鄉鎮的固定資產帳外保管,不入帳或未設明細帳情況比較普遍。四是投資管理不規范,有的投資無協議,大部分鄉鎮投資無收益,有的投資本金也難以收回。五是會計核算不規范,有一鎮兩年的財政收支未全部記帳,部分憑證遺失;有的鄉鎮收入不入帳,有的鄉鎮下屬部門記帳不及時,有的會計帳與出納帳長期未核對。通過鄉鎮政府的審計監督使之不斷規范。

3.村級財務失控迫切需要審計監督。由于缺乏日常的審計監督,村干部挪用、私分和貪污村級收入時有發生;因該收不收、分配不公及財務管理不清,村民上訪案件不斷;對村級集體經濟和村級財產、資金管理不善,資產大量流失,村級財源日趨枯竭。

(三)鄉鎮政府審計現狀

一般鄉鎮政府審計初創于八十年代末九十年代初,隨著我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉變,部分鄉鎮賦予工辦或農辦新的職能,配備有一定專業水平的財會人員,代表鄉鎮政府進行鄉鎮企業年終分配、鎮村集體資金產清理和財務互查等。隨著改革的深化,政企分開、兩權分離,為加強經濟監督的需要,鄉鎮政府審計有了較快發展。據有關資料和實地考察,全國相當一些省市的鄉鎮政府明確規定了審計的職責,建立了審計所、審計站、審計辦等形式的審計機構。如寧波市90%的鄉鎮建立了各種形式的鄉鎮審計機構。審計工作已滲透至經濟的各個方面并發揮了較大作用。

但鄉鎮政府審計仍存在許多問題。主要有:鄉鎮政府審計缺少法律法規依據和相應的政策制度,國家對鄉鎮政府審計沒有統一的制度規定,一些縣、市雖制定了適用于本地的辦法、措施,因剛性不足,缺乏力度;體制不清,機構人員沒有到位,鄉鎮審計人員兼職多,專職少,無法開展經常性審計,所以,審計工作不規范,質量不高,縣、市審計機關指導和業務培訓也有許多困難。鄉鎮沒有統一部署,鄉鎮審計工作缺乏主動性,由于未落實人員編制和經費等,有的審計機構形同虛設,一般是政府交辦,突擊性開展工作,以處理遺留問題為主。審計執法力度也不夠,由于權限不“硬”、兼職多,嚴格審計執法難度大,審計人員也缺乏主動性和責任性。根據鄉鎮政府審計現狀,由于對鄉鎮政府審計缺乏足夠的認識,在這次鄉鎮政府機構改革中,鄉鎮政府審計面臨削弱、甚至被撤銷的境地。

二、建立適應社會主義市場經濟需要的鄉鎮政府審計

綜上所述,鄉鎮政府有必要并急需建立具有獨立審計監督權的政府審計,使之成為鄉鎮地方行政區域的高層次監督,發揮審計的預防、監督和威懾作用,促進鄉鎮經濟規范有序發展,鄉鎮經濟納入法制經濟的軌道。那么,如何建立適應社會主義市場經濟的鄉鎮政府審計?

(一)鄉鎮政府審計要有法律法規依據。國家、審計署、省、計劃單列市政府、人大根據“三有利”原則,對鄉鎮政府審計的建立、機構人員、職責、權限和法律責任等作出明確的規定,使之依法開展審計工作。

(二)建立獨立的鄉鎮審計所(或辦公室),受縣、市審計機關和鄉鎮政府領導,審計業務以審計機關為主。審計人員一般根據鄉鎮經濟總量,定編3-5人,并要具有與從事工作相適應的專業能力,經費由鄉鎮財政保證,縣市財政給予適當補助。

(三)確定職責范圍,授予必要權限。審計職責為:審計鄉鎮本級預算執行情況和預算外資金;審計鄉鎮政府投資建設項目和集體經濟組織的建設項目;審計鄉鎮黨委管轄干部和鄉鎮企事業單位及村級負責人的經濟責任;審計本級政府各部門的財政財務收支、村級財務、鄉鎮、村辦集體經濟組織的經濟活動;受上級審計機關和有關單位委托或授權,審計上級部門鄉鎮派出機構、國有企事業單位;圍繞有關鄉鎮財政資金及熱點問題開展審計調查;鄉鎮領導交辦項目。鄉鎮政府審計的權限參照審計法規定的國家審計權限。