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摘要虛假會計信息的產生機理包括內在動因和外部環境兩個方面:會計信息生產者與會計信息之間存在一定的利益關系,是產生虛假會計信息的內在動因;一定時期的法律環境、政治經濟環境、文化環境和會計人員業務、道德水平等因素,構成了虛假會計信息產生的外部條件。上述兩方面共同作用,才會導致虛假會計信息的產生。因而治理虛假會計信息,既需要努力消除和改變易于導致其產生的內部動因和外部環境,也需要多種治理措施的綜合運用。

關鍵詞虛假會計信息產生機理治理措施中圖分類號

九屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了新修訂后的《中華人民共和國會計法》(以下簡稱新《會計法》),為我國21世紀促進經濟發展的會計工作管理奠定了堅實的法律基礎。新《會計法》同原《會計法》比較,進一步突出了《會計法》的可操作性,針對現實生活中會計信息失真問題較為突出的實際情況,把“保證會計資料真實、完整”列為會計法的立法宗旨,并制定了相應的條款,以期遏制會計信息嚴重失真的局面。由于會計信息在市場經濟條件下的作用日益重要,我國出臺的新《會計法》是否能切中會計信息失真的要害,并進行切實有效的治理,受到人們的普遍關注。本文試圖從虛假會計信息的產生機理出發,探討解決這一問題的有效途徑和手段。

一、虛假會計信息產生的內部動因

以往人們談論會計信息失真,往往只關注會計人員制造虛假會計信息的主觀故意性,這樣就很容易把會計信息失真問題歸結為個別會計人員自身的道德修養或思想品質問題,在此認識基礎上所制定的治理方法如隔靴搔癢,難于切中要害,也就無法達到理想的效果。表面看來,多數虛假會計信息的產生都具有主觀故意性,但如果不搞清楚會計人員制造虛假會計信息的主觀動因,也就很難正確評價虛假會計信息的性質,無法采取切實有效的措施,提高會計信息質量。因此,探討會計信息失真的治理手段,應首先從虛假會計信息的產生機理入手。

一般來說,虛假會計信息的產生與會計信息的生成過程有著極為密切的聯系。虛假會計信息的產生機理包括內在(主觀)動因和外部(客觀)環境兩個方面。就會計信息失真而言,內在動因是其主觀基礎,外部環境是其客觀條件,只有這兩方面共同發揮作用,才會導致虛假會計信息的產生。

(一)會計信息生產者(包括會計人員、企業負責人及其他可以對會計信息施加影響的人員)與會計信息之間存在一定的利益關系,是產生虛假會計信息的內在動因

這里所講的“利益”,既包括企業利益,也包括企業負責人、會計人員及其他相關人員的個人利益;既包括直接利益,也包括間接利益。在與會計信息相關的利益中,處在首位的是企業利益。企業通過提供虛假會計信息可騙取投資者、債權人及國家有關管理機關的信任,并因此獲得投資、貸款或減少稅金支出等經濟利益。其次,是個人利益。企業負責人作為企業管理的最高首長,他們有能力也有條件影響會計人員,通過制造虛假會計信息,騙取投資者的信任,并因此獲得職務、薪金、股票升值等方面的利益;會計人員作為會計信息的直接生產者,他們對會計信息質量的影響也發揮著重要作用,一方面,他們必須遵守國家的法律,避免因違及法規而影響自身的利益,另一方面,他們必須接受企業負責人領導,按企業負責人的管理要求完成會計工作,并由此獲得薪金、升遷、獎勵等利益。與會計信息有關的利益中有些是直接利益,即相關人員可直接通過制造和提供虛假會計信息所獲得的好處,如通過虛計利潤騙取獎勵等;也有些是間接利益,如企業負責人通過為企業謀取非法利益并因此獲得相應的好處,會計人員為討好企業負責人,按其授意制造虛假會計信息并因此獲得好處等。雖然與會計信息相關的利益極為復雜,但正是這些復雜的利益關系構成了虛假會計信息產生的內在動因。

值得注意的是,企業并非完全拒絕真實會計信息而單純制造虛假會計信息,因為真實會計信息對企業具有非常重要的意義,為企業所必需。眾所周知,經濟越發展,會計越重要。在經濟高速發展的今天,會計信息已逐步成為管理者、投資人、債權人以及政府部門改善經營管理、評價財務狀況、作出投資決策的重要依據。所以,為了滿足企業管理的需要,管理者也要求生產真實會計信息。這就足以說明,在實際工作中,為什么有的企業會設置真假兩套帳,以分別滿足企業利益的不同需要。從這種看似矛盾的做法中,我們更應看到其中一致的地方,即對利益的追逐。如果不制定良好的制約機制,限制和杜絕企業通過會計信息去追逐非法經濟利益的行為,會計信息失真的現象就會愈演愈烈。曾有報道反映某企業居然設置了七套不同的帳簿,以分別應付各部門的檢查,這一典型事例將利用會計信息非法獲取經濟利益的行為推向了極點。

(二)會計工作中的某些工作內容需要憑會計人員的主觀判斷來進行,這為會計人員制造虛假會計信息提供了職務上的方便

會計核算工作就其內容而言,雖然具有客觀的一面,但也不能完全脫離會計人員的主觀判斷。在日趨復雜的經濟活動中,會計核算方法、會計核算程序的選擇及財產價值的評估等,都需要會計人員客觀、公正的主觀判斷。如果會計人員不能完全排除利益的干擾,其主觀判斷就會失去客觀和公正,這就為會計人員制造虛假會計信息提供了職務上的便利。在已查處的會計信息失真案例中,有許多是在折舊的計算、費用的攤銷、各項準備金的計提等方面,通過核算方法舞弊造成的。這樣形成的虛假會計信息往往非常隱蔽。

(三)會計信息生產過程的內部操作性,進一步強化了虛假會計信息產生的內部動因

我國會計法規規定,企業應設置會計機構并配備會計人員。現實生活中除了部分小企業采用記帳外,多數企業都設置了專門的會計機構,并配備了相應的會計人員,這樣就把整個會計信息的生產過程置于企業內部,由企業控制會計信息的整個生產過程。當會計信息的整個生產過程完全由會計信息的生產者控制時,就為會計人員制造虛假會計信息提供了方便條件。如果企業負責人主觀上想通過制造虛假會計信息獲取相應的利益,就可以充分利用全部會計工作被企業控制的有利條件有針對性地制造虛假會計信息。這也是虛假會計信息難于發現和治理的根本原因。

二、虛假會計信息產生的外部條件

虛假會計信息產生的內部動因是造成會計信息失真的決定因素,但有了內部動因,并不意味著一定會產生虛假會計信息,而虛假會計信息的產生還有賴于一定的外部條件。歸納起來,虛假會計信息產生的外部條件主要包括:法律環境、政治經濟環境、文化環境和會計人員平均業務、道德水平等因素。

(一)法律環境的缺陷是虛假會計信息得以產生的關鍵因素

一般來說,要想通過法律手段治理會計信息失真,必須以法律形式明確虛假會計信息的非法性。虛假會計信息的產生,在很大程度上取決于一定時期法律環境的具體情況。首先,是受法律制度的科學性制約。會計工作是一項技術性很強的工作,有其自身的工作規律。會計法規的制定應符合會計工作客觀規律的要求,尤其是關于會計信息質量的規定,必須符合會計科學的一般規律。如果會計法規缺乏科學性,就會為會計信息真實性的判斷帶來困難,從而影響會計法規的貫徹執行,會給不法分子鉆法律空子制造虛假會計信息留有余地。其次,是受會計法規的可操作性制約。會計法規中關于會計信息質量方面的判定方法和判定標準要有良好的可操作性,只有這樣,才便于執法部門對虛假會計信息認定和管理。這就要求制定會計法規不僅要有原則要求,還要制定體現各種原則的具體措施和手段,為會計法規的貫徹執行奠定良好的基礎。如果會計法規模棱兩可,操作性不強,其貫徹執行就會大打折扣,虛假會計信息就會乘虛而入。第三,是受人們的法律意識制約。一定時期人們的法律觀念和法律意識,直接影響著人們對法律法規的遵守情況。如果人們能自覺遵守會計法規的有關規定,虛假會計信息產生的可能性就會大幅度下降。第四,是受對違法行為的處罰力度和執行情況制約。對會計法規違法行為的處罰力度和處罰的執行情況是影響會計信息質量的關鍵。我們雖然制定了各種相關的會計法規,但如果對違反會計法規的行為處罰不力,或疏于對會計法規違法行為的檢查,客觀上就會形成對違法行為的縱容,導致虛假會計信息的日益泛濫。

(二)政治經濟環境中的問題也是促使虛假會計信息產生的重要條件

我國當前的法制建設尚不健全,經濟管理工作還必須依靠各種行政手段。如果行政管理部門不能很好地發揮其工作職能,甚至袒護和縱容各種會計工作中的不法行為,就會提供虛假會計信息產生的溫床。比如,我國的個別地區或部門,由于某些領導功利思想嚴重,為了突出自己的“政績”,明確要求所屬企業必須上報夸大的工作業績,迫使企業制造虛假會計信息;也有些管理部門嚴重失職,對企業的會計工作管理不嚴,對會計信息造假現象更是不聞不問,從而使會計信息失真現象越來越嚴重;也有的企業(特別是國有企業),內部管理混亂,國有資產流失嚴重,會計工作無法發揮其應有職能,會計信息失真自然不可避免;沒有良好的經濟秩序,也是會計信息失真的重要原因,如果社會上的各種造假行為都極為嚴重,虛假會計信息泛濫成災也就不足為怪了。若從反腐倡廉角度來說,虛假會計信息的產生與腐敗現象也有著極為密切的關系,如果不根除腐敗現象,虛假會計信息也就難以徹底治理。

(三)虛假會計信息的產生還與會計人員的業務、道德素質有密切關系

一般而言,會計人員是虛假會計信息的直接制造者,如果會計人員具備了較高的業務素質和道德水平,就能夠自覺抵制來自于各方面的誘惑和壓力,拒絕制造虛假會計信息。但是,治理會計信息失真不能完全依賴會計人員道德素質的提高,如果沒有良好的法制環境、經濟秩序以及必要的行政手段作后盾,會計人員的作用就很難發揮。單純依靠會計人員的個人素質,有時可以解決個別企業的問題,但無法解決整個社會所面臨的會計信息失真問題。

三、虛假會計信息的治理

(一)治理虛假會計信息,應根據其形成原因采取針對性措施

從虛假會計信息的產生機理看,其治理應從兩大方面入手:一是消除虛假會計信息賴以產生的內部動因,二是改變有助于虛假會計信息產生的外部環境。消除虛假會計信息產生的內部動因,就是割斷會計信息與會計信息產生者之間的利益關系。從會計信息在現代經濟生活中的作用來看,要做到這一點是非常困難的。目前有的國家為了保證企業會計信息的真實性,允許企業按財產的市場價格進行帳項調整,當有關管理部門需要企業的會計信息時,盡量不直接采用企業提供的會計信息,而是由管理部門按一定的要求對企業的帳簿記錄進行調整。這種做法相當于管理部門成為會計信息的部分生產者,并以此割斷會計信息與企業內部有關人員之間的利益關系。雖然這種做法并不能完全避免虛假會計信息的產生,但在一定程度上降低了虛假會計信息所造成的危害。改變有助于虛假會計信息產生的外部環境,主要是加強會計法制建設、提高會計人員的業務和道德素質及規范和治理經濟秩序。雖然這些措施并不能完全杜絕會計信息失真現象的發生,但可以對會計信息失真現象起到有效的抑制作用,降低虛假會計信息造成的損失。

(二)治理虛假會計信息,應采取過硬的具體措施

1.加強法制建設。這是治理會計信息失真的主要措施。在會計法規的制定過程中,必須充分考慮與會計信息有一定利益關系的人員對會計信息的影響,制定相應的措施對其行為加以限制。如現在試行中的會計人員委派制,就是降低這種影響的嘗試。在確認制造虛假會計信息的主要責任者時,應將考慮的重點集中在虛假會計信息的利益獲得者身上,從根源上防止有關人員通過虛假會計信息謀取利益。我國原《會計法》由于將會計信息失真的主要責任歸咎于會計人員,沒有找準會計信息失真的主要根源,治理效果并不理想。新《會計法》在這方面則有了很大改進,明確了企業負責人對會計信息失真所承擔的責任,這樣就可以大大降低企業負責人對會計信息質量的不利影響,并促使其加強企業會計工作的管理。

此外,在制定違反會計法規的法律責任時,加大對會計信息造假行為的處罰力度是充分發揮會計法規作用的關鍵。由于制造虛假會計信息的主要目的是獲得一定的非法經濟利益,如果處罰力度過低,甚至低于虛假會計信息制造者由此獲得的經濟利益,就無法發揮會計法規對虛假會計信息的處罰作用。以形成惡劣影響的“瓊民源”虛假會計信息案為例,雖然所造成的后果極為嚴重,但對有關人員的處罰卻比其他犯罪活動輕得多,這就更使得會計信息的造假者有恃無恐。筆者認為,對會計信息造假行為的處罰力度,應數倍于其獲得的經濟利益和所造成的損失,不僅使造假者無經濟利益可圖,還會因造假行為傾家蕩產,這樣才能充分發揮法律對會計信息造假行為的震懾作用。

2.加大執法力度。我國虛假會計信息現象普遍存在的另一個重要原因是有關部門執法不力。一方面我國現有會計法規對會計信息造假行為的處罰力度偏弱,另一方面,已有會計法規也未能得到充分貫徹,影響了會計法規在治理會計信息失真中的作用。由于有些部門對會計信息失真問題檢查不夠,處罰不力,致使許多虛假會計信息既未能充分暴露,造假者也未受到應有的處罰,從而導致會計信息造假行為愈演愈烈。只有加大會計法規的執法力度,才能有效地發揮會計法規在治理會計信息失真中的作用,減少會計信息造假行為的發生。

3.加強對會計人員的職業道德教育。會計人員是會計信息的直接制造者,雖然他們也要服從企業負責人的領導,但對于虛假會計信息的產生,他們也負有不可推卸的責任。國家和會計工作管理部門,應不斷加強對會計人員的思想教育和業務素質的檢查,促進會計人員思想水平不斷提高,使其能自覺抵制會計信息造假行為的發生,以不斷提高我國會計信息的可信程度。

4.加強對會計工作的管理。既然會計信息與會計信息生產者之間的利益關系難于完全分離,為了減少和防止虛假會計信息的產生,會計工作管理部門就應將管理工作深入到會計信息的生產過程,有效地監督和指導有關單位的會計工作。雖然我國目前會計信息失真問題較為普遍,但多數企業的虛假會計信息僅僅在于騙取投資者、債權人或國家有關管理部門的信任,并未給他人造成直接損失,或者損失不明顯。人們對這類虛假會計信息缺乏足夠的警惕,在會計法規中,也常常是規定不得如何如何,對違反行為缺乏相應的處罰措施。在這種情況下,恰當的行政管理手段是非常必要的。連云港市采取的建帳監管制度和呼和浩特市采取的會計帳簿統一管理制度,都是通過行政管理手段減少會計信息失真的有益嘗試。

會計信息失真,虛假會計信息產生,其具體原因是多種多樣的,而且極為復雜,要治理,就不能單純靠一種措施,而必須注意對多種治理措施的綜合運用。為此,應以會計法制建設為核心,輔以深入細致的行政管理,并開展多種形式的宣傳教育工作,進一步規范經濟秩序,結合加強懲治腐敗,以促進會計信息質量的好轉。總之,虛假會計信息的治理工作是一項系統工程,需要各有關部門齊抓共管,相互協調,只有這樣,才能為我國的經濟發展創造良好的信息環境。

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改革開放以來，隨著經濟體制的改革，尤其自1993年《企業會計準則》頒布后，我國會計規范和會計職業的發展是令人矚目的，出臺了一系列的具體會計準則，會計職業進一步規范。會計事務所與原先的掛靠單位脫鉤改制，以及獨立審計準則的制定等加快了我國會計與國際慣例的接軌，更加適應市場經濟的發展對會計服務的要求。我國會計理論和會計實務所取得的成果都是在財政部的直接領導下進行的，也就是說財政部在我國會計規范與監管方面起直接的主導作用。那么，這樣的規范與監管體制在我國市場經濟進一步發展的進程中，是不是最合適的模式而仍然保持下去呢?筆者認為，隨著市場經濟的縱深發展，會計規范和監管仍由財政部實施，會導致政府規范與監管的職能重疊和多頭管理，分不清主次，繼續下去不是最佳選擇。建議重新考慮財政部、中國證券監督管理委員會(下簡稱證監會)、中國注冊會計師協會(下簡稱中注協)、審計署的關系，理順關系，分清職能，使我國對會計信息的規范和會計行為的監管，更加符合我國社會主義市場經濟建設和資本市場健康有序發展的要求。

一、市場經濟與企業

所謂市場經濟是通過市場來調節經濟行為和配置經濟資源，在發達的市場經濟環境下，產品市場、生產資料市場、人力資源市場和資本市場都將得到充分的發展。企業是市場經濟的基本要素，市場對企業的約束主要通過產品市場、人力資源市場及資本市場來實現。

產品市場(即商品市場)和生產資料市場在小商品經濟中早已存在。它對產品生產者的約束是通過生產者、供應商和消費者之間的“縱向競爭”來實現的，競爭性是產品市場發揮作用的前提。作為基本的市場形式，我國的產品市場和生產資料市場已經基本形成，而且經歷了由賣方市場向買方市場轉變的過程。

關于人力資源市場，一般的勞動力市場已經在我國基本形成，并發揮著積極的作用。但是高級人才市場(如經理人市場)并未形成，缺乏有效的約束。在過去計劃經濟時代，國有企業管理者的任免，基本上全是由國家行政調配。在發展市場經濟的今天，許多企業，尤其是大中型國有控股企業，其高級管理人員仍由政府有關部門任免，并未形成真正的經理人市場。然而，高級人才市場的形成及完善與現代企業制度的完善和發展休戚相關。在有效的經理市場上，企業經理是一種特殊的人力資本，其價值取決于市場評價，市場評價的標準除了知識、經驗和誠信度之外，還有一個關鍵因素就是經理任期內的經營績效。而經營績效又主要是通過企業的財務狀況、經營成果、現金流動狀況等財務會計信息得以體現。

資本市場是市場經濟高度發展的市場，也是市場經濟進一步發展的必然要求。資本市場對企業的約束具有綜合性，可以反映商品市場和經理人市場的要求，是市場約束的集中表現。一個有效且運作秩序良好的資本市場，不僅資本運動通暢有效，同時為檢驗上市公司經營業績提供了一個重要的客觀手段。通過資本市場的約束機制，通過投資者對企業的選擇，迫使企業不斷地進行自我調整，改善經營狀態，在激烈的市場競爭求得生存和發展，以獲取投資者的信賴，取得資本市場的支持。

資本市場如何選擇企業?投資者的選擇是否合理?這些都依賴于資本市場是否規范、有效。但是，建立規范有效的資本市場需要基本的前提條件，其核心就是信息披露的規范與監管。資本市場發展的結果，是投資者和經營權的分離，廣大投資者不直接參與企業的經營活動，而要依賴于公開信息來進行決策，這就要求信息應盡可能對稱，資本市場的成熟程度和效率就在于信息的對稱性，即投資者的正確決策依賴于公開、公平、公正的市場信息。而在企業披露的諸多市場信息中，會計信息是核心信息之一。當傳達給資本市場主體的會計信息是經過了一定的粉飾時，投資者以這種會計信息作為決策依據，就會導致嚴重的不經濟后果和社會資源配置的無效率，瓊民源事件、紅光事件、鄭百文問題等諸多上市公司已經為我們做了注釋。因此，會計信息的質量優劣對資本市場的健康發展必定帶來直接影響。

資本市場和上市公司會計信息規范與監管存在著許多亟待解決的問題，而首要的基本問題應是理順我國資本市場的政府監管部門之間的關系。

二、資本市場與會計信息

前面提到，在資本市場上投資者選擇企業，在這種情況下，投資者的利益顯然處于首要位置。保護投資者利益、特別是中小投資者的利益應該是資本市場立法和規范的基本出發點和立足點。而投資者的選擇必然要求企業提供客觀、公正、充分的信息，其中會計信息是資本市場的主要信息之一，因此對會計信息規范與行為監管是非常重要和必要的。

1．會計信息與資本市場的公平性

會計信息是資本市場得以發展的基本因素，一個新興的資本市場只有建立規范的會計規則和培育良好的會計行業，提供規范客觀的會計信息，才能促進資本市場的規范和完善。資本市場是投資者和企業的資本供需紐帶，資本市場上的決策者主要是中小股東和債權人，由于他們不直接監督經營者，因此要求公司向他們提供詳細、可靠的財務數據，要求證券市場監督管理者制定公平交易規則來規范會計信息。只有上市公司積極地按規范要求披露信息，市場才能對企業披露的信息及時地反饋，實現對企業的正確評價。

從資本市場的公平透明性關系到社會公共利益關系，是各國證券監督和管理機構所關心的重要問題，也是資本市場的社會目標。只有在所有現存的和潛在的投資者都有相同的機會獲得同樣信息的情況下，證券市場才是公平、有效的。這種狀態即信息對稱，是社會公眾所期望的目標。盡管完全的無成本的信息是完全競爭經濟模型中的一種假設，但證券管理部門應在確保所有投資者能夠得到足夠的、同樣的信息方面有所作為，造就均等收益的信息環境。因此，信息披露要在保護公共利益方面發揮作用，就需要監管機構更好地發揮監管作用，以防止內幕交易和信息市場的不公平。提高信息披露的質量，將有利于繁榮資本市場，從而形成良好的投資決策環境，更加優化社會經濟資源的有效配置。

2．我國會計信息披露的問題與揭示

到目前為止，我國已經發生了不少重大的會計案例，如深圳原野、紅光實業、瓊民源、東方鍋爐、鄭百文、銀廣夏等上市公司，他們利用虛假會計信息謀取私利，造成了惡劣的社會影響。這些案例暴露出了我國上市公司目前的會計信息披露存在不少問題。一是信息披露不真實。某些上市公司為維護企業形象而蓄意歪曲或掩蓋公司的真實信息，如財務報表列報的數據嚴重失真。另外，對預測性信息的披露，缺乏客觀基礎。二是信息披露不充分。如對已募集資金的使用情況、資金投向和利潤構成的信息披露不充分，對關聯交易的信息、對公司董事和監事及高級管理人員持股變動情況、對企業償債能力的披露、對會計政策及其變動對公司影響的信息等披露不充分等。三是信息披露不及時。財務信息的特點之一是它的及時性，如果所披露的信息不及時，則必然失去它的決策相關性，為內幕交易大開方便之門。

探究會計信息披露失真或混亂的原因，主要有兩方面：其一，上市公司本身披露的問題。鉆現有的會計制度和會計準則的空子，對模棱兩可的事項只披露其有利于公司的內容，不關注投資者的利益。有些上市公司對會計師事務所出具的有解釋性說明、保留意見、拒絕表示意見或否定意見的審計報告置之不理，沒有提醒投資者注意：有的公司在年報摘要中對注冊會計師說明段涉及的問題“三緘其口”；有的公司雖是“合規”地省略了會計報表附注，但其經營中一些不容忽略的重要信息也被“淡化”處理了。

其二，注冊會計師獨立審計執業質量的問題。審計的執業質量取決于會計師的執業能力、執業獨立性和職業道德規范。會計師迫切需要提高自己的專業能力，尤其是舞弊識別能力。一些上市公司會計信息粉飾問題之所以未被察覺，并不完全是因為會計師的執業能力差，往往是由于他們缺乏獨立性，或為了“利”而放棄了職業道德操守。如果會計師不能勤勉盡責，甚至參與造假，淪為上市公司虛假信息披露、進行欺詐的幫兇，使中小投資者的利益受到侵害，將會極大地動搖投資者的信息，損害資本市場的效率，不利于資本市場的健康發展。

3．對我國的監管體制弊端的思考

如何提高資本市場的效率性，促進資本市場的健康有序發展?我國的資本市場是一個新興的市場，有許多值得完善的地方。證監會主席周小川曾做了一個生動的比喻：“中國的上市公司、投資者都相當年輕，就像小學生一樣，小學生的模仿性強而理性的主見不夠，因此小學校的風氣很重要，要看是好孩子起示范作用還是壞孩子起示范作用。”很顯然，進行資本市場合理而有效的監管是減少會計信息披露失真或混亂的重要手段。合理有效監管有賴于資本市場監管機構的權威性和監管的嚴肅性，通過對資本市場的有效監管，將違規者繩之以法，以警示潛在的違規者，用足夠的懲戒來提高違規者和潛在違規者的違規成本，以維護市場的公開、公平和公正，維護資本市場應有的秩序，從而提高資本市場的效率，改善市場環境。

我國已有比較完善的會計信息規范框架，先后頒布了《會計法》、《企業財務報告條例》、《注冊會計師法》、《公司法》、《證券法》等法律、法規及一些具體會計準則和會計制度，各級地方政府，也就當地的特殊情況，相應出臺了一些法規，規范當地的市場。從總體看，這個規范監管的框架是比較完備的，但在具體操作上存在一些問題。從監管的政府機構來說，我國的市場監管是多頭的，有財政部、證監會、中注協、審計署等部門，各機構之間的職能重疊交錯，多頭管理現象普遍存在。由于監管部門的職能重疊、多頭管理，以至于分不清主次，這些弊端會造成部門之間相互協調困難，權責界定不清，必然導致上市公司的行為缺少有效的監督。如果資本市場上處于監管職能主導地位的政府機構未能明確的話，那么就很難樹立市場監管機構的絕對權威，難以行使對資本市場的有效監管。

盡管在會計準則的制定與市場監管方面，證監會提出了多項信息披露的內容與格式的要求，但作為上市公司報告主要部分的財務報表及財務報表信息的生成則是根據財政部有關制度制定的。由于二者在會計準則的制定與實施方面權責不明確，協調和溝通不夠，披露要求缺乏一致性，容易造成執行中的混亂。

對會計信息披露的規范和管理是資本市場監管的重要方面，為了建立會計規范的權威性和監督的有效性，有必要解決我國資本市場監管政出多頭、職能重疊問題，確定上市公司會計規范的最終權威機構，明確界定各相關部門權利和責任。筆者認為，我國資本市場的發展，基本上采用的是美國模式，應借鑒美國的做法，即在會計信息的規范和監管方面，證監會應處于主導和核心地位。

三、會計準則的制定與市場監管

迄今為止，財政部在我國會計規范與監管方面一直起著直接的主導作用。隨著我國市場經濟的進一步發展，這種規范與監管體制是不是最合適的模式而繼續保持下去呢?會計準則的制定和會計監管是否應由財政部繼續進行呢?讓我們來分析財政部、證監會、中注協和審計署各自的職能作用。

1．財政部

財政部是國家主管財政收支、制定和實施國家宏觀財政．財稅政策，進行政府財政收支預算和預算實施的宏觀調控部門。在計劃經濟體制下，由于實施中央集權管理，整個國家似乎是一個大工廠，企業是該工廠的加工或生產分部。企業的資金由國家財政撥付，利潤和虧損由國家承擔或包干。企業會計是財政部的記賬、報賬單位。財政部制定會計制度，下達各部委，各部委根據各行業的特點，制定具體制度由企業執行。因此財政部制定會計制度并對各報賬單位進行會計監督和管理，指導企業行為是計劃經濟下管理的有效方式。

在市場經濟環境下，財政部的職能應是國家財政政策的制定與研究，中央財政收支預算和預算實施的監管機構。市場是社會經濟的調節器，企業經營活動所需要的資本、人力資源及生產資料由市場供給而非國家財政撥付。企業能否獲取經營活動所需的經濟資源主要取決于自身的經營業績。如果會計規范是客觀、公允的，那么企業的經營業績基本上可以通過會計信息得以體現。會計傳遞什么樣的信息、如何傳遞，應由信息使用者及市場的監管機構根據信息的對稱、透明和公正的要求來決定，財政部作為國有企業或國有所有權的總代表，只能通過國有資產管理部門行使股東權利，而不能代替資本市場的監管機構或凌駕于資本市場的監管機構之上。

財政部作為國家財政收入預算及實施監管機構，有必要對財政撥付收入進行監督控制。但財政部作為制定會計準則的最終權力機構，難免超越對國有股權利益的考慮，影響中小股東的利益。所以財政部應該參與會計準則的制定發展，而非作為決定會計準則的終極權力機構，這樣更能保證會計信息的公平性。

2．證券監督管理委員會

資本市場是市場經濟高度發展的結果，政府對資本市場的監管是保證資本市場高效、有序發展的需要。因此政府證券監督機構是資本市場一定發展的要求，縱觀各個發達國家或地區的證券監管，均是資本市場發展的結果。如美國1929～1933年的經濟大危機，資本市場崩潰和投資的裹足不前，促使其加快了上市公司會計信息披露規范化的步伐，開始了美國證券監管機構與會計職業界的成功合作，完善制定會計準則的程序，研究資本市場對會計信息的要求，規范公司會計實務和會計信息的披露，不斷完善美國證券市場信息披露規范化。美國為重建資本市場秩序，制定了證券交易法，成立了證券交易委員會(SEC)。SEC自1935年成立后，其重要職能之一就是致力于會計報告的標準化和信息披露的制度化。美國1933年和1934年公布的“證券法”、“證券交易法”兩部重要法規，都要求股份公司在向社會公眾出售股票之前，必須向證券交易委員會登記，并公布其會計報表。由于送交證券交易委員會的會計報表，必須按公認會計原則編制，并經獨立會計師的審計，從而對企業的會計信息的質量產生了強有力的約束。

我國證監會的職能也應該是監督和規范資本證券市場，研究資本市場運行的規律，使資本市場運行有序，保持資本市場的公平和高效，維護投資者的權益。證監會履行其監管職能，有效的發揮監管作用，必須通過一系列的法律、法規、規章制度來規范約束資本市場參與者的行為，會計規范就是其中的重要內容。證監會在履行其監管職能的過程中，對信息披露中的財務和會計問題將會有更深入的發展和認識，通過完善法規不斷改善上市公司的會計信息披露，保證資本市場的公平、效率和有序。因此證監會應該在會計準則的制定和解釋中起主導作用，引導會計準則的發展，對上市公司的會計準則擁有最終的權力。

證監會只有在會計規范和監管中發揮權威性的作用，才能真正實施其有效的監管職能。如果出了問題，還要依賴于財政部或其他部門的解釋，那么監管職能就無法真正實現。國務院授予證監會的首要職能，是“研究和擬定證券市場的有關規章”。據此，中國證監會有權制定部門規章和規范性文件，其中包括制定股票發行審核和核準程序并做出解釋。然而從“海南凱立案”終審判決證監會敗訴來看，證監會并沒有此類解釋權。矛盾是非常顯然的：擁有監管職能，卻沒有實施監管的解釋權力，可見證監會監管權力不充分，是監管不力的原因之一。另外還應注意到，我國證監會的權力還缺乏法律基礎，我國《證券法》雖然規定了證券監督管理機構的權責，但并沒明確規定這一機構就是證監會。所以我國對上市公司的監管往往不是證監會一個部門可以說了算，證監會的政策往往受到國務院有關部門和地方政府的影響和制約。可見會計信息披露方面的問題也與我們監管制度上的缺陷有關，加強證監會的核心作用旨在更有效地規范上市公司的信息披露和行為監督，完善和發展資本市場。

縱觀發達國家的資本市場，大多數只有一個主要的證券監管機構，因為資本市場的統一性較強，一個單一的監管機構會為資本市場的發展提供最實用的解決辦法。比如，美國聯邦證券交易管理委員會是全美的證券監管最高行政機構，與美聯儲和財政部是并行的三大經濟管理部門，兼有立法、執法、和準司法權，獨立行使對證券市場的全面監管職權，集證券市場的所有管理權限于一身，在向國會負責的前提下，實施其獨立有效的監管職能。

3．注冊會計師協會

一個有關資本市場的健全的管理體制應包括政府監管和行業自律組織的自我管理。證監會在會計規范中起主導作用，并不排斥會計行業協會(如中注協)在會計準則制定和發展方面應做大量的具體工作。注冊會計師協會作為行業自律組織，在資本市場和投資人之間，在將投資者資金引入資本市場的過程中發揮著重要作用。他們是保證信息披露真實的第一道屏障，在政府監管機構之外起到了一種間接監管的作用，彌補了政府監管在效率及專業性上的欠缺。會計發展到今天已經成為了一個行業，會計具有廣泛的市場，會計行業與其他行業一樣，要生存和發展，必須根據規范提供良好的中介服務，建立良好的行業形象去贏得社會公眾的信任。

中注協具有明顯的政府色彩，它是民間組織還是政府機構?這一點不明確。注冊會計師協會理應是一個民間組織，它的主要職能應是兩方面：其一，在證監會的引導和監督下，按照監管機構的意愿并根據行業的特點和內在要求，研究制定符合資本市場發展的會計準則，滿足資本市場規范發展的需要，其二，為了行業的發展和行業的社會承認，研究會計規律和發展會計技術，進行會計行業管理，主要是進行行業自律，樹立良好的職業道德和高水平的專業技術培訓。

從實務上看，美國上市公司會計信息自20世紀30年代以來一直由國會授權的證券交易委員會進行監管。雖然作為監管形式之一的會計準則，其制定權一直保留在民間機構，但其監督權仍屬于證券交易委員會，它擁有最終的權威性。證券交易委員會通過認可民間機構制定的會計準則支持保證會計準則的權威性。另一方面，也可以與會計準則不同的要求或對會計準則的解釋，以指導會計準則的修訂和研究，同時對違規事務所進行處罰，吊銷執照或追究法律責任等手段，促進會計的行業監管和自律。

4．審計署

審計署正式成立于1983年9月。從理論上看，審計署是以政府審計的身份出現的，即代表國家對政府直接擁有財產的保管、經營等情況進行審計。在西方國家，政府審計主要是對政府部門和那些使用政府撥款機構的財務收支進行審查。由于我國長期以國有經濟為主體，國有經濟幾乎延伸到社會經濟的每個領域，審計署理論上有權對社會上所有使用國有資產的機構進行審計，包括通常意義上對企業進行的社會審計——對國有企業的審計。

審計署主要執行審查政府機構和財政撥款單位的財務預算執行情況，還可利用國有資產代表權對企業財務報表進行審查或抽檢，同時依法對民間審計進行監督。

四、會計信息規范與行為監督的建議

1．理順關系，確立證監會的主導地位

根據以上分析，在建立和發展社會主義市場經濟的環境下，應理順財政部、中國證監會、中注協、審計署等各個監管部門的關系。財政部不宜繼續在會計準則的制定和監管工作中起主導地位，此項職能應由證監會來履行。財政部應著重于國家的財政收支和宏觀財政政策研究和實施，證監會應該面對市場獨立行使對資本市場的全面監管職能。審計署應著重于政府審計，并代表國有所有權對企業的財務會計實施情況進行監督。研究和制定會計準則的大量具體工作，對會計師事務所的監督可以由注冊會計師協會去做。財政部和審計署可以參與會計準則的研究和制定，發表有關會計準則的見解，但是對上市公司會計準則規范和實施的最終權力應屬于證監會，在準則的制定和解釋中證監會應處于主導和核心的地位。這樣，可以將財政部與證監會的職能分開，關系清晰，避免職能重疊，便于進行工作與規范。此舉并非削弱財政部工作，而是為加強國家的宏觀經濟財政政策的研究和實施。

借鑒發達國家的經驗和方法規范上市公司會計信息的披露，我們應更多地借鑒美國的模式。有人提出在借鑒國際會計慣例的過程中，由于我國的法律是大陸法系，應更多地參考法、德、日等大陸法系國家的信息披露規范方式。但是，從我國財政部已經制定頒布的會計準則來看，更多的是偏向于吸收與借鑒美國的會計準則方式。另外，我國資本市場的發展也基本上采用了美國的發展模式。因此，我們不能強求屬于大陸法系的國家一定要用大陸法系的既定的模式。

2．規范會計服務與行業監管

會計服務與會計行業監管工作不能多頭，應由證監會根據市場監管和信息披露要求，規范行業服務規則。同時，應轉變監督方式，由中注協來行使會計行業的執業監管，建立以注冊會計師為主體的監督體系，促進行業自律，以便提高注冊會計師隊伍的質量，增強注冊會計師執業的獨立性和提高職業道德水平。

首先，建立以證監會為核心的會計行業監管體系。在上市公司會計信息披露總體情況不理想、注冊會計師協會自律化管理尚不能有效動作的情況下，加大證券監管部門對注冊會計師的監管力度就顯得十分必要。同時在監管理念上，應以投資者的利益為出發點，提高監管部門的專業性和市場敏感性，不能等一個企業爛掉了再去查，這對投資者是非常不公正的。證監會應對注冊會計師的服務質量進行抽查，對抽查中發現的違法、違規問題，應區分會計責任和審計責任，分別對上市公司有關人員和注冊會計師進行及時和果斷的嚴厲懲處。從根本上促使注冊會計師提高執業水平，增強審計責任意識。

另外，從我國證券市場長遠發展看，應由中注協來行使會計執業的行業監管，建立以注冊會計師為主體的監督體系，倡導市場自律，完善市場自律機制。這必將在監管機構之外起到了一種間接監管的作用，彌補政府監管在效率和專業性上的欠缺，增強市場監管的有效性，促進行業自律，進一步加快注冊會計師協會自律化管理的道路。會計師事務所與主管部門脫鉤后，應加強內部管理，建立審計工作底稿的多級復核制度，提高審計執業質量。加強對從業人員的后續教育，提高注冊會計師職業道德意識、法制水平及業務能力。不斷研究和完善執業標準，加強對已有的執業標準的執行力度，嚴格按標準規范執業。建立注冊會計師懲戒制度，借鑒國外注冊會計師管理的成功經驗，加強注冊會計師審計責任意識，減少不規范的執業行為。

總之，資本市場的發展與完善需要各方面的合力，為了使投資者的利益切實得到保護，就必須建立全方位和多層次的法律和規范體系，對政府行為、企業行為、個人行為和市場行為進行全面規范。必須建立全方位和多角度的監管架構，規范會計師事務所、律師事務所、證券公司和咨詢機構的行為方式與行為機制，形成自律與他律、市場與社會相結合的立體的監管體系和監管網絡，從體制上提升市場的凝聚力、輻射力和執行效率。

上市公司會計信息規范和行業監管的問題上，理順各監管部門的關系只是其中的一個方面，上市公司會計問題的提出，會計信息的規范及其程序、會計行業與會計行為的監管，只有在規范與監管關系得以理順的基礎上，才能健康、有序地進行。

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