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內容摘要:本文通過中外農業政策性金融組織結構、制度、資金來源和運用、功能、市場環境和外部關系的比較，提出完善我國農業政策性金融體制、拓寬資金來源渠道、靈活資金運用、完善其功能和理順外部關系等對完善和發展我國農業政策性金融的啟示。

農業為人類的生存與發展提供食物和工業原料，它是國民經濟的基礎，但農業受自然風險和市場風險的雙重影響，投資期限長，盈利能力相對較低，因而一些農業生產經營項目難以得到商業性金融機構的支持。各國政府為了彌補金融市場的不足，普遍設立了農業政策性金融機構。我國于1994年設立了中國農業發展銀行(簡稱農發行)，專門從事農業政策性金融活動，但到目前為止，我國農發行的業務范圍較窄，經營虧損嚴重，因此很有必要通過中外農業政策性金融的比較分析，借鑒國外發展農業政策性金融的經驗，促進我國農業政策性金融的完善和發展。

一、中外農業政策性金融的比較

國外農業政策性金融各具特色，比較有代表性的有美國、日本、法國、泰國和印度等國家的農業政策性金融，現就這些國家及我國的農業政策性金融進行比較分析。

1、組織結構比較

各國農業政策性金融的組織結構主要可以歸納為以下兩種類型：第一類為單一結構，即只有一個金融機構，沒有或只有很少的分支機構。這種結構的農業政策性金融機構組織形式簡單、靈活，但因為沒有延伸到廣大城鄉地區的眾多分支機構，難以從事農業政策性金融的零售業務，因而往往只從事農業政策性金融的批發業務。這類農業政策性金融機構一般自己籌集資金，然后委托在廣大農村地區設有分支機構的其它金融機構發放農業政策性貸款等業務。印度國家農業和農村開發銀行屬于此種類型。第二類為復合結構，即該類農業政策性金融機構有許多遍布全國的分支機構，可以直接從事一部分或全部農業政策性金融的貸款等零售業務。由于農業政策性金融貸款對象為國內的廣大農業企業、農產品經營單位或普通農戶，而農業政策性金融機構要在全國各地遍設分支機構成本太高，所以大部分農業政策性金融機構除直接貸款外，還把一部分業務委托其他金融機構辦理。美國的農業信貸體系、日本的農林漁業金融公庫、法國的農業信貸銀行、泰國的農業和農業合作社銀行和我國的農發行都屬于復合結構類型。

2、制度和政策比較

從中外農業政策性金融的實踐活動來看，各國一般都有其相應的法規、制度來規范本國的農業政策性金融活動，如美國的《農業信貸法》、日本的《農林漁業金融公庫法》和中國的《中國農業發展銀行章程》等。美國、日本、泰國等國家的農業政策性金融機構的法規、制度和政策一般比較靈活，能夠隨農業生產經營活動的情況變化進行適當的調整。如美國的農民家計局成立之初是為了應付農業危機，幫助新創業的農民以及低收入農民家庭建立農場維持家計等融通資金。隨著美國農村經濟的發展，農民家計問題基本得到解決，該局業務重點逐步轉到支持農業生產，促進農村開發，配合政府農業政策的貫徹實施。日本農林漁業金融公庫信貸資金的投向根據農產品市場的變化而變化，從20世紀60年代以前支持糧食生產，到60-70年代支持糧食、果樹、蔬菜和畜產等多種生產經營建設的需要，發展到80年代以后，支持農業競爭力和可持續發展能力的提高。1994年農林漁業金融公庫創立了“強化農業經營基礎資金”，用于支持核心農戶的發展。中國農業發展銀行也有一定的靈活性，能根據20世紀90年代后期糧食生產過剩的實際情況，從2000年開始退出部分品種糧食的保護價收購，減輕了財政負擔，促進了農業結構的調整。

3、資金來源比較

農業政策性金融機構資金來源主要有借入政府資金、發行金融債券、借入其他金融機構資金、吸收存款和國外借款等。但不同國家、不同時期、不同農業政策性金融機構的資金來源有所差異。美國農業信貸系統資金主要來源于發行金融債券，日本農林漁業金融公庫資金主要來源于郵政儲蓄和郵政簡易保險，金融改革后擬發行金融債券解決資金來源問題；法國農業信貸銀行資金來源于吸收存款和借入金融市場資金；中國農業發展銀行資金主要來源于中央銀行的再貸款。

4、資金運用比較

中國農業發展銀行類似美國的商品信貸公司，對糧食等主要農產品實行保護價政策和金融支持措施，但美國的保護價政策是和限耕政策配套實施的。當前，美、日、法、泰、印等國家農業政策性金融主要支持農業生產的多樣化和農業生產結構的調整，而我國農業政策性金融還主要是支持糧、棉、油等農產品的收購和配合執行糧食的保護價政策，在農業生產和服務領域的政策性金融支持比例還相當有限。

5、功能比較

農業政策性金融具有融資功能、彌補功能、扶持功能、倡導功能和服務功能這5項功能。從中外農業政策性金融活動的比較來看，美國、日本和泰國的農業政策性金融機構功能比較完善，不僅具有融資、彌補、扶持和倡導功能，而且具有服務功能，即除了提供貸款外，還提供一些技術和信息服務，以確保所發放貸款的使用效益和效率。而我國的農業發展銀行的功能主要體現在扶持功能和彌補功能上，融資、倡導和服務功能尚未能較好發揮。6、市場環境比較

美國、法國、日本都是發達國家，金融市場發達，資金比較充裕，農業政策性金融機構在金融市場上發行債券、拆借資金相對容易，比較容易籌集低成本資金從事農業政策性金融服務；而泰國、印度和中國都是發展中國家，國內自有資金比較短缺，金融市場相對落后，農業政策性金融機構不容易籌集低成本資金從事農業政策性金融服務。而且，中國等發展中國家財政實力較弱，農業人口較多，不可能象美國、日本那樣投入巨額財政資金扶持農業，因而客觀上要求發展中國家的農業政策性金融機構必須切實提高經營管理水平，在實現農業扶持目標的同時實現保本微利的目標，減輕政府財政負擔。

7、外部關系比較

農業政策性金融機構的外部關系主要有以下幾個方面：第一、與政府的關系。美國、法國農業政策性金融機構與政府的關系較為松散，自主性較強；而日本、泰國、印度和中國的農業政策性金融機構一般都或多或少受到財政的扶持，農業政策性金融活動中貼息貸款的貼息一般來源于財政。第二、與中央銀行的關系。有些國家的農業政策性金融機構受中央銀行的領導或監管，如印度的國家農業和農村開發銀行附屬于印度儲備銀行(中央銀行)；有些國家的農業政策性金融機構與中央銀行發生借貸關系，如中國農業發展銀行。第三、與其它金融機構的關系。一些國家的農業政策性金融機構還向其它金融機構借入資金或者委托它們農業政策性金融業務。第四、與農業生產經營者的關系。農業政策性金融機構除了與農業生產經營者發生借貸關系外，還向他們提供一些技術、信息服務等。

二、中外農業政策性金融比較對我國的啟示

1、完善農業政策性金融的體制

美國、日本、泰國等國家的農業政策性金融體制比較靈活，能根據農業生產和供求情況及時調整金融服務的范圍和領域，很值得我國借鑒。我國農業政策性金融體制中存在的問題集中體現在政策性太強以至農業政策性金融機構在經營管理上缺乏應有的靈活性，難以發揮農發行作為金融機構的功能，因而農業政策性金融的體制必須加以完善。具體措施如下：第一、要明確農發行的企業法人地位(企業管理經濟的效率優于行政、事業單位)。農發行所有權屬于國家，但法人財產權授權企業法人代表(總行行長)經營管理，總行行長然后再逐級授權給各分支行行長以適當的經營管理權限，政府財政部門對所委托的財政金融有一定的監督權限，但不得隨意干預。第二、農業政策性金融業務由農發行統一管理比較合適。農業政策性金融與商業金融的職能定位和經營目標都不同，如果由同一個金融機構(如中國農業銀行)管理，容易產生不協調問題。1998年5月，國務院為了更好地進行糧食流通體制改革，把農業開發和扶貧等貸款劃給中國農業銀行管理。這應該是權宜之計。一方面，中國農業銀行作為一家商業銀行，追求的目標是自身經濟效益最大化，要求盡可能地提高資金的盈利能力。而農業開發貸款、扶貧貸款的目標是經濟、社會、生態效益的最大化，貸款人一般要求能得到低息貸款的支持，這與中國農業銀行追求自身利潤最大化的目標是相違背的。另一方面，把政策性業務劃給中國農業銀行經營，將引起其總資產盈利水平的降低，不利于其商業化經營和應付金融市場的競爭。因此，在糧食經營體制改革取得一定進展、農發行的經營管理水平有一定的提高，并能騰出部分人、財、物、力從事其它農業政策性金融活動時，還是應該把農業開發和扶貧貸款等政策性金融業務劃歸農發行統一管理，在農發行保本微利的經營目標下，將更有利于保證其對農業的扶持。但是，農發行的分支機構只設至縣一級，農業政策性金融由其統一管理后，對一部分離農發行機構較遠的鄉、鎮、村的農業政策性金融業務可以由商業性或合作性金融機構，有利于提高信貸工作的質量和效率；而對于農發行機構所在的周邊地區的農業政策性金融業務，由農發行機構自行辦理。第三、農發行作為金融企業，應該歸中國人民銀行管理更有效率，更有利于中央銀行的監管，更有利于督促農發行按保本微利的原則進行金融企業的經營管理。而國務院作為政府行政部門，并不適宜直接管理金融企業；財政部門作為財政金融(如貼息)的委托方，有監督權但也不適宜直接管理金融企業。

2、拓寬農業政策性金融的資金來源

從國際農業政策性金融的發展趨勢來看，越來越多的國家農業政策性金融資金主要來源于金融市場上發行的債券，而我國農發行從1994年成立以來，資金80％以上都來源于向中央銀行借款，到1999年底，長期債券余額只占總資產的5.98％。一方面資金期限短、成本高，另一方面給中央銀行貨幣發行增加壓力，因此很有必要拓寬籌資渠道，減少對中央銀行再貸款的依賴，促進農業政策性金融功能的發揮。在籌資上，首先應該主要靠發行金融債券來籌集所需資金，其次應該多籌集一些成本較低的財政存款等。此外，政府應該不斷充實農發行的資本金，降低其資金成本，擴大政策性金融的服務范圍，提高其金融服務的能力。

3、隨市場變化靈活調整農業政策性金融的資金運用

中國的農業政策性金融機構與日本、泰國等國家的農業政策性金融機構相比則顯得不夠靈活，主要還是支持糧、棉、油收購和一小部分的扶貧、開發貸款。近幾年，中國農產品市場已經從糧食短缺市場發展為糧食生產過剩的市場，隨著農業生產科學技術水平的提高，單位面積的農產品產量還將不斷上升，而且，從國際市場來看，美國、巴西等國家都有大面積的耕地休耕，國際市場糧食價格比國內市場還低，在世界相對和平的環境下，中國可以進口較多的糧食，而不會引起國際糧食價格太大的波動。從20世紀90年代末，中國提出了農業結構調整的發展策略，這是順應農產品市場變化需要的明智抉擇。2000年開始，國務院決定退出部分糧食品種的保護價收購政策。農發行除了繼續支持其它糧食品種保護價收購資金的需求外，還支持糧食企業商業性收購資金的需求，但卻沒有支持農業結構調整的資金需求。因而中國農業政策性金融機構很有必要學習國外經驗，隨市場變化調整農業政策性金融服務的內容，在縮減糧食收購資金金融支持的同時轉而支持農業生產結構的調整，較大比例地提高對農業開發、生產、產業化服務等的貸款比重，對經濟與生態能協調發展的農、林、漁業等一些獲利能力較低的生產經營項目給予低息貸款的支持，提高農民的收入水平，促進生態環境的改善與農業的可持續發展。