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摘要：本文在區(qū)別商業(yè)性金融與政策性金融、一般金融監(jiān)管與政策性金融特殊監(jiān)督的基礎(chǔ)上，比較分析各國政策性金融制度獨特的監(jiān)督機制和權(quán)力結(jié)構(gòu)，提出完善我國政策性金融監(jiān)督體制的具體對策與政策建議。

關(guān)鍵詞：政策性金融；監(jiān)督制度；比較金融；政策建議

政策性金融監(jiān)督機制體現(xiàn)的是一種特殊的監(jiān)督關(guān)系，即依據(jù)各個單獨的政策性金融機構(gòu)法所形成的一種特殊的監(jiān)督機制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。監(jiān)督的目標是實現(xiàn)政府的政策意圖，提高金融資源公平合理的配置。這種特殊的政策性金融制度監(jiān)督內(nèi)涵主要表現(xiàn)為：由政府相關(guān)部門和權(quán)威專家或其他行業(yè)人員代表國家和公眾的利益組合而成的特殊的董事會或理事會的權(quán)利制衡結(jié)構(gòu)或治理結(jié)構(gòu)，并由董事會(理事會)對機構(gòu)行使最高的決策、協(xié)調(diào)與監(jiān)控的職能權(quán)力；由政府直接控制政策性金融機構(gòu)的主要人事任免權(quán)，政府相關(guān)部門參與協(xié)調(diào)與制約，國家審計機構(gòu)定期或不定期的專門審計監(jiān)督，從而從機構(gòu)外部對政策性金融機構(gòu)進行控制、組織、約束、協(xié)調(diào)、保障的特殊監(jiān)督機制。這樣，就從政策性金融機構(gòu)的外部和內(nèi)部兩個層面上，構(gòu)成了政策性金融獨特的監(jiān)督機制和權(quán)力結(jié)構(gòu)。

一、政策性金融監(jiān)督機制的國際比較

(一)日本政策性金融監(jiān)督制度

日本政策性金融與商業(yè)性金融高度平行并列與對稱，把政策性金融與商業(yè)性金融二者嚴格劃分開來(機構(gòu)分離、業(yè)務分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機構(gòu)分別單獨立法予以監(jiān)督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國際協(xié)力銀行法》、《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》、《日本中小企業(yè)金融公庫法》等。雖然日本的政策性金融機構(gòu)在國內(nèi)被歸入“銀行和其他金融機構(gòu)”一類，但它們并不受主要適用于普通商業(yè)銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監(jiān)督機制中，政策性金融機構(gòu)受到政府許多相關(guān)職能部門的業(yè)務指導，尤其是受財務省(原大藏省)資金、財務方面的協(xié)調(diào)與制約的力度較大，但限于政府授權(quán)和法定的范圍之內(nèi)，金融公庫受主管大臣的干預程度也很大(如公庫每季度經(jīng)營計劃必須經(jīng)主管大臣批準，并定期報告資金運用情況)，但政策性金融機構(gòu)不受中央銀行和金融監(jiān)督廳的監(jiān)管。20世紀90年代以來，日本金融監(jiān)管體制在經(jīng)過了一番大的改革和調(diào)整后，于2000年7月在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構(gòu)和金融市場的統(tǒng)一監(jiān)管，而政策性金融機構(gòu)仍不屬于其監(jiān)管。同時，所有的政策性金融機構(gòu)都要接受獨立的審計部門即會計檢察院的審計檢查。日本政策性金融監(jiān)督的特殊權(quán)力結(jié)構(gòu)集中體現(xiàn)為董事會或理事會的組織形式，幾乎所有的政策性金融機構(gòu)都設(shè)有董事會或理事會這種最高的決策權(quán)力機構(gòu)。

(二)德國政策性金融監(jiān)督制度特征

講究秩序的德國，政策性金融由政府依法單獨監(jiān)督。德國是最早建立金融綜合監(jiān)管機構(gòu)的國家，聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管局實際上是一個綜合性金融監(jiān)管當局(因德國銀行業(yè)可以同時經(jīng)營證券和保險)，但德國復興信貸銀行等政策性金融機構(gòu)則不屬于其監(jiān)管之列，而是依據(jù)獨立的法律由政府職能部門監(jiān)督制約其行為的，《德國銀行法》和德國有關(guān)的商法典也不適用于它們。《德國復興信貸銀行法》第1章規(guī)定，該銀行是依據(jù)公共法設(shè)立的法人團體；第12章規(guī)定，該銀行由聯(lián)邦政府指定財政部門進行監(jiān)督，監(jiān)督當局有權(quán)采取一切措施，以確保該銀行的業(yè)務運作符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。政策性金融機構(gòu)奉行不與商業(yè)性金融機構(gòu)競爭的補充性原則和中立原則。依據(jù)德國復興信貸銀行法規(guī)定，作為一家政府的政策性銀行，其業(yè)務范圍必須是商業(yè)性金融機構(gòu)因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業(yè)務(補充性原則)。同時還規(guī)定，該銀行有政府支持，享受政府的優(yōu)惠政策，在金融市場上就必須保持中立，不能與商業(yè)性金融機構(gòu)競爭，否則就違背了平等競爭的市場經(jīng)濟原則(中立原則)。因此，在實際操作中，該行發(fā)放貸款原則上都必須通過商業(yè)銀行轉(zhuǎn)貸給借款人，基本不直接發(fā)放貸款。但它的具體業(yè)務卻不受政府干預，始終保持經(jīng)營決策的獨立性、穩(wěn)定性和靈活性。政府還給予政策性金融機構(gòu)長期享受稅收減免的特殊政策。德國住房儲蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國住房信貸協(xié)會的住房貸款也長期享有免稅特權(quán)。(三)美國政策性金融監(jiān)督制度特征

美國對政策性金融單獨立法授權(quán)。美國是一個善于并且主要利用間接手段來干預調(diào)節(jié)經(jīng)濟的國家，對于政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督，政府主要是通過立法決定其活動宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業(yè)務活動、日常管理則不必政府事無巨細統(tǒng)統(tǒng)過問。美國的農(nóng)業(yè)政策性金融監(jiān)督體系是建立在如下三部法律的基礎(chǔ)上：1916年的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》、1923年的《農(nóng)業(yè)信貸法》和1933年的《農(nóng)業(yè)信貸法》，據(jù)此分別建立的美國土地銀行、聯(lián)邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨立的合作金融機構(gòu)后，仍受聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸管理局的監(jiān)督和檢查，因此其農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務不自覺地遵從了政府的政策意圖，成為美國農(nóng)業(yè)政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機構(gòu)依法定位制約。以美國進出口銀行法為例，該法包括銀行設(shè)置目的、基本權(quán)限、內(nèi)部組織機構(gòu)、與政府的關(guān)系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點及種類限制、融資國別限制、融資公正性(反補貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過了《進出口銀行法修正案》，還陸續(xù)制定了一些其他相關(guān)法律。通過對進出口銀行詳盡的法律定位、限制與說明，使銀行的運行建立在明確的法律基礎(chǔ)之上，以便于政府對其進行監(jiān)督、管理。政策性金融機構(gòu)主要是由與其業(yè)務相關(guān)的政府職能部門監(jiān)督、協(xié)調(diào)與制約，政策性金融監(jiān)督的權(quán)力結(jié)構(gòu)也主要體現(xiàn)于董事會的組織形式上，并由總統(tǒng)直接任命其主要官員。美國進出口銀行的最高權(quán)力機構(gòu)為由5名成員組成的董事會，董事會成員由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院確認。美國聯(lián)邦住房貸款銀行體系依據(jù)《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會負責監(jiān)督和協(xié)調(diào)，該委員會3名負責人均由政府任命，任期4年；每個聯(lián)邦住房貸款銀行的領(lǐng)導權(quán)力機構(gòu)是董事會，由12名成員組成，其中4名由聯(lián)邦住房貸款銀行委員會任命，任期4年，8名由會員選舉產(chǎn)生，任期2年。美國聯(lián)邦存款保險公司由一個3人組成的董事會負責管理，成員由總統(tǒng)任命。

二、建立健全我國政策性金融監(jiān)督機制的建議

借鑒世界各國政策性金融監(jiān)督制度及運作機制的經(jīng)驗，我國應盡快構(gòu)筑有本土特色的政策性金融監(jiān)督體制。當務之急是從監(jiān)督的法律依據(jù)、監(jiān)督的主體結(jié)構(gòu)和監(jiān)督考評指標體系等方面盡快建立健全中國政策性金融監(jiān)督機制和結(jié)構(gòu)。其中，特別是要加強對政策性銀行的政策導向作用的引導，盡量減少其片面追求盈利的動機，有所限制其兼營商業(yè)性業(yè)務的規(guī)模和范圍。

(一)盡快出臺專門而特殊的政策性金融法律法規(guī)

實現(xiàn)依法監(jiān)督、制約和引導的規(guī)范性要求。政策性金融法律體系既包括對不同政策性金融機構(gòu)的單獨立法，也有專門的政策性金融監(jiān)督條例，以及具體的業(yè)務管理制度，如《政策性銀行業(yè)務管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認定辦法》等規(guī)章，使對政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督和考評有法可依。

(二)在政策性金融監(jiān)督主體上分為宏觀和微觀兩個層次，并體現(xiàn)為不同的監(jiān)督機制和治理結(jié)構(gòu)

通過這兩個監(jiān)督層面或外部治理和內(nèi)部治理的有機統(tǒng)一，形成政策性金融機構(gòu)的監(jiān)督機制、決策機制、激勵約束機制和自我調(diào)控機制等相互結(jié)合的良好的治理結(jié)構(gòu)，進而為其業(yè)務行為提供行動界限和激勵機制。宏觀層次的政策性金融機構(gòu)監(jiān)督主體應該是國務院“政監(jiān)辦”。即建立一個由國務院有關(guān)職能部門參與和共同組成的權(quán)威性的“政策性金融機構(gòu)監(jiān)督辦公室”，負責對政策性金融機構(gòu)的總體性協(xié)調(diào)、規(guī)劃、考評、人事安排、經(jīng)濟處罰和依法監(jiān)督。微觀層次的政策性金融機構(gòu)監(jiān)督主體，是由不同的政策性金融機構(gòu)分別構(gòu)成的特殊形式的董事會(或理事會)。董事會主要負責日常經(jīng)營決策、政策執(zhí)行和內(nèi)部稽核監(jiān)督控制。之所以稱其為特殊的董事會，主要體現(xiàn)在有別于商業(yè)性金融機構(gòu)由股東大會選舉的董事會的成員構(gòu)成上。即政策性銀行的董事會成員結(jié)構(gòu)必須是經(jīng)國務院批準和任命的、由業(yè)務相關(guān)的政府職能部門、金融機構(gòu)和商業(yè)界的代表以及學術(shù)機構(gòu)的專家等有關(guān)人員共同參與組成。

(三)制訂一套適合政策性銀行業(yè)務特性要求的科學的業(yè)績考評標準并自成體系

考核指標要定量化和具體化，含義必須明確，可統(tǒng)計和進行縱向、橫向的比較，要超越類似于或雷同于商業(yè)性金融機構(gòu)的盈利性考評要求，在注重評價政策性金融的政策實現(xiàn)度的基礎(chǔ)上，將其政策性貢獻同其工作業(yè)績和工作報酬也同時掛鉤和制度化，體現(xiàn)規(guī)范、約束機制與激勵機制的有機統(tǒng)一。一般而言，衡量和評價政策性金融的效果不外乎兩個方面：一是財務穩(wěn)健度，主要參考資產(chǎn)質(zhì)量和利潤兩個指標，綜合考察經(jīng)營管理水平。政策性金融機構(gòu)作為一種金融機構(gòu)，也要求其資產(chǎn)安全(風險大的政策性項目，應該由政府財政或相應決策部門提供擔保或貼息)，以及至少是保本微利基礎(chǔ)上的非競爭性盈利。這是政策性金融機構(gòu)生存和可持續(xù)發(fā)展的基本要求。二是政策實現(xiàn)度，包括政策性銀行與政府的溝通協(xié)調(diào)度，政策性信貸政策與經(jīng)濟政策的關(guān)聯(lián)度，貸款、擔保和保險對形成現(xiàn)實生產(chǎn)和出口能力的貢獻度，對社會投融資安排的便利度，產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)度，地區(qū)發(fā)展目標的實現(xiàn)度等具體指標。當然，要嚴格準確地認定和區(qū)分政策性虧損和經(jīng)營性虧損。對于政策性虧損，應該由政府財政兜底；對于經(jīng)營性虧損，必須追究相關(guān)人員的經(jīng)濟和法律責任。

第四，要注重發(fā)揮國家審計監(jiān)察和新聞媒介的社會輿論監(jiān)督作用。政策性金融機構(gòu)也要定期向社會公眾公開、公布財務報表和業(yè)務活動情況，增加透明度，以盡可能地防止“內(nèi)部人控制”和尋租現(xiàn)象。