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摘要：現行的監管體系存在體制性、功能性、機制性、制度性等諸多障礙，必須改革體制，規范監管內容，改進監管方式，改革用人機制，完善監管體系。

近年來，各級人民銀行在依法加強金融監管、切實防范和化解金融風險方面，進行了大膽有益的探索。但是，由于受體制、機制等諸多因素的影響，使得監管效果難以進一步提高。本文擬就目前金融監管的障礙及其改革措施談些淺見。

一、監管障礙

（一）體制性障礙。機構設置和權限分割制約著監管效果：1．缺乏相對的獨立性。現行的央行監管體系為分支機構分層次設置職能部門。這樣基層監管部門不僅力量薄弱，與其承擔的職責不相適應；而且受同級各類行政干預和制約較為嚴重，不能真正獨立地完成對其轄區內金融企業的稽核監督，使一些問題得不到及時的糾正，更談不上依法處理，從而影響了基層央行職能的正常發揮。2．缺乏相對的超脫性。雖然人民銀行監管部門具有對金融機構的監督職能，但同時又與其他部門處于平等的地位，且直接受所在單位黨政的領導，這就決定了監管工作只能依附于所在單位的黨政領導，只能對本單位行長負責，無法超脫于本地區、金融行業和人民銀行自身開展工作，受政治、人情等諸多因素的干擾，增加了監管難度，限制了監管職權的行使，甚至使監管流于形式。3.缺乏相對的權威性。正由于監管部門是作為一個內設部門來行使職能的，受制于本單位領導，由于多種因素的影響，造成一些問題得不到及時正確處理，屢查屢犯的情況相當普遍，甚至隱瞞不報，直至爆發區域性的金融風波，使監管工作的權威性大打折扣。4.缺乏適當的協調性和靈活性。銀行、證券、保險三業監管協調、配合不夠，影響了監管效果的發揮。證監會目前只在各省會城市及其他個別城市建立了派出機構，其監管資源狀況只能滿足于對證券機構的市場準入監管和持續營業機構的非現場監測，還無力顧及到對其監管對象經營合規性、風險性的檢查與評估；保監會在全國各地的派出機構則更少。隨著保險、證券的業務逐步跨區域拓展和交叉延伸，競爭日趨激烈，但由于授權所限，基層人民銀行對其無權進行監管，造成保險、證券各自為政，上級有權部門監管不到位，基層央行有責無權，分業管理形同虛設，形成轄區內監管上的真空。同時郵政部門利用郵政與儲蓄混業經營的政策，借口郵政業務不屬于金融業務，不應接受并逃避人民銀行監管，形成人行監管部門實施監管中的郵政局難點。特別是對高級管理人員的管理權限約束，使得對違規郵政儲蓄機構的處理只能“對事不對人”，效果不理想。

（二）功能性障礙。中央銀行沒有形成以風險管理為核心，涵蓋從市場準入到退出的一套完整的監管內容和體系，主要表現在：1．缺乏完善的市場退出機制。目前，對危機金融機構的市場退出仍主要采取撤銷（關閉）這一行政方式，而尚未建立順利退出的市場配套機制，結果使各級政府和中央銀行為此投入大量的救助和處置資金。2．缺乏系統性、連續性、規范性的監管。目前金融監管還沒有真正實現規范化、系統化和持續性監管，金融監管存在一定程度上的盲目性、隨意性和分散性。3.缺乏系統的、完備的風險監管考核指標體系。沒有建立一個靈敏有效的金融風險監測、評價、預警和處置系統，往往要等問題暴露、風險出現之后，才能采取補救性措施，使監管喪失主動。4．沒有將金融機構的法人治理結構和內控作為監管重心，忙于外部監管。5.金融監管與保險、證券及其他社會經濟管理部門各行其是，未形成金融監管的合力。6．監管手段滯后。市場經濟越發達，越要求人民銀行的監測手段、監管工具現代化，要求監督指標體系和評價標準符合國際慣例，具有科學性。而基層行由于經費所限，監管科技含量低，再加上尚未開發出用于處理非現場數據的操作程序，被監管單位填報的大量數據還要依靠手工進行，工作效率低。

（三）制度性障礙。突出表現在：1．金融監管的組織領導體系不完善，沒有形成一個分工明確、責任清晰、高效運行的監管組織系統。沒有建立起以中央銀行風險監管為主導，以同業監督、內部自我監督為基礎，以社會監督為補充，綜合運用法律、中介監督等手段的全方位的風險監管網絡體系。另外，中央銀行監管機構在組織上也不能適應風險監管的要求，存在著部門重復勞動、缺乏合力的問題。2.金融監管法律體系不夠完善，存在著法律真空，操作性差。主要表現在：(1)《中華人民共和國中國人民銀行法》和《中華人民共和國商業銀行法》授予了中國人民銀行對金融機構監督管理的權力，但對權力的規定過于原則，加之缺乏配套法規的支持，監管權力的行使缺乏可操作性。（2）從總體上看監管法律制度的層次較低，有些方面還存在著法律真空。如，對城鄉信用社、信托投資公司等的監管規定，還停留在行政規章這一較低法律層次；《中華人民共和國商業銀行法》對商業銀行的市場退出問題作了原則規定，但不適用于城鄉信用社等銀行類及非銀行類機構的市場退出。（3）金融監管法律框架內部各層次法律規范的協調性差。（4）監管法律處置手段單一，缺乏靈活性和針對性，實施效果不好，不能適應風險監管為根本的長遠監管需要。（5）金融監管的實際操作不夠規范，影響了監管效率，也隱含著不必要的法律風險。同時，由于清理工作滯后，中國人民銀行的一些金融監管規章對同一違法行為設定的行政處罰還存在著與金融監管法律、行政法規相違背的地方。3．沒有建立集中統一的監管信息庫，缺乏金融數據的收集、整理及分析系統。人民銀行由于尚未開發出對銀行和農信社的統一監管軟件系統和實現內部監管信息資源共享，大部分數據需要手工匯集、整理，既費時又費力，效果不明顯。4.沒有實行審慎會計制度，不能真實反映被監管金融機構的資產質量和盈虧狀況。運用審慎會計原則能夠合理估計和正確判斷其風險水平，有利于金融機構和監管當局掌握真實的財務狀況和損益水平，及時采取風險防范措施，確保銀行的穩健經營與正常運行。5.社會中介機構的金融監管作用沒有得到充分發揮。目前國有商業銀行網絡龐大，僅依靠現場檢查和非現場監控很難達到有效監管的目的，因而有必要利用社會和市場監督的力量。6．信息披露制度不完善，沒有充分發揮市場約束機制的作用。根據國際慣例，金融機構應披露的信息包括經營業績、風險暴露、資本、風險管理戰略與實踐、會計政策與實踐、主體業務、經營管理與公司治理結構等信息，由于部分金融機構出于某種需要，搞一些假數字、假報表，嚴重損害了銀行的信譽。因此，信息披露制度的不完善，難以發揮市場約束機制的作用。

（四）機制性障礙。1．用人機制有待完善。一是整體素質不高，學歷層次偏低，熟悉國際金融的專業人才緊缺；二是知識結構、能力結構不合理，“復合型”人才少；三是缺乏相應的交流和崗位輪換，知識面窄、處理問題視野不開闊；四是大專以上學歷的監管干部，許多學習的不是經濟金融專業；另外，有些地方并庫后，原發行、保衛人員被安排到監管部門，這一部分人極不適應監管工作的要求。把不好監管干部的入門關，加劇了監管隊伍的不適應程度。2.分配機制有待完善，缺乏應有的獎懲機制。由于監管責任制只規定了監管人員的責任，卻沒有建立相應的獎懲機制，使監管責任制的落實效果打了折扣。

二、革新措施

（一）理念革新。一是明確區域金融監管目標。以創建金融安全區為契機，建立涵蓋各類金融機構的具有區域特征的高效有力的金融監管模式，切實防范和化解金融風險。二是完善區域金融監管規劃。將金融監管放在整個金融改革發展的大局中統籌把握，根據監管面臨的主要矛盾和困難，突出金融環境建設，處理好銀行與政府和企業、經營效益與政策優惠、軟件建設與硬件建設等關系，不斷提升監管水平。三是嚴格控制區域金融機構發展規模。根據授權和職能范圍，對金融機構結構及網點數量進行合理設計布局，使其與區域經濟和金融發展水平相適應。

（二）體制革新。改革體制，強化職能。1.打破監管機構的設置。應逐步把監管部門建成在體系上具有獨立性，在處理與被監管對象關系上具有超脫性，在監管工作開展上具有權威性，直接隸屬總行，并對總行負責的監管組織。這一思路是以監管機構設置層次要高。力量要集中。監管分三個層次為要點，建立一個省、市兩級行的監管部門，屬于總行監管派出機構，掛靠當地行，實行垂直領導和下查一級的監管隊伍體制，以擺脫同級行長和地方自身利益的干預，使監管隊伍能夠客觀、公正、獨立地開展工作。2.加快改革，加大對郵政儲蓄的監管力度。（1）從長遠看可以成立郵政儲蓄銀行，實行分業經營。人民銀行應盡快成立郵政儲蓄銀行，允許其向特定的對象發放貸款，使郵政儲蓄成為一個純粹意義上的金融機構，實行與郵政業務分賬核算，單獨核算郵政儲蓄業務成本和開支，使其完全置于人民銀行的監管之下，則有利于金融秩序的穩定。（2）加大對郵政儲蓄的監管力度。盡快設立《郵政儲蓄管理條例》，做到郵政業務與儲蓄業務財務核算分離；遵循與商業銀行同等監管的原則。將郵政儲蓄機構負責人明確納入高級管理人員任職資格審查與管理。3.完善監管控制系統。銀行、證券、保險應強化聯合監管力量，不斷提高綜合監管的水平和效率。（1）必須明確由誰負責對控股集團的監管，以及對金融集團的整體的并表監管，同時要明確對金融集團內銀行、證券、保險業的監管分工；（2）加快監管方式和手段電子化的步伐，將央行與證監會、保監會以及三大監管機構與國內銀行、證券、保險經營機構之間進行聯網，實現風險監測的電子化、規范化、程序化；（3）三大監管部門應創造條件，積極引導銀行、證券、保險經營部門之間在各個領域進行密切合作和相互融合，加快現代金融企業制度的建立。

（三）功能革新。1．規范監管內容，實施有效的金融風險監管。（1）風險預防管理。對各類金融機構的資本定義與構成作出規定，制定出資本充足性比率要求，采取分段考核、分層次管理、逐步過渡的辦法，限期達到目標；正確劃分銀行資產的風險種類，制定能夠客觀反映金融機構風險狀況的資產風險權重和換算系數；建立金融機構清償能力監察制度，在合理區分資產流動性程度的基礎上制定合理的流動資產比率；完善風險準備金制度，從提高呆賬準備金比例和簡化報批手續入手。（2）風險轉移管理。應當建立我國的存款保險制度。對保險的條件、程序、辦法制訂規章，根據資本充足性、資產流動性和風險資產比率制訂保險費率；對受保的本幣、外幣最高限額給出量化指標。（3）風險吸收管理。風險吸收就是事后救濟，指監管當局的最后援助貸款和搶救行動。當一個遵循穩健經營原則的銀行出現清償能力危機時，中央銀行從保護存款人利益出發或基于整個金融體系的安全考慮選擇適當的方式，承擔最后貸款和遷就行為。中央銀行提供低利率貸款，由中央銀行全面接管清理，由中央銀行牽頭組織一個或多個實力雄厚、穩健的金融機構，實行兼并、消化破產金融機構的全部債務等等。通過最后援助和搶救，實現金融業的平穩運行。2．改進監管方式，強化信息傳導功能建設，實現監管信息資源共享。（1）完善非現場監管的風險監控指標。根據審慎性監管的要求，可建立一套完整的風險監控指標體系，包括科學的風險考核指標、規范化的財務報表統計分析指標，以及金融機構經營風險的預警指標。并運用計算機網絡等先進手段，加強監管信息的收集、歸類、分析和判斷。①完善非現場監管的系統化建設。實施并表監管，對所轄地區的金融機構的分支機構和附屬公司的業務實施并表監管，明確應報送的報表及項目、數據的填報口徑，特別是對某些報表及項目的合并，更應有明確的界定和標準；建立全國統一的金融監管信息系統。按照“統一數據采集、統一編碼和格式、統一軟件開發，實現信息共享”的基本原則，實現對金融機構高級管理人員信息的全國共享，實現對金融機構抱括法人和非法人機構）進行風險評估和預警，逐步提高人民銀行對各類金融機構的風險評判水平。（3）健全分析報告制度。監管部門對各種指標和相關行為信號進行綜合分析，提出近期重點檢查指標，就有關風險進行定期和不定期討論，責成監管人員進一步分析、核實，并定期就區域金融風險情況提交金融風險報告。（4）你建立金融機構信用評級制度。中央銀行可以從資本充足程度、資產質量、經營管理能力、盈利水平、資產流動性等方面進行考查，對金融機構的經營狀況進行定期測算評級，定期公布，以強化金融機構對其經營和風險程度的識別和管理，增強自我約束力。閻建立金融監管信息傳導機制。通過金融系統行長往任）聯席會、信用社主任例會、金融監管質詢制度，全面通報監管工作動態，發出監管信息。同時，要求金融機構就監管過程中提出的某些質疑進行合理解答，依此促進信息資源的合理配置和有效利用。

（四）制度革新。1．完善金融立法，建立健全我國中央銀行金融風險監管的法律法規體系。根據國際金融監管的實踐和我國金融監管的未來發展方向，應系統規劃我國未來的金融監管法律體系，逐步實現金融監管法律體系系統化目標。m系統清理現行的金融監管法規。清理的原則為；一是低層次的法律規定應服從于高層次的法律規定，兩者在內容上不一致或者相抵觸的，應宣布低層次規定廢止；二是不同的文件就同一監管事項作出規定的，如該監管規定仍然有效，只保留其中之一，如不適應現行監管需要，重新起草新的規定，廢止原有的文件；三是如認為某些金融監管法規已失效或應予廢止，應提請國務院宣布該金融法規的某些內容應予以廢止或宣告失效。（2）完善金融監管法律層次結構。以確保中國人民銀行的金融監管權力和金融機構的義務都有足夠的法律依據作為支撐。（3）需要補充的金融監管法律法規。當前急需補充的金融監管立法項目包括：金融機構市場退出法、金融機構信息披露法、存款保險制度法，以及風險監管過程中對金融機構采取早期糾正措施的法律規定。2．完善監管組織體系。（1）借助于金融機構內部自我監管及同業監督。社會監督的作用，形成以中央銀行風險監管為主導，以同業監督、金融機構內部自我監督為基礎，以社會監督為補充，綜合運用法律、自律、中介等手段的全方位監管網絡體系。（2）建立健全金融機構的內控機制。要根據《加強金融機構內部控制的指導原則》，對金融機構的信貸管理、會計管理、資金交易、保險基金管理。責任分離等各項業務和制度執行情況以及高級管理人員的職責和權限進行檢查和監督，使金融機構產生一種自我控制的自覺行為，從而充分發揮金融監管通過自律規避風險的主觀能動作用。3．堅持審慎性會計原則與審慎性監管。一是改革呆賬準備金的提取方式，按照貸款余額1％提取一般呆賬準備金，用以彌補貸款的不確定損失；根據貸款的真實風險狀況，補提特別準備金和專項準備金，用以彌補貸款的實際損失；從賬面價值中扣除已認定為呆賬但未核銷的貸款，及尚未認定實際上已成為呆賬的貸款。二是按規定計提壞賬準備金。同時應適當降低商業銀行營業稅，以增強商業銀行的發展后勁。

（五）機制革新。1．完善用人機制，提高人員素質，增強監管動力和效力。在人員配備上，應爭取招收一批經濟金融院校畢業生，改善人員結構；要調整充實監管人員。在管理上應實行監管人員持證上崗制度，建立平者讓、能者上、庸者下的競爭機制，激發監管人員的活力。2．要根據監管工作的強度和效率實行工效掛鉤，打破分配制度上的平均主義。給監管工作制訂一套量化考核標準，對在高風險金融機構化解金融風險工作中履行職責、工作成效顯著、使高風險金融機構步入良性發展軌道的監管人員，應給予重獎。在人事獎懲制度上，對監管人員應給予一定程度的傾斜，要盡量為監管工作創造寬松的工作環境。