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一、我國(guó)農(nóng)村金融的立法概況

我國(guó)農(nóng)村金融是伴隨著合作社的發(fā)展而逐步興起的，目前，已經(jīng)初步形成了農(nóng)村金融法律制度體系，為我國(guó)農(nóng)村金融的健康運(yùn)行提供了法律方面的保障。

（一）我國(guó)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主體地位確認(rèn)方面

我國(guó)《商業(yè)銀行法》（2003年）和《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》（2003年）對(duì)我國(guó)農(nóng)村商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的主體地位給予了確認(rèn)。對(duì)農(nóng)村政策性金融機(jī)構(gòu)主體地位的確認(rèn)主要有國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于金融體制改革的決定》（1993年）。對(duì)農(nóng)村信用社法律地位的規(guī)范，尚沒有形成專門的立法，主要依據(jù)是我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》（2003年）《商業(yè)銀行法》等金融規(guī)范。另外，銀監(jiān)會(huì)也出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的法律地位進(jìn)行確認(rèn)，如《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》（2007年）等。

（二）我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管方面

《中國(guó)人民銀行法》明確了中央銀行，即中國(guó)人民銀行作為我國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門的法律地位。我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（2004年）則確立了銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管法律地位。監(jiān)管的法律依據(jù)主要是我國(guó)《商業(yè)銀行法》《農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》（1994年）《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》（1997年）等法律規(guī)范。

（三）我國(guó)農(nóng)村金融擔(dān)保機(jī)制方面

我國(guó)《物權(quán)法》（2007年）《擔(dān)保法》（2005年）分別對(duì)農(nóng)民在貸款時(shí)可以用于設(shè)定擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)類型、范圍以及可以采取的擔(dān)保形式等問題做出了規(guī)定。中國(guó)人民銀行制定的《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》（1999年）等規(guī)范性文件則對(duì)小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款等業(yè)務(wù)進(jìn)行了規(guī)范。

二、我國(guó)農(nóng)村金融立法的缺陷

（一）規(guī)范性文件法律位階過低

我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》雖然屬于基本法律，位階較高，但是其只能規(guī)定農(nóng)村金融制度的概括性內(nèi)容。農(nóng)村金融的最基本內(nèi)容，應(yīng)采用與法律位階相適應(yīng)的立法，將其規(guī)范化。從上述我國(guó)農(nóng)村金融立法現(xiàn)狀來看，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村金融規(guī)范性文件位階普遍較低，令出多門，其間還夾雜著政企不分的痕跡，已經(jīng)不能滿足我國(guó)農(nóng)村金融規(guī)范化的需求。在我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)中，農(nóng)村信用社是一個(gè)主要的力量，承擔(dān)著大量的支農(nóng)信貸業(yè)務(wù)。但是，有關(guān)農(nóng)村信用社的規(guī)范性文件卻主要是中國(guó)人民銀行以及銀監(jiān)會(huì)等制定的部門規(guī)章或行政法規(guī)，具體表現(xiàn)為通知、意見、辦法、指導(dǎo)等。如中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行制定的《農(nóng)村信用合作社等級(jí)管理試行辦法》（1995年）《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》(2001年)等。上述有關(guān)農(nóng)村信用社的規(guī)范性文件位階相當(dāng)?shù)?，法律效力不?qiáng)，權(quán)威性當(dāng)然較差。

（二）農(nóng)村金融主體法律地位存在立法盲區(qū)

目前，我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)的主體主要是商業(yè)銀行、政策性銀行以及合作銀行三類。關(guān)于上述農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的法律定位，僅在我國(guó)《商業(yè)銀行法》中有籠統(tǒng)的規(guī)定，對(duì)商業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)的開展方面沒有具體的規(guī)定，對(duì)農(nóng)村信用社等此種類型的農(nóng)村金融組織也沒有法律層面的文件對(duì)其主體地位予以明確。我國(guó)的農(nóng)村政策性銀行是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，目前其開展業(yè)務(wù)的主要依據(jù)是由國(guó)務(wù)院制定的《關(guān)于金融體制改革的決定》（1993年）《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及《中國(guó)人民銀行法》。其中，《關(guān)于金融體制改革的決定》對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的設(shè)立宗旨、經(jīng)營(yíng)原則、法律組織形式等內(nèi)容做了規(guī)定?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》以及我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》則對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)和監(jiān)督做出了規(guī)定。由于中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的服務(wù)對(duì)象主要是農(nóng)業(yè)部門，其業(yè)務(wù)活動(dòng)涉及到各級(jí)政府、各級(jí)財(cái)政和各行業(yè)各部門的利益，因此，會(huì)與政府及有關(guān)部門、商業(yè)銀行以及企業(yè)產(chǎn)生密切的關(guān)系。而這些基本關(guān)系的界定，僅僅依靠上述決定的規(guī)范是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，顯然這是一個(gè)立法盲區(qū)。法律缺失的直接后果就是導(dǎo)致政策性銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的增加。

（三）農(nóng)村金融監(jiān)管規(guī)范不足

目前，我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管方面的立法是非常落伍的。具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及應(yīng)適用的法律和城市金融是混同在一起的。眾所周知，農(nóng)村金融與城市金融在服務(wù)宗旨、業(yè)務(wù)定位等方面存在著明顯的差異，作為監(jiān)管部門的銀監(jiān)會(huì)，如果按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的規(guī)定對(duì)農(nóng)村金融進(jìn)行監(jiān)管的話，顯然會(huì)扭曲監(jiān)管目標(biāo)，達(dá)不到應(yīng)有的目的。同時(shí)，由于沒有獨(dú)立的監(jiān)管體系，導(dǎo)致銀監(jiān)會(huì)在工作中沒有具體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，無所適從，甚至?xí)l(fā)各種沖突。

三、完善我國(guó)農(nóng)村金融立法的對(duì)策

（一）提高農(nóng)村金融立法位階

建議采用人大立法的方式，從法律的高度將農(nóng)村金融的基本制度確立下來。主要應(yīng)涉及以下內(nèi)容：一是明確我國(guó)農(nóng)村金融法律制度的大致框架，確立以農(nóng)村合作金融為主導(dǎo)，以農(nóng)村政策性金融為輔助，商業(yè)金融積極參與的基本模式；二是以法律的形式對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行以及農(nóng)村信用社的主體地位予以確認(rèn)，使其更加規(guī)范，走入良性運(yùn)作的軌道。三是明確農(nóng)村政策性金融的地位、體制及其基本的運(yùn)作規(guī)程。四是建立相關(guān)的輔助金融制度，如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等。

（二）重構(gòu)我國(guó)農(nóng)村政策性金融和合作金融法律體系

鑒于我國(guó)農(nóng)業(yè)政策性金融在農(nóng)村金融體系中的重要性，應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進(jìn)行單獨(dú)立法，制定我國(guó)《農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行法》，以法律形式確立農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在農(nóng)村金融中的主體地位，規(guī)范并監(jiān)督其經(jīng)營(yíng)方式以及業(yè)務(wù)運(yùn)作，從而奠定農(nóng)村政策性金融可持續(xù)發(fā)展的法律基礎(chǔ)。對(duì)于構(gòu)建我國(guó)農(nóng)村合作金融規(guī)范體系，建議制定《農(nóng)村合作金融法》。主要明確農(nóng)村合作金融的性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、宗旨、職能；界定農(nóng)村合作金融組織、地方政府、行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間各自的權(quán)利、義務(wù)和相應(yīng)的法律責(zé)任；區(qū)別不同的農(nóng)村合作金融組織形式，以具體界定其經(jīng)營(yíng)原則。

（三）完善農(nóng)村金融監(jiān)管立法

我國(guó)農(nóng)村金融監(jiān)管的法律適用，應(yīng)視監(jiān)管對(duì)象不同而有所區(qū)別，設(shè)置多層次的農(nóng)村金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并確立具體的農(nóng)村金融監(jiān)管目標(biāo)和相應(yīng)的方式以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)可以適用較為成熟的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，農(nóng)村合作金融和政策性金融則應(yīng)從商業(yè)金融的監(jiān)管體系中分離出來，有自己獨(dú)立的監(jiān)管立法。

作者：李紅 單位：長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院