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摘要：從經濟學原理的角度對農產品目標價格補貼進行了理論與政策分析。研究表明,在目標價格政策下,農產品市場是出清的;受制于市場交易量測度和目標價格水平設定,目標價格政策在現實環境中的具體實施面臨著較大困難;目標價格政策與農業投入品補貼能夠結合起來使用;目標價格政策將逐漸被脫鉤收入補貼所取代。

關鍵詞：農產品;目標價格;生產者收入補貼;政策成本;市場化

一、問題的提出

目標價格補貼政策是我國農業補貼支持政策體系改革的重要內容,也是農產品價格政策調整的一個方向。20世紀70—90年代,為解決由價格支持政策造成的價格扭曲、農產品過剩、庫存增加等問題,美國、歐盟和日本等發達國家都相繼采用過目標價格政策。近年來,我國糧食等重要農產品收儲壓力逐漸加重,國內外價格倒掛現象突出,2014年國家啟動了東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼試點,2017年中央一號文件進一步提出要“調整完善新疆棉花目標價格政策,改進補貼方式,調整大豆目標價格政策”。因此,研究目標價格補貼政策原理,把握合理的政策取向很有必要。目前,國內學者大多是從實證的角度對目標價格補貼政策進行研究的,相關工作主要集中在兩個方面。一方面是對目標價格政策實施效果的評估。張晶和王克[1]以大豆目標價格為例分析了政策的實施效果,結果表明我國農產品目標價格改革基本實現了預期目標;黃季焜等[2]通過對新疆棉花目標價格改革試點實地調查后發現,棉花目標價格政策的財政成本和風險巨大,執行成本高昂,容易滋生腐敗現象。另一方面是對目標價格政策實施國際經驗的探索。齊皓天等[3]對美國農產品目標價格補貼政策的演化路徑進行了梳理,指出目標價格政策的有效實施需要一系列配套措施保障和基礎數據支撐;田聰穎和肖海峰[4]在比較分析美國、日本、韓國農產品目標價格補貼政策的基礎上,提出了我國目標價格政策實施的經驗借鑒。現有研究對明確我國目標價格補貼試點的成效,認識政策執行過程中的困難,了解發達國家目標價格政策主要做法具有積極作用,基于經濟學原理視角對目標價格政策的研究較為少見。鑒于此,本文從基本原理和政策應用兩個層面,剖析目標價格政策的要素,探究目標價格政策實施的制約因素及其與其他農業支持政策的關系,旨在為完善我國農產品目標價格補貼政策提供理論依據。

二、農產品目標價格政策的經濟學分析

目標價格補貼政策是指政府事先設定農產品的目標價格水平,當市場價格高于目標價格時,政府不對農產品生產者給予補貼;當市場價格低于目標價格,政府根據價格差對生產者進行補貼。本文基于市場局部均衡分析,運用供求曲線圖說明目標價格政策的經濟原理,剖析政策關鍵點,歸納出它與支持價格政策的主要不同。

(一)目標價格政策分析的局部均衡模型圖1是一個局部均衡模型,顯示了目標價格政策對農產品市場、政府、生產者和消費者的影響。S為產品供給曲線,D為需求曲線,政府設定的目標價格水平為PO,高于市場均衡價格。可以看到,在目標價格政策下,農產品市場處于出清狀態,市場出清點為E,市場出清的價格和供需量分別為PE和QE;政府對生產者的收益補貼為(PO-PE)×QE,其中(PO-PE)為單位農產品獲得的補貼額;生產者收益增加到PO×QE,由消費者支出和政府補貼兩部分組成;消費者支出為PE×QE,消費者剩余沒有受到目標價格政策的影響。

(二)目標價格政策的要素目標價格補貼總額是目標價格與市場價格的差額和農產品交易數量的乘積。本文認為,目標價格政策有3個要素,即市場交易數量、目標價格水平和市場交易價格,它們既影響著補貼政策成本,又影響著生產者利益。下面分別對這三個政策要素進行解析。1.市場交易數量。農產品市場交易數量是目標價格補貼資金發放的重要依據。目標價格政策的補貼對象是每一位農產品生產者,補貼資金的發放需要對各個生產者交易的產品數量進行核查,由此產生的核查費用就成為了目標價格政策成本的一部分。生產者人數的多少在一定程度上決定了交易量核查的難易程度及核查成本。一般來說,生產者數量越少,市場交易量越容易被核實,生產者數量越多,統計產品的交易量越困難,從而帶來較高的核查成本。2.目標價格水平。目標價格水平是政策性調控變量,由政府在農產品生產前制定并公布,目標價格政策通過目標價格水平的高低引導生產者的生產決策行為。目標價格水平的設定需要平衡生產者利益和政府財政負擔之間的矛盾,隨著目標價格水平的逐漸增大,生產者的基本收益得到保障,但政府的財政補貼支出也隨之加大。3.市場交易價格。市場交易價格由政府按照一定的監測方法采集和確定。采集核定的交易價格在不同地域范圍不一樣,例如,2014年國家發展與改革委員會監測的黑龍江省、吉林省、遼寧省和內蒙古自治區的大豆市場價格分別為每噸4190元、4318元、4727元和4244元,比目標價格水平分別低610元、482元、73元、556元,就生產者獲得的單位補貼額而言,遼寧省與黑龍江省相差537元。市場交易價格是影響生產者獲得補貼額多少的重要因素,采集的交易價格應該盡可能地真實反映生產者的實際銷售價格。

(三)目標價格政策與支持價格政策的比較支持價格政策是指政府對農產品規定一個支持價格,當市場均衡價格低于支持價格時,政府按照支持價格收購過剩的農產品,以使產品價格維持在支持價格水平上;與之不同的是,目標價格政策不對產品數量進行干預,依據價格差與市場交易量對生產者給予補貼。這里,從對市場價格的干預程度、對農產品供給量的影響及對生產者收入的補貼效率三個方面,進一步比較分析二者的不同。圖2中,產品供給和需求在E點達到均衡,均衡價格為PE,均衡數量為QE,PO為政府干預價格,它高于市場均衡價格水平。1.支持價格政策對市場價格的扭曲作用大。在支持價格政策下,市場供給量由QE擴大到Q1,市場需求量由QE減少到Q2,消費者成為價格接受者,支持價格PO成為影響農產品市場價格的主要因素。我國從2008年開始連續6年7次提高糧食最低收購價格,糧食市場價格隨之出現的“只漲不跌”的趨勢充分體現了支持價格政策對市場價格的扭曲;在目標價格政策下,市場交易價格PE由農產品供求關系決定。隨著我國目標價格政策的實施,東北三省和內蒙古大豆價格明顯下降,國內收購價格與進口大豆到岸價的價差大幅縮小[1],這表明目標價格補貼政策沒有對市場價格的自發形成產生直接影響,扭曲作用小。2.支持價格政策能夠顯著增加農產品供給量。當實施支持價格政策時,政府按照支持價格PO直接入市收購農產品,在支持價格PO的刺激下,產品供給量由QE增加到Q1;目標價格政策主要是依據市場交易量QE對生產者給予目標價格與市場價格之間的價差補貼,它對產品的供給量沒有明顯的刺激作用。我國自實行最低收購價政策以來,稻谷、小麥的播種面積和產量不斷提高,而目標價格政策實施后,棉花的播種面積和產量并未出現大幅增長,這說明支持價格政策能夠獲得更大的農產品供給量。3.目標價格政策對生產者收入的補貼效率高。在支持價格政策下,政府除需支付剩余農產品的收購費用PO×(Q1-Q2),還要支付(Q1-Q2)這部分產品的儲存保管、順價銷售等費用,而目標價格政策不需要付出財政成本來處理過剩農產品。據OECD測算,支持價格政策每補貼1美元,農民只能得到0.25美元,收入支持的效率僅有25%[5],與支持價格政策相比,目標價格政策對生產者收入的補貼環節少,補貼效率高。

三、農產品目標價格政策的三個關鍵問題

目標價格政策實施是實現政策目標的必要環節,也是檢驗目標價格政策優劣、調整政策的重要依據。這里,在政策應用層面進一步分析目標價格政策的特點,具體關注目標價格政策在實施環境中的3個關鍵問題。首先,從政策本身出發分析目標價格政策實施的約束條件;其次,運用比較靜態分析探討目標價格政策與農業投入品補貼政策的相容關系;最后,基于國際經驗論證目標價格政策在農業支持政策發展中的過渡性特征。

(一)目標價格政策實施的兩個制約因素就政策本身而言,合理的目標價格水平,準確的市場交易量和交易價格是目標價格政策順利實施的前提。然而,目標價格水平的合理制定要同時兼顧生產者利益和政府財政負擔,市場交易量的測度會引發政策成本問題,這些很容易導致目標價格政策在實施過程中偏離政策目標。因此,本文認為,市場交易量的核查和目標價格水平的設定是制約目標價格政策有效實施的兩個因素。1.市場交易量的核查。市場交易量的核查是目標價格政策實施的關鍵環節,也是目標價格政策成本的重要組成部分。核查市場交易量實質上是對各個生產者的產品供給數量進行測度,在生產者數量眾多的條件下,甄別和確定市場交易量的工作量巨大,實施成本高昂。以我國為例,我國農業以小規模的家庭經營為主,目前仍有1.9億農戶從事農業生產經營,要對這些數目龐大的小農戶的農產品交售活動進行監督核查是相當艱難的工作,核查過程中大量人力、物力的投入必然會增加政策實施成本。生產者人數多,市場交易量核定困難,在目標價格政策的實際執行中,政府會把目標價格補貼依據調整為農產品產量或種植面積,如此,目標價格將完全替代市場價格信號在農業生產中的決策作用,市場機制被扭曲,背離了目標價格政策的初衷。2.目標價格水平的設定。目標價格政策是生產者收入補貼政策,設定的目標價格水平首先要能夠補償生產者的生產成本,例如我國目標價格水平的確定方法為“生產成本+基本收益”。值得提出的是,隨著農產品生產成本的上升,為保護生產者利益,目標價格水平將不斷提高,在市場價格偏低的年份,政府財政支出的負擔會加重。目標價格水平的設定還會受到政府財政支付能力的影響,實踐中,政府往往根據財政預算目標來設置目標價格水平。這種設置方法可能使目標價格政策起不到保障生產者收益的作用,導致政策效果大打折扣。

(二)目標價格政策與投入品補貼政策的相容性投入品補貼是生產性支持政策,目標價格政策與其配合使用能夠提高補貼政策效率。二者的相容性如圖3所示,農產品供給與需求在E1點達到均衡,均衡數量為Q1。投入品補貼政策使生產成本降低,供給曲線右移至S2,新的市場均衡點為E2,農產品供給量由Q1增大到Q2;政府設定的目標價格水平為PO,政府對生產者的收入補貼為(PO-P2)×Q2,生產者收益增加到PO×Q2。目標價格政策在增加生產者收入方面與投入品補貼對農產品供給量的作用方向是一致的,因此,這兩個政策是相容的。圖3目標價格政策與投入品補貼的相容性

(三)目標價格補貼是過渡性農業支持政策縱觀農業支持政策的發展過程,農業支持政策的演化方向是由價格支持政策轉向直接收入補貼,目標價格政策是引導農業支持政策向直接收入補貼轉型的過渡性措施。事實上,美國、歐盟、日本等發達國家在農業政策市場化改革初期都使用過目標價格政策,但近年來這些國家逐漸將農業支持政策的重點轉向與價格脫鉤的直接收入補貼。美國是最早實施目標價格政策的國家1,本文以美國為例論證目標價格政策的過渡性特征。美國2002年農業法案授權確立的反周期支付(Counter-CyclicalPayments)是目標價格政策的具體體現,政府根據農產品目標價格與有效價格(EffectivePrice)2之差向農場主支付補貼,有效保障了農場主的收入水平,反周期支付成為美國2002—2008年支持農業的主要政策工具。隨著2014年《食物、農場及就業法案》的頒布與實施,聯邦政府對生產者支持政策的重心轉向農作物保險和農業災害救助,這些補貼政策與農產品當期市場價格脫鉤,更加注重生產者經營風險管理和收入保障。從美國農業安全網3支出結構的變化看,近年來聯邦政府用于反周期補貼的預算支出不斷下降,農作物保險和農業災害救助的預算支出則大幅增長,2014—2023年美國新農業法案對農作物保險的年均預算為90億美元,遠高于價格損失保障(PriceLssCooverage)4年均13億美元的預算支出水平(圖4)。伴隨農業政策目標的轉變和WTO削減扭曲性國內支持的要求,建立以市場為導向的農業補貼政策體系,盡可能地減少對農產品市場的干預和扭曲是當今國際農業補貼政策改革的基本取向[7]。受市場交易量核查和目標價格水平設定的制約,目標價格政策在實施環境中的具體執行極易導致補貼政策績效與政策目標發生矛盾和偏差。同時,目標價格政策與市場價格掛鉤,屬于對生產和貿易有扭曲作用的“黃箱”補貼,是今后WTO農業國內支持規則進一步約束的農業支持政策。長期來看,目標價格政策被以脫鉤為主的直接收入補貼所替代是必然。

四、結論與政策建議

第一,借助市場局部均衡模型,作者從政策原理和政策應用兩個層面剖析了農產品目標價格補貼的政策要素及其在實施環境中的關鍵問題,為目標價格政策的研究提供了一個新的視角。結果表明,在目標價格政策下,農產品市場是出清的,目標價格補貼政策目標的實現需要合理的目標價格水平、真實準確的市場交易數量和交易價格,這意味著目標價格政策在現實環境中的具體實施將面對較大困難和挑戰。第二,市場交易量的測度是形成目標價格政策成本的主要方面,在生產者人數較多的情況下,統計各生產者實際交售量所帶來的測度成本不容小視。這為當前我國目標價格政策實施所處的困境提供了一個合理的解釋,即我國農業生產者數量多,檢查、核定每個生產者產品供給量的成本是比較高的,從而加劇了目標價格政策實施的艱巨性。第三,目標價格政策對農產品產出的激勵作用有限,是增加農業生產者收入的有效措施,它與投入品補貼政策增大農產品供給量的方向具有一致性,二者能夠結合起來使用。第四,目標價格政策是農業支持政策發展過程中出現的一個過渡性措施,長期來看,目標價格政策將逐漸被市場化導向的脫鉤收入補貼所替代。目標價格政策符合當前我國農業補貼政策調整的方向,我國一方面要充分利用目標價格政策,建立權威、公開、完備的農業生產和農產品市場信息基礎數據庫,為政策實施提供詳實準確的數據,降低政策成本;另一方面要繼續堅持市場化取向,積極探索與價格脫鉤的生產者收入補貼和農業風險管理政策,減少政府干預,充分發揮市場機制配置農業資源的基礎性作用。

參考文獻：

[1]張晶,王克.農產品目標價格改革試點:例證大豆產業[J].改革,2016(07).

[2]黃季焜,王丹,胡繼亮.對實施農產品目標價格政策的思考[J].中國農村經濟,2015(05).

[3]齊皓天,徐雪高,王興華.美國農產品目標價格補貼政策演化路徑分析[J].中國農村經濟,2016(10).

[4]田聰穎,肖海峰.農產品目標價格補貼政策的國際比較與啟示[J].經濟縱橫,2016(01).

[5]OECD.AgriculturalPoliciesinOECDCountries:APositiveAgendaforRforme[M].OECDPublishing,Paris,2002.

[6]CollinsK,BulutH.CropInsuranceandtheFutureFrmSfetaayNet.Choice,2011,26(04):1-7.

[7]朱滿德.經濟發展中的農業補貼政策調整:國際經驗與啟示[J].華南農業大學學報(社會科學版),2011(02).

作者：張然 田志宏 單位：中國農業大學經濟管理學院