我國推動金磚機制發展的思考和建議
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摘要：金磚國家合作機制已實現了從經濟學虛擬概念向國際合作平臺的實質性轉化，并為更多的發展中國家在參與全球治理中統一觀點提供了協調機會和交流場合。但這一機制未來的建設方向和工作重點應該放在哪里仍然存在分歧。本文從金磚國家如何接納新成員、是否需要常設秘書處、如何處理與其他組織的關系等方面，提出在金磚國家合作機制建設中我國應怎樣發揮重要推動作用的思考和建議。
今年9月，金磚國家第九次峰會將在廈門舉辦，屆時我國會為金磚組織發展和新興經濟體治理提供一個怎樣的“中國方案”，成為各方關注的焦點話題。金磚峰會機制經過八年發展已經處于向更高臺階邁進的轉型時期，與此同時，各個金磚成員普遍面臨多種難題困擾。故而，在此特殊時點，我國身兼此次峰會倡導者和協調人的雙重角色，須厘清和框定金磚機制開展多邊合作的工作范圍、機制職能、運作方式，并使本屆峰會的議題設計、會務準備和成果規劃等方面烙刻下鮮明的中國印記。現狀及走勢自2009年6月，中國、俄羅斯、印度和巴西四國領導人舉行首次會晤以來，金磚組織實現了從經濟學虛擬概念向國際合作平臺的實質性轉化。現今，金磚國家組織成員來自亞歐非美四大洲，總共包含28個合作機制，其中部級14個、高官層次工作組9個、其他領域5個，覆蓋首腦峰會、財金專員、青年外交官與媒體代表多個層次級別，關涉經濟學家、民間人士、政府職員以及社會團體、行政部門等不同行業單位和組別領域。金磚國家推動建立了新開發銀行和應急基金儲備安排，兩大多邊金融機構的漸次落成和投入運營的逐步就位，有力地補充、完善了布雷頓森林體系下的多邊合作機制和國際開發組織。當前，金磚國家合作機制正迅速完成從資本市場投資概念到國際政治戰略力量的歷史性轉變，從偏向經濟治理、務虛為主的對話論壇向政經并重、虛實結合的全方位協調機制轉型。特別是金磚國家領導人會晤機制的建立和運營，不僅有助于這些國家通過“合縱聯建”的方式提升影響力和凝聚力，而且也為更多的發展中國家在參與全球治理中統一觀點提供了協調機會和交流場合。近年，雖然金磚國家經濟普遍面臨各種困難，且未來發展存在諸多不確定性，但金磚國家機制不會走向衰落，仍然具有強大生命力。做專、做優、做強合作機制是金磚五國達成的共識。改革發展方向
1.增員擴編是內部機制挖潛還是外向推展擴員
金磚合作機制既不是針對特定國家的“俱樂部”，更不是追求封閉排外的“小集團”，而是始終秉持自愿協商、開放包容的合作主義精神的多邊協調機制。因此，從擴大組織受眾群體和維持機構高位運行的角度看，金磚機制有必要分步擴充規模，以進一步增強該組織的地域代表性和覆蓋面。對于今后金磚組織的增員擴編問題，一種思路是金磚國家應維持現有規模，一段時期內不再吸收新成員，有意加入者可以按照對話伙伴國或觀察員的方式，與金磚組織建立先期的某種定向聯系。在制定完善相應規章制度、條件成熟的基礎上，然后再按既定標準吸納新成員。盡管這一方式更為簡便且成功可能性大，但也存在對話伙伴的代表持續性差、意見波動較大的困擾。另一種思路是要適時擴大規模，理由是只有把小團體做大、拉入更多的發展中國家，才能在國際舞臺上發出更強有力的聲音。正因如此，有專家建議可以考慮盡快吸收墨西哥、印度尼西亞等少數中等強國加入金磚國家組織，這樣未來就可以把G20內所有發展中國家都囊括進來。當前，雖然許多國家表達了加入金磚機制的意愿和想法，部分國家也獲得了金磚成員的認可和支持，并且金磚國家一致認為“擴員”能夠促進金磚機制的多樣性和包容性，但總的看，現階段大家更傾向于挖潛強化內部職能建設，理順五國借力用力、協力助力的體制機制和路徑渠道，而非把外向擴編作為優先事項和首要急務。正如俄羅斯金磚事務聯絡人所說，目前時機尚未成熟，金磚組織沒有“擴容”的打算，金磚成員國數量的增減根據該機制“自然發展”過程而定。從金磚成員來說，除我國外其他各方對擴員既有支持贊成的一面，也都存在保留反對的成分。一方面，大家都認識和理解到金磚機制要保持活力，成員擴大是必然選擇的路徑之一。
另一方面，各國對于如何進行成員擴編、先期吸收哪些成員等問題持謹慎態度。俄羅斯特別注重增進金磚國家間團結合作，希望以金磚機制沖淡彌補離開七國集團的負面損失。但俄羅斯在金磚組織中的經濟分量偏低，因而擔心成員擴大后本國在金磚機制中的經濟影響力被進一步稀釋沖淡。對印度來說，有意向參加金磚組織的國家大多同印度保持著較為良好的雙邊關系，也沒有摻雜現實利益糾葛和地緣政治矛盾，因此印度原則上支持金磚擴充規模。印度只是擔心金磚組織潛在候選國，基本上都與中國建立了良好的經貿合作和雙邊關系，擴容后會對自己同中國的地位競爭不利。巴西和南非看待擴員問題更多是從地緣因素出發，由于兩國實力在金磚組織中相比其他三國偏弱，作為唯一的非洲和拉美國家，兩國優勢很多時候體現在地緣政治因素領域。而金磚組織的優先候選者中，墨西哥、阿根廷、尼日利亞和埃及等來自非洲和拉美的國家是潛在主體。因此，巴西和南非擔心與本國同處一個地區的地緣競爭者加入，會減弱兩國在金磚機制中的地位特殊性和政策決斷力。可以說，金磚國家在吸納新成員問題上相當慎重，如果繼續快速擴編雖然整體上可壯大一些力量，但是會出現成員間共同性下降、“公約數”縮小、決策力萎縮的可能性，建議通過設立聯系國或觀察員國的方式，有步驟、分階段來完成接納新成員的推展工作。
2.是否需要常設秘書處
是否應該設立金磚秘書處一直是伴隨金磚國家機制發展歷程的傳統話題，也是關乎金磚合作“進化”成為工作組織還是繼續保持論壇形式的未來命運問題。對于這一問題目前有兩種解答思路，一種是使金磚國家演變成一個“松而不散”的經濟合作機制或經濟利益共同體。依據是它已經形成了以領導人峰會為核心，以部長級會晤和專門高官會為支撐，智庫年會等“二軌”渠道為輔助的制度性合作框架。初步機制化既有利于它的發展壯大，也有利于防止西方國家的“分化”。另一種是金磚組織的主要特色之一即非正式性，以論壇為其存在形式，主席國實行“輪流坐莊”的機制，在實際的議程設置中發揮引導作用。該思路認為強行推進機制化無實質意義，目前重點任務應該是凝心聚力找準利益契合點、拉緊戰略共同點來推進務實合作。短期內可繼續保持論壇形式，視未來合作進程需要再決定機制化程度。客觀來說，常設秘書處作為處理一般性事務的具體職能部門和日常辦事機構，是為了綜合協調各工作組的上傳下達、會議文書的記錄和檔案資料保管。如果能夠設立一個金磚國家秘書處，顯然是金磚合作機制深化的體現，能夠克服缺少強制力和協同性這項無法回避的傳統“難點”和“痛點”。但秘書處的籌組設立不是單獨的機構改制問題，其運轉程序、人員編制、駐地選址、預算開支和組織結構等內容是一項涉及面廣、綜合性強的復雜系統工程。此外，金磚國家似乎也沒有急于設立秘書處的必要。以七國集團為例，七國集團非正常論壇模式已經運行40多年，并沒有因為缺少常設秘書處而影響共同發力和彼此合作。相比七國集團，金磚國家內部無論從政治制度、經濟體制和意識形態方面的相似性和協同性都更低，從而進行內設機構整合的操作難度也相應更大。因此，是否設立秘書處將是歷屆金磚峰會討論商議的核心內容之一。總體來講，我國不宜推動設立聯盟秘書處。首先，金磚組織的論壇式運作方式更有利于我國參與全球治理。盡管我國與金磚成員存在共同利益，但也蘊涵許多矛盾分歧，按照金磚靈活、非正式性運作方式加強與相關國家合作，既能夠實質促進我國與相關方雙邊關系，推動金磚國家以整體聲音說話，又可以有效避免因部分歷史和現實因素引發直接對立的風險。其次，筆者建議金磚財金秘書處設負責處理各種日常事務的執行主任1人，由金磚組織成員方的財政部長和央行行長的副手作為秘書處執行副主任，秘書處的執行主任和副主任組成秘書處執行委員會，共同領導和管理機構的文稿起草、外事行政和要報整理等工作。
3.金磚國家如何處理與其他組織的關系
如何處理協調與國際性多邊機構或區域組織以及特定功能性機制的關系，成為影響金磚機制深化前進方向的緊要命題。對比七國集團可以發現，七國集團非常注重強化與國際多邊機構的聯絡，善于借助國際機制的特殊身份和影響，將七國峰會達成的政策意志和決策共識轉變成全球治理的指導原則和行動方案。換言之，如果希望進一步擴大金磚國家治理的合法性和影響力，可以考慮在不影響現有合作效率和效力的基礎上，加強金磚國家與相關機構“二軌”對話平臺和溝通渠道的建設，構建同其他國際組織的互動關系是提高金磚機制影響力的重要途徑和有效手段。在此之前，雖然峰會當值主席國曾有邀請相關區域國家或組織代表參與金磚國家峰會的先例，如自2013年南非德班峰會起，金磚國家開創“金磚+非洲”、巴西福塔萊薩峰會上“金磚+拉美”、俄羅斯烏法峰會上“金磚+歐亞經濟聯盟和上合組織”，以及印度果阿峰會上“金磚+環孟加拉灣經濟技術合作組織”的合作模式，但這種方式尚未完全落到實處，更未形成連貫性和穩定性的通則共識和制度規范。因此，我國可以推動建立“金磚+X”的對話合作機制，參會代表為金磚國家首腦以及各區域性組織的年度主席國或秘書處負責人，年會所要討論的文本材料、決議草案以及細則條例等送交金磚事務協調人聯席會議審閱，年會由金磚國家峰會輪值主席國委派相關機構承辦，未來在適當時機可逐步擴大受邀范圍。同時，隨著金磚國家合作各層級工作的日益完善，亦可以委派金磚智庫理事會或其他下設機構作為永久觀察員，參與相應區域性多邊組織的學術網絡研討會、技術轉讓和知識共享促進會等部分交流活動。
此外，由于全球治理具體議題需要多邊組織落實，金磚機制要增強治理實效，加強與有全球影響力的國際機構的聯系。G20杭州峰會期間，總理同世界銀行行長、國際貨幣基金組織總裁、世界貿易組織總干事、國際勞工組織總干事、經濟合作與發展組織秘書長、金融穩定理事會主席六大國際金融機構負責人舉行“1+6”圓桌對話會。此次對話形式新穎、效果明顯，對金磚國家合作與相關國際開發機構聯系有很強的借鑒意義和參考價值。因此，筆者建議仿照“1+6”圓桌對話會的形式，以金磚國家、上述聯合國專門單位以及經濟與發展合作組織等六大經濟金融機構作為獨立參與方，建立一個政治和經濟領域的“5+6”高官年度定期對話機制。由金磚峰會年度當值主席國作為負責聯絡國際機構的專職協調員，在每年金磚峰會期間邀請上述六大機構“掌門人”，共同就如何調整現有全球治理體制中存在的一些不公正不合理安排，改變全球經濟治理格局，轉換滯后于二戰以來全球經濟格局變化的狀況進行全面深入探討。
作者：丁工 單位：中國社會科學院亞太與全球戰略研究院
