循環經濟調整政策思路
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我國循環經濟宏觀調控政策主要在相關部委的主持下制定，促進和扶持循環經濟的理念在宏觀調控政策中有一定程度的體現，但是規定分散，力度不足是目前我國循環經濟宏觀調控政策的通病。
(一)財政政策的局限性分析
在財政政策方面，我國目前的財政政策中有不少扶持循環經濟相關產業的政策，主要分為三大類，即由國家綜合管理部門執行的政策、由國家環保部門執行的政策和由國家產業部門執行的政策。但從財政支出的角度分析，針對循環產業的財政投人嚴重不足，很難支撐企業與環境的“雙贏”發展；從財政收入的角度分析，稅收政策不健全、結構不合理，對環境保護與清潔生產無實質性的調節作用，對提高資源利用率、緩解資源短缺、減輕環境污染遠未起到引導作用。
(二)金融政策的局限性分析
在金融政策方面，國家發改委已將循環經濟列為國債投資重點，支持資源能源節約項目、循環經濟技術支撐項目，以克服循環經濟發展的資金瓶頸。但是循環經濟企業向社會資金籌集的途徑嚴重短缺。在銀行信貸、發行企業債券等方面的優惠政策不夠具體、明確，效果不明顯。綠色銀行績效評價體系尚未建立，不能從源頭上截斷“高能耗、高污染、高排放”企業的資金鏈條，導致經濟發展方式轉變滯后。
(三)產業政策的局限性分析
在產業政策方面，“隨著可持續發展思想的深人人心，我國的產業政策逐步從行業性向功能型方向轉變，突出對資源節約和環境保護的關注]韶’。但我國現階段產業結構不合理，過分熱衷發展制造業，重工業化趨勢明顯，導致環境污染嚴重，資源能源短缺問題日趨嚴峻，亟待制定規模化、集約化、環境友好型作為重要指標的產業政策，把積極發展環保產業、大力推進清潔生產，促進生態園區發展，鼓勵資源節約和綜合利用，減少廢棄物排放作為產業政策的主要內容。
(四)區域經濟政策的局限性分析
在以區域經濟政策促進循環經濟方面，我國尚存在大量政策、法規空白。目前主要的政策依據是，2003年國家制定的《循環經濟示范區規劃指南(試行)》，與2007年印發的《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》。當前，要根據東中西部資源能源狀況，結合區域經濟發展現狀，制定區域經濟政策，在企業、園區和社會三個層面推進循環經濟。
(五)行政手段的局限性分析
在行政手段方面，政府職能同時存在著“缺位、越位和不到位”的現象，偏離市場化改革的方向，導致資源能源價格體系扭曲，成為發展我國循環經濟的障礙。
二、我國循環經濟宏觀調控政策的特點分析
為適應我國循環經濟健康發展的要求，借鑒國外先進經驗，制定有中國特色的循環經濟宏觀調控政策，厘清市場和政府職能的邊界，明確企業、政府和公眾各自的權責，解決因市場失靈造成的社會經濟問題，是循環經濟蓬勃發展的重要保障。要進一步完善我國循環經濟宏觀調控政策，應清楚地認識到其具有的以下主要特征：
(一)循環經濟宏觀調控政策的有限性
發展循環經濟，建立循環社會是一個漸進的過程。循環經濟宏觀調控政策對國民經濟的支持是有范圍、有限度的。從總體上講，循環經濟宏觀調控政策主要是運用經濟、法律、行政等手段協調經濟發展與生態保護，強化經濟發展的人本主義目標。除宏觀調控政策外，政府還需要執行其他經濟職能確保循環經濟的健康發展，如市場監管、政府規制等。
(二)循環經濟宏觀調控政策的強化性
循環經濟宏觀調控政策的強化性，就是要通過綜合運用經濟、法律、行政等手段，強化經濟社會可持續發展。循環經濟宏觀調控政策的強化性具體表現為：一是強化實現經濟發展手段的生態性。隨著工業化進程的推進，環境污染、生態破壞的矛盾日漸突出，協調經濟發展與自然環境保護成為人們愈來愈重視的問題。通過宏觀調控手段，強調依托循環經濟技術和制度，提高生產、消費環節整體效益的重要性，特別是國家財政和金融政策對生產過程中環保產業、清潔技術的傾斜、優惠，實現生態發展的可持續。二是強化經濟、社會、自然綜合調控的結果是為了保護自然環境，改善人居條件、促進經濟社會協調發展，而不是為經濟增長而增長。
(三)循環經濟宏觀調控政策的彌補性
建設社會主義市場經濟，就是要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。但是，市場經濟的外部性也讓市場自發調節的作用受到限制。微觀主體更加關注自身的當期效益最大化，而不考慮或較少考慮市場經濟外部性帶來的環境污染、資源枯竭等問題，導致生態破壞嚴重、資源瓶頸約束突出，誘發經濟發展的不可持續。循環經濟宏觀調控政策的彌補性就是宏觀調控主體通過自動、自覺地運用經濟、法律和行政手段，彌補市場調節存在的不利于經濟社會可持續發展的缺陷。克服過度消耗自然資源能源、生態惡化等問題。循環經濟宏觀調控政策的彌補性主要體現在以下方面：一是彌補市場機制無法實現對具有負外部性效應產品資源配置的缺陷，通過國家對具有公共性、公益性生產技術、企業的扶持，彌補市場對微觀主體采用循環經濟技術和制度的激勵機制缺陷，不斷實現整個社會生產手段的生態化。二是彌補市場調節滯后性帶來的自然資源、能源浪費。通過制定和完善《能源法》、《環境保護法》等相關法律，督促社會節約資源、改善自然環境，培育良好的社會氛圍，促進經濟社會可持續發展。
(四)循環經濟宏觀調控政策的調節性與控制性
循環經濟宏觀調控的調節性與控制性是由我國的具體國情決定的。宏觀調控是市場調節資源的重要彌補手段，必須通過市場競爭機制、價格機制發揮調節生產主體行為的作用，即通過政府的宏觀調控政策影響市場信號，引導各個經濟主體的行為符合政府調控目標。由于我國的市場經濟正在轉型期，市場體系處于培育之中，加之，城鄉二元經濟結構影響、區域發展不均衡、國家宏觀調控法律不夠健全，地方政府較之于其他國家在經濟發展中起著更為重要的作用，單純的調節往往難以奏效，所以“我國宏觀調控的具體實踐不能照抄照搬西方經濟學理論。至少在今后l0—15年內，我國宏觀調控應該選擇宏觀調節與控制并用的方式”。
三、完善我國循環經濟的宏觀調控政策
推動我國循環經濟的建設和發展，要借鑒發達國家循環經濟宏觀調控的經驗，在充分梳理我國現階段循環經濟宏觀調控政策基礎上，制定和完善既符合中國基本國情又全面體現世界循環經濟發展潮流的宏觀調控政策。
(一)循環經濟宏觀調控的財政政策
財政政策是國家進行宏觀調控的重要手段，具有公共性職能，它必須為不同性質的經濟成分之間的競爭創造公平的環境，為所有市場主體提供均等機會，才能有效促進循環經濟發展。
1．財政收人政策據統計，我國扶持循環經濟發展的財政政策有3大類23種，從企業所得稅、增值稅、消費稅等方面調節企業的投資行為，引導消費者綠色消費。尚需進一步完善的政策有：
(1)對廢棄家電產品、生活垃圾和污水征收回收、焚燒稅。通過征收回收處理費，能夠有效減少廢舊電器、生活垃圾與廢水的數量，達到減輕環境壓力的目的。例如，日本通過征收回收處理費，全國垃圾和固體拋棄物的數量基本處于穩定狀態，沒有不斷增加。
(2)為鼓勵使用再生資源，減少環境破壞，征收原生的資源能源稅率。開征生態稅，除風能、太陽能等可再生能源外，對其他諸如電能、汽油都征收生態稅。德國已經開始生態稅征收方面的嘗試，比如，1升汽油1．7馬克，另收6芬尼的生態稅。
2．財政支出政策加大財政對企業采用清潔生產技術的扶持力度，通過財政優惠政策、財政投人政策，引導更多的企業實現經濟效益與自然環境“雙贏”。同時，經濟的發展創造更多的就業機會，讓更多的人就業，共享經濟發展的成果。
(1)財政優惠政策。為鼓勵企業采用新技術，研發新能源、新原料，政府通過向企業自動減稅，提供低息貸款、設備加速折舊等措施，降低企業研發新技術和新能源成本。例如，荷蘭利用稅法條款來推動清潔生產技術的開發和利用，對采用革新性的清潔生產或污染控制技術的企業，其投資可按1年折舊(其他投資的折舊時期通常為lO年)。2000年2月，我國制定《當前國家鼓勵發展的環保產業設備(產品)目錄》，企業采用其中規定的國產設備，也可實行加速折舊，但力度明顯欠缺。
(2)財政投人政策。財政優惠政策是一種間接投人，政府還可以通過財政對企業的直接投人和地方政府轉移支付，以鼓勵環境保護。例如，日本對環保產業的投入分為兩個部分，一是對環境技術研發的投入：政府設立專項資金，重點支持可再生能源開發利用的科學技術研究、標準制定、資源勘探和示范工程。如2001年日本內閣把“零垃圾型、資源循環型技術研究”作為主要課題，通過招標方式確定了對“廢棄物處理中發生的有害物質對策研究”等45個競爭性援助研究項目。二是對地方環保事業的轉移支付，作為中央政府財政政策的一環。2004年度日本中央政府共有2880億元“地方交付稅”轉移給地方，用于地域環境保全、創新事業以及循環經濟事業等。另外，政府優先購買也是變相財政投人。綠色環保產品的價格一般比較昂貴，通過干預各級政府采購行為，促使環保產品在政府采購中占據優先地位，推進循環經濟發展，是發達國家的慣常作法。在美國，聯邦審計人員有權對各聯邦機構的再生產品購買情況進行檢查，對未能按規定購買的行為將處以罰金。我國的《政府采購法》尚無綠色采購條款，可考慮補充修改，作為在消費領域促進循環經濟發展的重要途徑。
(二)循環經濟宏觀調控的金融政策
要把政策、技術、自然資源和人力資源等生產要素有機結合，促進循環經濟發展，必須要有資金支持。在現階段，尚需完善的具體措施有：
1．建立綠色資本市場。構建綠色資本市場是一個可以直接遏制“高耗能、高排放、高污染”企業規模擴張的手段。“簡單說，一方面，環保部門應積極為銀行部門提供相關項目的環境信息；另一方面，銀行及其監管部門應配合環保部門引導金融機構，對不同類型企業的授信區別對待。環保部門要聯合相關部門，對高污染企業在上市融資等環節進行嚴格限制，甚至可以截斷其資金鏈條J，’。銀行業開展綠色信貸，企業履行“公民”責任，將成為循環經濟的強大動力。
2．加大對環保企業直接融資扶持力度。直接融資是企業通過發行債券和股票進行融資。對資源節約型、環境友好型企業，政府部門要制定扶持政策，積極支持符合條件的企業直接上市融資。在債券市場上，國家可以降低債券擔保門檻，或者建立政策性擔保，規避因循環經濟規模大、風險性強而造成的資金供給以及貸款擔保的“市場失靈”。此外，環保行政管理部門配合證券監督部門，針對“高耗能、高污染、高排放”企業，研究一套包括資本市場初始準入限制、后續資金限制和懲罰性退市等內容的審核監督制度，對污染嚴重，拒不治理整改的企業限制上市融資。
3．建立綠色銀行績效評價新體系。為引導循環經濟，需要銀行運用金融手段從源頭支持，必須建立新的商業銀行考評體系。國家對商業銀行的業績考評，不僅要與傳統的信貸結構、營業收人和利潤等指標掛鉤，而且要把銀行對循環經濟企業、生態工業園、綠色技術研發等方面的貸款結構和數量指標一并納入考評。對考評不達標的銀行，中央銀行可以提高其再貼現率和存款準備金率。從資金源頭上實現循環經濟的要素配置合理化的導向，最大限度減少高耗能、高污染、高排放的生產模式。
(三)循環經濟宏觀調控的產業政策
產業政策的一個重要職能就是實現經濟發展方式轉變，通過產業政策鼓勵高新技術和環保技術產業，淘汰落后技術和高能耗、高污染行業，實現經濟發展方式從外延型向內涵型的轉變。我國的產業政策還需要進一步健全以下內容：首先，要大力發展可持續農業，生產綠色無公害食品，無污染肥料。政府可以對環保型農戶從稅收、貸款等方面予以幫助，提高其經濟效益。例如日本對環保型農戶，可以提供最長12年的無息貸款，可在農業建設上提供50％的幫扶資金。其次，從環保的角度全方位推進第二產業變革，尤其是政府應根據產業演進的規律和支柱產業的特點，有規劃、有步驟地實行產業扶持政策，從物質材料和能源的開采、開發，產品設計、生產、流通，到廢棄物的處理、回收，都要考慮減輕環境壓力，促進產業健康發展。再次，環保產業作為循環經濟的基礎，對經濟社會可持續發展有著重要的支撐作用。環保產業的崛起、振興，能有效應對“綠色壁壘”，增強產品國際競爭力，同時創造更多的就業機會。比如德國實施節能法后，2000年環境相關聯產業的就業規模高達130萬人。而我國盡管對環保產業給予了減免稅收的優惠政策，但實際效果不佳，同一年從事環保產業的職工不到20萬人。所以，大力扶持環保產業，是我國經濟結構“綠化”、經濟社會協調發展的重要支撐。
(四)循環經濟宏觀調控的區域經濟政策
區域經濟政策是宏觀經濟政策的重要組成部分，對于實現循環經濟有著至關重要的作用。在市場經濟條件下，要利用好市場和規劃實現區域生產的環保性、資源利用的持續性、區域經濟發展的均衡性以及社會福利的增長性。首先，要運用循環經濟理念指導區域規劃，跳出傳統的僅僅考慮生產成本的最低點或利潤最大化的定式思維，把追求生態效益、社會發展和經濟利益共同納入產業布局的追求目標，促進區域循環經濟發展。“一個主體、兩個環節、三個層面”是發展區域循環經濟的根本途徑。“一個主體”就是運用市場機制的激勵功能和通過政府的誘導政策，充分發揮企業在循環經濟中的技術創新和產業發展的主體作用；“兩個環節”就是要在生產與消費中推廣環境友好型、資源節約型理念，通過區域內原料、廢棄物的交換利用，建立生態產業鏈，組成若干個“資源一產品一再生資源”的反饋流程，大力發展靜脈物流產業，實現資源的減量化使用，降低環境承載壓力。“三個層面”就是要在企業、園區和社會三個層面共同推進循環經濟。為此，在區域規劃上，對不同的企業、園區和城市的規劃可以按照三個模式進行：第一，在中西部地區，由于第二產業發展相對滯后，且以能源、資源產業為主，要積極推廣應用清潔生產技術，通過廠內各個工藝之間的材料循環，減少材料的使用，達到減少廢棄物、污染物的排放甚至“零排放”。第二，在東部地區，因經濟發展門類齊全，通過建立企業間或者產業之間的關聯度，規劃工業生態園區，配置核心企業廢棄物為原料的共生企業，形成閉合的一個資源能源循環體系，實現資源能源的節約化。第三，從以城帶鄉、以工促農的角度規劃城鄉結合地區的產業發展。可以在生態工業園區的基礎上，利用工業生產所產生的廢熱、廢渣，大力發展集觀光、休閑為一體的種植業、養殖業，實現資源能源的高效利用，減輕環境壓力。
(五)循環經濟宏觀調控的行政手段
循環經濟對經濟社會的可持續發展具有前瞻性和長遠性，并不是每個生產主體都能夠理解和主動實施。循環經濟的宏觀調控中也會輔之以一定的行政手段實施調控。行政手段具有強制性、垂直性和權威性的特點，能夠極大地影響循環經濟的進程。當然，在市場經濟條件下，應當慎重行使行政手段，把行政管制手段限制在一定范圍之內，且需要注意以下幾個方面的問題：首先，行政手段必須符合《行政許可法》的規定。依法行政是循環經濟宏觀調控行政手段的應有之意，不僅必須堅持行政執法主體合法、內容合法，而且必須程序合法。其次，規范行政審批，遏制管理部門競相收費。經濟主體的生產許可證、登記證、衛生許可證、銷售許可證等證照的辦理費用實行收支兩條線，從源頭上制止增加生產成本的行政行為。再次，根據近年來我國經濟發展的經驗教訓，為確保循環經濟健康發展，要從嚴管理土地審批和信貸投放兩個“閘門”，實施抑制固定資產投資過快增長的政策措施。
