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(一)“公平規劃”

1992年春，美國發生了兩大城市新聞。

其一是3月底芝加哥市在維修橋梁時，施工單位誤將橋樁打人地下排水系統，引起河水倒灌入城，市中心大部分重要建筑物中安放供電設備的地下室淹水，不得不停電封閉，上百萬人從高樓中撤出，市中心停止運營數天，損失達10億美元。第二次是4月29日，洛杉磯白人警察毆打違章駕駛的黑人，引發騷亂，市中心的“韓國城”及一些商業區被搶燒一空，經聯邦政府出動軍隊才得平定，損失數十億美元。在美國第三大城市芝加哥發生的是“天災”，暴露了長期只講利用，忽視維修的美國大城市基礎設施的老化間題。第二大城市洛杉磯的“人禍”更為復雜，而下層市民對城市貧富兩極化的不滿則是根本原因。這兩場災難，終于引起國會及政府對城市間題的重視，通過了“城市援助法案”，撥巨款補助受害城市。

正是由于城市災害的發生及城市援助法案的通過，“公平規劃”(EqnityPlalining)才應運而生，成為當前美國規劃界的熱門話題，甚至不少規劃院系在醞釀開設有關課程。公平規劃的中心是如何正確評價城市問題，以求公平地利用城市法案提供的城市復興資金，為下層市民提供援助。然而，如何實現“公平規劃”迄今尚無定議。

其實，規劃的公平性歷來是規劃理論的中心問題之一。在市場經濟下，市場力被認為是調節經濟活動以至社會活動的主要因素。那么，規劃有何作用?規劃師的主要職責何在?諸家爭鳴，眾說紛紜。被當代規劃理論泰斗卡斯泰爾(M.Castelis)譽為“20年來最優秀的規劃理論著作”的《在公共領域中的規劃》(Phnning仇thePublicDomain，作者JohnFriedmann為洛杉磯加大教授)對以上問題有詳盡的討論。長期以來，規劃被認為是一門技術，如同一切技術一樣，，規劃的社會功能是提供解決問題的手段。

由于在評價“手段”時，著重點往往在其解決間題的效率，故效率也成為評價規劃優劣的標準.與此對應，作為技術人員的規劃師，其職責是為決策者提供可選用的方案，即解決問題的各種方法。規劃師的這種社會角色，決定了規劃師必須尋求決策者的支持，以便“向權力講授真理”(wildasky，1979)。這種觀點在60年代末遭到挑戰。反對者認為，如果規劃師只為決策者服務，那么誰來保護非決策者

的利益?雖然在理論上決策者可代表全部公眾利益，但在西方市場經濟中，各利益集團的影響遠大于一般公眾，所以決策者往往是大利益集團的代言人，而非公眾的代言人。60年代民權運動中成長的一代規劃師以公眾代言人為己任，由此產生公眾參與、辯護規劃等一系列新的規劃內容.在這些規劃師看來，規劃不僅是一門技術科學，更是一門社會科學。規劃師不僅是技術人員，更應是社會工作人員。如果說技術科學慣于以效率作評價，社會科學則更多以公平作評價。

時至今天，美國規劃師討論的中心問題之一仍是:規劃師對社會的主要貢獻是什么?由于60%的規劃師在政府機構工作，因此他們在工作中往往面對某種“良心上的困惑”。一方面，他們越來越看到社會不公平帶來的城市問題，因此希望社會變革(socialChans“)，以根本解決城市問題。另一方面，由于社會變革過于激進，目前看不到實現的可能，大多數規劃師只能做些社會改良(Soc誡Reform)的工作，在現實條件下盡可能為公眾利益做些實事，更注意“社會公平”的間題。但做這類工作的同時，他們又不無困惑地感到這種改良只會幫助延長現有體制的壽命，而變革這個體制才是他們的真正愿望。

他們之所以忽略物質性規劃(Physicalp如ning)，不一定是輕視物質性規劃的作用，而是因為在現有體制中，大多數物質規劃只是為既得利益集團作錦上添花，而非為最需要幫助的下層市民雪中送炭。若將有限的城建資金用在美化城市的項目上，則低收入住宅，衰落區復興等出于“公平”考慮的項目將更為減少。

(二)市場經濟下的規劃工作及其社會功能

在Friedmarm看來，西方市場經濟下的規劃工作應包括以下內容。

1、經濟規劃(全國性、全省及地方性):包括投資規劃(以促進經濟增長)、就業規劃、貨幣政策規劃、貿易規劃、收入分配規劃、戰略性物資規劃(如能源)，及各部門規劃(農業、交通規劃等)。

2、社會規劃(全國性、全省及地方性):包括保護市場經濟下受害者的規劃(如失業保險、轉業培訓規劃等)、社會福利規劃及各專項規劃(住房、保健、教育、老年人及幼托規劃等)。

3、環境規劃(全國性、全省及地方性):包括防污染規劃、公共土地管理規劃、水資源管理規劃、資源節約規劃、野生生物保護規劃、稀有環境保護規劃、能源規劃。

4、城市規劃(地方性):包括用地規劃(區劃法、公共設施布局)、地方性交通規劃(道路、公交)、對外交通規劃、城市再開發規劃、城市設計、歷史地區保護規劃及社區規劃。

5.區域規劃(全國性、各省):包括自然資源規劃(灌溉系統、水力資源、主要河流流域規劃)、區域經濟規劃(以解決區域發展不平衡及城鄉發展不平衡的問題)、人口遷移及安置規劃(包括自發流動及被動搬遷)、大工業遷址規劃、區域交通規劃及農業區發展規劃。

6.國民安全規劃。

綜觀以上各項規劃，可發現它們的共同特點:其基本工作內容仍是“公共事務”，其主要服務對象仍是“公眾”。因此，市場經濟下規劃的社會功能是:

1、指導經濟穩定成長，為經濟發展服務。

2、提供各種公共服務，尤其在私人投資無意經營的領域內的公共服務，如公交、公路、大型水電站等。

3、提供公共補貼，以資助某些有利全體公民的項目(如工業搬遷、農田占用補貼)。

4、保護公共利益，協調利益沖突，防止因追求利潤的市場力過于膨脹而影響公共或其他個人的利益(如制訂用地規劃、區劃法、防污染法、野生生物保護法等)。

5、調節社會分配，為市場經濟受害者提供補貼，以減少兩極分化。

不論這些功能有多少可以實現，其基本出發點顯然在于對“公平”的考慮，而不是對“效率”的考慮。其原因是“市場”這只無形的手雖能促進效率的提高，卻無法提供公平的分配。

一般認為，“公平”和“效率”是兩個同樣重要，卻又難以兼得的目標。追求“公平”，往往影響效率，反之亦然。西方市場經濟下規劃對公平的側重，我認為是由于市場經濟根本出于鼓勵竟爭，以提高效率，故自身已有高效率的優點，而“公平”正是其弱處，故市場經濟即使為了自身的存在，也需有注重“公平”的規劃來作平衡。相反，計劃經濟的特點是把分散創造出來的社會財富集中，再在某些原則(主要是“公平”或“均富，’)下重行分配，故自身已有公平的優點，不足之處則是大鍋飯帶來的低效率，因此歷來計劃經濟下的規劃工作更強調“效率”，所提出的“城市的經濟效益、社會效益、環境效益”均基于“低投人高產出”的效率目標。這被認為是“合理化”，或合乎理性的。社會生活中有兩種合理化。

一是力求以最小代價獲得最大利益的合理化，以“效率”為目標，可命之為“市場性合理化”。二是以最大多數人獲得最大利益的合理化，以“公平”為目標，可命之為“社會性合理化”。兩種合理化的共同點是都迫求最大得益，不同點是如何分配這種得益。在市場性合理化看來，利益集團當仁不讓地要享有得益，對社會性合理化來說，公眾分享得益才是目標。由此可見，在市場經濟下，規劃工作應更注意社會性合理化，規劃師在職業道德上應更注意維護全體公眾的利益。

(三)社會主義市場經濟下的規劃工作如果運行正確，社會主義市場經濟應該能保持計劃和市場兩方面的優點，規劃工作將能發揮更大作用。但由于這種體制的建立和成熟尚待時日，鑒于西方市場經濟的經驗教訓，對我國引入市場經濟后的規劃工作有以下推論:

1、引人市場機制后，規劃工作中的經濟因素的影響會急劇上升，可以說全部規劃工作都會直接或間接地受經濟效益的牽制。從正面看，規劃將有更多資金渠道來落實。另一方面，自發的市場規律將更多影響從用地布局到城市設計這一系列物質規劃的成果。在用地布局上，利益集團(如三資企業)的發言權會上升。在城市設計或詳細規劃中，不僅為了美化環境或保持特色，其他經濟考慮如吸引顧客、增加店面、增加營業額等都是重要目標。

2、正因為經濟或“物”的因素不可避免地會上升，規劃工作應從重視“效率”轉向重視“公平”，即保證全體公眾的長遠利益。規劃師要防止見物不見人，應化更多功夫在研究人的活動上，因為正是人的活動，包括經濟活動和社會活動，才造成物質環境的變化。這里的“人”應包括全體市民的活動，不只是特定利益集團的活動。例如，對于大型項目，一定要有“項目影響評價研究”，討論該項建設對城市用地、交通、就業、稅收、基礎設施、游憩等各方面的影響。

3、引入市場經濟后，經濟活力增強，建設活動也會增加，規劃工作應力求保持對城市發展的控制。二次世界大戰后西方城市的經濟表明，越是城市大變動時期，越是需要城市規劃作協調。可以說，規劃就是對變化的管理。決策過程應廣泛反映出各方意見，但決策大權應保持在規劃部門手里。各種法規(如執照法、區劃法、仲裁法等)是保證規劃部門管理城市發展的依據。

4、城市規劃的實踐證明，公眾利益只有通過公眾參與才能保證。決策者+規劃師不等于公眾，無法代表全部公眾的意見。規劃師要代表公眾的利益，只有“從群眾中來，到群眾中去”，讓群眾認可規劃師對他們利益的代表性。

5、計劃經濟下的規劃主要是調節各公有部門間的利益(公對公)。引入市場經濟后，由于各種經濟成分在市場中的利益不一定相同，“公”“私”間的利益沖突將會出現。協調“公”“私”(包括外資企業)間的利益將會成為規劃工作的內容之一，“公平”作為規劃原則的重要性將會突現。規劃師應既不歧’視，也不偏袒任何一方，以保證公眾或弱小利益集團的正當利益不被犧牲，而公平的基礎是法規。

6、社會主義市場經濟是新事物，要重視新條件下的規劃理論建設。世界上有過市場經濟下的規劃理論，也有計劃經濟下的規劃理論，但缺乏“社會主義市場經濟下”的規劃理論。實踐工作往往使人注意個別問題的解法，理論才能使人反思諸如“做了些什么?為誰做?”這樣的問題，從而在更深、更高層次上提出解決辦法。

7、經濟條件的改善將會有利于規劃方法的現代化。但是現代的方法論(如系統論)及新技術(如計算機和遙感)只能提高“效率”，無法取代對“公平”這一目標的追求。有了好的方法不等于有了好的目標。目標，或價值，是倫理學和哲學問題，方法論無法替代倫理學和哲學。

8、市場經濟的引入要求規劃師職業訓練的改變。經濟影響的上升，使規劃工作中“軟件”(立法程序、法規、經濟分析、政策分析)的成分增加。在工作方法上，聽證、協商、讓步也許會更常見。兼顧各方利益意味著學會讓步，而只有兼顧各方利益才能達成協議，解決問題。

9、不但要勤于學習，而且要善于學習。開放后引入的新信息開擴了我們的眼界，但由于信息的片斷性及長期形成的思想框框，信息可能被錯誤解釋或錯誤理解。比如美國的現狀是窮人在城區，富人在郊區，不能用簡單的“城鄉對立”的教條來套用。同樣，新信息的提供者也不應用片斷的信息來支持自己的論點。一個更為復雜的世界，要我們用更為全面的眼光去觀察。