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當前，各國勞動力市場普遍面臨挑戰，失業總量持續增加，就業質量存在顯著差異，技能匹配問題日趨嚴重，就業安全性不足，就業收入增長放緩，社會保障有待擴面，保障政策的設計和保障效果也有待改善。與此同時，外部因素的變化增加了勞動力市場問題的復雜性，也給解決就業問題帶來挑戰。

一、各國勞動力市場面臨的三大結構問題

第一，全球經濟增長勢頭減弱和經濟的轉型重組帶來了就業機會的缺乏，就業的結構性矛盾凸顯。不論在中國還是全球范圍內，經濟增長放緩、結構轉型、貿易模式改變等因素帶來的就業調整都是不容小覷。這種就業調整既包括新增崗位的不足，更包括即有就業崗位的損失。2015年全球失業人口達到1．97億，并預計在未來兩年內持續增加。經濟結構轉型所引致的失業的增加，給個人和社會都帶來沉重的成本。雖然結構轉型從長期來看具有經濟效益，但失業給人力資本造成的損失、轉移安置給政府帶來的挑戰都是關鍵的政策問題。就中國而言，中國政府在應對金融危機期間實施的大規模經濟刺激計劃導致了一些行業出現產能過剩的問題。這些行業包括煤炭、鋼鐵、水泥、玻璃、鋁等。2016年初國務院召開的一次新聞會上，人力資源社會保障部部長尹蔚民提出，根據對煤炭、鋼鐵行業的初步統計，預計180萬職工需要在產業結構調整中被分流安置，其中煤炭系統下崗職工人數約130萬，鋼鐵系統約50萬。而根據中國歐盟商會的報告，單2016到2017年間，五大產能過剩的行業中就有300萬職工面臨失業。就業的重新匹配和安置是政策關注的焦點。推廣靈活就業雖然能夠緩解失業對勞動者生活質量的影響，但也抑制了就業質量的改善，并且從長期而言，靈活就業對勞動者適應新的產業結構并獲得正規再就業的效果不明顯。

第二，勞動力供給總量放緩、結構顯著變化。近些年來，發達國家老齡化問題不斷加深，發展中國家和新興市場國家老齡化問題也開始顯現。G20各經濟體中，19個國家和地區都面臨不同程度的老齡人口比例持續上升問題。與此同時，勞動年齡人口退出勞動力市場的現象日趨嚴重，2015年未參與勞動力市場的勞動年齡人口在全球已經超過20億，并且該勞動參工率在2020年之前還將持續下降。勞動力總量供給的放緩和結構性變化，迫切需要不斷提高勞動生產率。由于經濟的發展帶來的預期壽命提高和上世紀80年代開始實施的計劃生育政策，中國正面臨前所未有的人口老齡化問題。研究顯示，中國的老齡人口從2010年開始迅速提高，2030年，中國60歲以上的人口達到總人口的25％，2050年，老齡人口將達到1／3；勞動年齡人口在2015年已達到峰值，此后數量逐漸下降。與此同時，家庭收入水平提高的收入效應使得勞動力參工率不斷下降。中國女性勞動年齡人口作為全職家務勞動者的比例在2013年為9％，這一比例在2007年僅為3．2％。勞動力總量供給的下降對勞動生產率的提高提出要求，然而勞動力供需結構的變化可能導致短期內市場對于低技能勞動力的回報率提高，2007到2012年期間，中國農民工的工資年均增長率達到17．1％。這種變化不利于勞動者對中等以上階段教育的投資。

第三，就業轉換以及配套的社會保障制度仍需進一步建設。完善的社會保障體系是降低就業轉換成本、提高就業匹配效果的重要機制。以財政可持續的方式完善社會保障體系，同時保持就業激勵，是改善社會保障的重要目標。由于社會保障的福利差別，不同國家都存在對勞動力遷移的普遍擔憂，這影響了勞動力市場的開放和就業匹配的質量。同時，過高的福利水平也可能帶來利益固化，勞動力流動性下降，并給財政造成沉重負擔，反過來也影響到生產率的提高。比如，中國的勞動力市場目前就仍存在較強的區域壁壘。這種區域壁壘與社會保障、公共服務的提供很大程度上與地方政府籌資有關。以中國的城鎮低保標準為例，2015年12月，中國區縣一級制定的最低收入保障標準在河南省西華縣為每月195元，在深圳市下屬的所有區縣則為每月800元，即使扣除生活成本的差異，這種地區間保障標準的差距也是令人矚目的。地方財政的籌資職責使得流動人口往往被排除在流入地區的社會保障和公共服務體系之外，這也進一步影響了資本與勞動的匹配效果?？紤]到前文提到的經濟結構轉型使就業面臨大規模重新配置的結果，改革戶籍制度、提高社保資金的統籌層次、保障統一的基本公共服務，對提高勞動力的流動性有幫助。

二、應對結構轉型調整勞動力市場政策

針對前述勞動力市場的結構性問題，政策制定者需要關注以下幾個方面。

1．大力發展就業再配置所需要的技能培訓。長期而言，經濟結構的調整、技術革新的加速、綠色經濟的發展，都直接指向加強勞動力技能培訓的政策。下崗職工往往不具備轉移到新的、快速發展的行業的技能和條件。提供技能培訓以匹配勞動力資源和產業需求非常關鍵。為了最大限度地實現培訓的再就業效果，需要不斷完善培訓內容的針對性。對此，需要盡可能引入企業對培訓的充分參與。世界銀行的研究表明，東歐和中亞地區經濟轉型中勞動力市場存在的典型問題是勞動力的供需雙方缺乏有效的溝通機制。同時，技能培訓的提供應鼓勵私營部門參與，提高競爭，并增強培訓形式的靈活多樣性。

2．改善市場的再就業環境，這包括完善再就業服務（例如提供職業咨詢、招聘信息等）、鼓勵自主創業、提供公共就業崗位和鼓勵勞動力流動等等。有研究表明，在中國90年代末到本世紀初的國有企業改制和大規模職工下崗中，設立再就業中心的企業下崗職工的再就業速度比不設立的情況下要快22％。需要注意的是，改善再就業環境并不創造長期穩定的勞動力需求，也不能提高勞動力的就業能力。即使提供公共就業崗位，形成的就業匹配也在規模上和持續性上具有局限性。然而，改善再就業環境對于緩解轉型階段短期且集中的就業挑戰具有重要作用。

3．為結構調整所帶來的失業提供社會保障，保障手段包括專項經濟補償、失業保險以及維持下崗職工的教育、醫療服務等。中國目前已經建立了比較完善的“8＋1”的社會救助體系網①，然而，應對大規模就業調整，包括低保在內的社會救助政策不足以提供有力的資金和政策支持。在產業機構調整所涉及的大規模就業轉移安置中，人力資源與社會保障部宣布，中央財政將拿出1　000個億的獎補資金用于職工的安置。對于這一專項資金的使用，補償標準、補償周期、對象分類、支付方式都需要進行合理的政策設計。否則補償的覆蓋面、充裕程度、瞄準效果和再就業激勵都可能受到影響。

4．應當注意產業結構調整所帶來的地區性問題。產業分布往往具有顯著的地區特征，在經濟轉型中，不同地區面臨的就業挑戰的差別尤其需要中央政策的協調。歐盟在促進地方經濟發展和創造就業方面，從結構基金（StructuralFund）和凝聚基金（Cohesion　Fund）中進行專項撥款，支持落后的成員國地區。對中國而言，重工業轉型所涉及的就業調整可能使山西、內蒙古等煤炭和礦產的主產區、河北等鋼鐵主產區面臨比其他地區更大的挑戰，此時區域經濟的衰退、潛在社會問題的風險都需要得到中央政府的關注。

5．應當關注弱勢群體在經濟結構轉型中的可能問題。在經濟轉型帶來就業崗位結構性調整的過程中，女性、年齡較大的職工、受教育程度較低的職工往往最先面臨失業，與此同時，他們所能獲取的社會保障權益通常低于其他勞動者，且在再就業的過程中面臨更多的困難。20世紀80年代，西班牙的國有企業改革中，政府采取了鼓勵提前退休的政策，研究顯示這些離職職工的再就業比例很低，而鼓勵接近退休的職工提前退休，也存在損失更多生產率較高的勞動者的可能性。

就業是共享經濟發展成果最為重要的手段。盡管就業形勢在不同國家有所差異，但解決失業問題、提高就業質量、改善就業匹配、增強勞動力市場活性、實現充分就業、高質量就業和體面就業是不同經濟體的共同目標。應對經濟結構轉型使就業結構面臨的挑戰，需要使就業政策與產業政策、宏觀經濟政策密切結合。同時，就業政策的完善需要貨幣政策、財政政策、政府預算、人口政策、行業政策等更廣泛的宏觀社會經濟政策增加就業視角，設定就業目標。

作者：宋錦 單位：中國社會科學院