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編者按：本論文主要從經濟適用房存在的問題；取消經濟適用房大力發展廉租房的必要性；取消經濟適用房發展廉租房的對策分析等進行講述，包括了經濟適用房戶型標準超標、監控缺位導致銷售對象失控、經濟適用房干擾正常的房地產市場、政府補貼優惠開發商使得低收入者難以直接受益、經濟適用房有產生次貸危機的風險、切實實現低收入群體的住房保障、促進房地產市場價格正常化等，具體資料請見：

【摘要】經濟適用房在一定程度上解決了低收入群體的住房困難問題,但因執行政策的偏差和固有的局限性沒能完全發揮其社會保障功能,并孕育了潛在的風險、滋生了一些社會問題。相比而言,廉租房可以最大限度地實現住房保障功能,增加社會效益、促進社會公平。逐步取消經濟適用房大力發展廉租房是實現低收入人群住房保障,改進民生促進社會和諧發展的重要手段。

【關鍵詞】住房保障商品房經濟適用房廉租房

為了滿足低收入者的住房要求,我國建立了以經濟適用房供應量為主、廉租房供應量為輔的住房保障制度。但分析發現經濟適用房的政策執行效果并沒有達到預期目標,而且暴露出太多問題。同經濟適用房相比,廉租房存在種種優勢,并且能避免經濟適用房中出現的種種問題。以廉租房取代經濟適用房,可以達到增加民生促進社會和諧發展的目的。

一、經濟適用房存在的問題

就經濟適用房的發展現狀而言,存在著諸多需要解決的問題,這些問題不但制約其社會保障功能的發揮,還影響著房地產市場的健康發展,并滋生出腐敗和社會矛盾,主要問題如下。

1、經濟適用房戶型標準超標

2005《經濟適用房價格管理辦法》規定:“經濟適用房嚴格控制在中小套型,中套住房面積控制在80平方米左右,小套住房面積控制在60平方米左右,市縣人民政府根據本地區居民的收入和居住水平等因素,合理確定經濟適用房的戶型面積和各種戶型比例,并嚴格進行管理。”然而在實際操作中,開發商為了爭取更多利潤建設一些面積超標的經濟適用房,甚至有些地區出現了200平米復式豪宅的經濟適用房。低收入者收入有限,即使小面積的住房也常超出其購房能力,何況嚴重超標的建筑面積,更不是一般低收入者所能承受的。

2、監控缺位導致銷售對象失控

經濟適用房銷售對象定位于“低收入群體”,但在實際銷售過程中,由于統計、審核方法及程序上的不科學、不嚴謹,很多不符合低收入群體條件的人購走了經濟適用房;同時,由于監管缺位和市場經濟本身的逐利性,開發商、政府官員、部分富裕群體相互勾結,使得部分經濟房落入高收入群體之手,這顯然違背了經濟適用房政策的設計初衷。監管缺位的根源在于制度設計本身的缺陷。從政策上看,雖然對經濟適用房申請人審核合格后有數天的公示期,但是將這種監管責任轉嫁于沒有調查權力也沒有執法權力的普通群眾的做法本身就缺乏可行性,弱勢群體無法擁有監管他人的力量。從市場的角度看,爭得經濟適用房是一種穩賺不賠的投資,高額的利益誘惑自然觸發各種利益群體去爭奪這份蛋糕,低收入者是社會的弱勢群體,在競爭中自然處于劣勢,經濟適用房落入自然會落入中高收入群體之手。

3、經濟適用房干擾正常的房地產市場

在市場經濟中,市場具有自調節作用,生產者和消費者根據市場價格變化來調整供給量和需求量,最終達到優化經濟結構提高資源利用效益的目的。政府如果過度干預市場,必然使得一部分資源的利用效益遭受損失。目前的房地產市場中,同種商品存在著兩種價格體系:一種是政府有控制功能的經濟適用房,另一種是純粹市場化的商品房。基本同質的兩種商品同時出現在同一個市場上,兩種價格體系在一定程度上擾亂了正常的市場秩序。對消費者而言,市場套利的存在,必然促使他們去爭奪低價的經濟適用房,從而使商品房的定價和銷量受到影響。對開發商而言,經濟適用房在土地價格和開發政策上都存在優惠,爭得經濟適用房開發權無疑在市場競爭中擁有絕對優勢。當房地產市場處于低迷期時,一部分開發商承受經營艱難的景遇,而另一部分開發商則可以享受政策帶來的無風險利潤,這不但有悖公平競爭的市場原則,還損害了資源的使用效益。

4、政府補貼優惠開發商使得低收入者難以直接受益

在經濟適用房建設上,國家給予開發商土地價格優惠,包括降低批租土地價格、實行稅收減免等。這些補貼和優惠直接給了開發商,然而一些低收入者并沒有從國家補貼和優惠中得到太多福利,倒是開發商得到了更多好處。政府本來寄望于經濟適用房來大力改善民生,但是實施結果是開發商得到穩定利潤,中高收入者購走部分低價房子,低收入者的住房問題仍沒有得到有效解決。這不是我們推行這項政策的本來目的,另外,在社會管理上,經適房滋生了部分政府官員的尋租行為、引起部分民怨。

5、經濟適用房有產生次貸危機的風險

經濟適用房的銷售對象是低收入群體,低收入群體本來收入有限,其有限的收入主要用于滿足基本生活需要,而沒有能力節余大量資金。雖然經濟適用房銷售價格比商品房低,并且有國家的貸款優惠,但是對于低收入人群而言仍然是奢侈品消費,其總價格一般超出低收入者的支付能力。從維護金融秩序角度看,低首付的貸款方式將原本沒有購房能力的人拉入購房者行列,客觀上為發放貸款的商業銀行孕育了風險,因為這種支付方式是以房屋的持續上漲或微跌為基礎的。美國住房市場2007年10月開始出現的次級抵押貸款(簡稱“次貸”)危機證明了這一點。次貸危機的根源在于,政府為了刺激房地產市場的發展,允許低收入者通過抵押貸款方式擁有自己的住房,這些人群原本達不到正常的信用貸款標準。經濟高漲時期,一般不會出現償付能力不足的風險,但是在經濟低迷期或者出現住房去泡沫化時,會造成大量的失業或者收入減少從而不足以支付貸款,并且抵押住房的市場價值不能夠償付剩余債務,這些次級貸款就會形成商業銀行的壞帳,從而造成金融機構資產的損失,金融風險就產生了。

二、取消經濟適用房大力發展廉租房的必要性

1、切實實現低收入群體的住房保障

房屋存在二方面的價值,一是居住的價值,二是投資的價值。不同收入群體對經濟適用房的價值需求是不同的,高收入群體的需求主要在于投資,購買后多數利用與商品房之間存在套利轉手牟利;低收入群體的需求主要在于自己居住。保障性住房的保障功能就是滿足低收入群體的住房需要,改善其居住環境,而不必擁有房屋所有權。經濟適用房可以改善低收入者的居住環境,但未必改進其生活質量,因為在其低收入僅能保障基本生活需要的情況下,購房會增加生活負擔,有時甚至犧牲了其他如教育、醫療、休閑等方面的消費,而且背負多年的償債壓力。廉租房由于租賃的價格遠遠小于購置住房的價格,不需要壓縮低收入群體其他方面的消費,也就不會降低其生活質量,可以實現無損質量情況下的住房保障。

2、提高政府資源配置效益

從政府資源的配置效益看,廉租房所帶來的社會效益要遠遠大于經濟適用房。同廉租房相比,經濟適用房至少存在三個方面的效益損失:一是大量經濟適用房落入高收入群體帶來的社會保障損失,他們占用了本應保護低收入群體利益的資源,擠壓了保障范圍;二是財政投入的長期保障效益損失,因為經濟適用房一旦購買就可以很快在市場上以商品房的價格流轉(我國目前規定5年的期限),從而徹底退出保障領域,就不能在未來對其他低收入群體行使其持續保障功能;三是政府威望在群眾中的損失,經濟適用房帶來大量的負面問題,官員、高收入群體爭奪經濟適用房滋生了腐敗,也加劇了高收入群體和低收入群體的對立,目前的實施現狀體現了這一點。

廉租房可以消除上述問題。廉租房的面積一般較小,只可租賃而無所有權的特點將避免高收入群體的爭奪,從而擴大了房源,增加了保障范圍;采取退出機制的廉租房可以發揮其持續的社會保障功能,因為一旦低收入群體進入到中高收入群體行列,其退出的房屋可以繼續租賃給其它低收入者,消除了經濟適用房的一次保障性;廉租房還會帶來存量優勢,由于所有權的流轉限制,不斷投入增量資金建設新的廉租房,加上已建成的廉租房資源,廉租房總量將會越來越多,我們就可以擴大廉租房的保障范圍,不但實現城市低收入居民的住房保障,而且有可能實現進城農民工的住房保障。

3、促進房地產市場價格正常化

目前市場上存在著同一商品的兩種價格體系,完全市場化的商品房和政府干預定價的經濟適用房。在兩種價格體系下,消費者首先購買經濟適用房,必然影響商品房的價格。這種現象在經濟處于高漲期,對房地產的影響不是那么明顯,因為經濟適用房的供量有限。但是在房地產去泡沫化時期,價格和銷售量雙下跌,經濟適用房受到的沖擊就顯現得十分明顯,目前冷清的商品房市場和火熱的經濟適用房銷售場面反映了這一點。政府的經濟功能側重于宏觀調控,商品的定價應當交給市場。經濟適用房具有商品的特性,但是其定價權受到政府的制約,而商品房由市場定價,同質商品的兩種價格必然相互影響,經濟適用房價格將干擾商品房的正常定價。商品房是基于經濟資源的利用效益,經濟適用房的出發點是保障社會公平,追求社會公平不能以損害效益為代價,要遵循效益優先的原則。經濟適用房在某種程度上損害了商品房的效益,取消經濟適用房發展廉租房則消除了這個問題。市場上存在純粹的商品房和純粹的保障房,中高收入者可以購買商品房促進房地產市場正常價格運行,廉租房實現了保障社會公平的需要,這樣就在效益與公平之間找到一個最佳的契入點。

4、杜絕次貸危機產生的根源

取消經濟適用房發展廉租房可以在一定程度上杜絕房地產市場出現次貸危機,因為廉租房并不需要低收入人群進行大量貸款,客觀上鏟除了危機的潛在根源。低廉的租金也是低收入人群可以承受的,而且在租賃價格上,政府可以對低收入人群實行租賃補貼。取消經濟適用房發展廉租賃房并不有損社會公平,我們無需讓每個家庭擁有屬于自己的住房,只要人人有房住即可。正如轎車市場一樣,無須讓每個家庭都擁有屬于自己的小轎車,通過發展出租車市場和公交車市場一樣實現了低收入群體享用便利交通工具的需求。

三、取消經濟適用房發展廉租房的對策分析

為了增強經濟資源的使用效率,提升公共資源的保障效益,促進社會公平,目前應取消經濟適用房將其納入商品房的范疇,并把發展經濟適用房的資金納入廉租房的范疇,大力發展廉租房,做到窮者有屋住、富者有其房,具體對策如下。

1、加大廉租房的投入力度

加大廉租房的投入力度在關鍵于增加廉租房的資金投入規模,主要內容包括兩個方面:一是新建更多的廉租房,二是通過購置二手房進行改造以增加廉租房資源。廉租房的資金規模是制約房源供給量的首要因素,可以把計劃建設經濟適用房的資金轉入發展廉租房。廉租房資金的提供對象一般為中央政府和地方政府,地方政府可能因為追求政績和財力限制的關系缺乏提供廉租房的動力。中央政府可以通過制定政策、加強監督、增加業績考核指標等方式調動地方政府提供廉租房的積極性。資金來源應當追求多元化,地方政府的資金除了既定的財政安排外,還應包括政府出讓商品房土地的固定比例資金以及商品房交易稅費的比例資金等。

2、擴大廉租房覆蓋范圍

根據2007年新頒布的《廉租房保障辦法》,廉租房的覆蓋范圍已經有所擴大,由城市最低收入家庭擴大到低收入住房困難家庭。按照2007年的標準,有資格享受廉租房福利的人口約為城鎮人口的4%,這個比例排除了那些徹底脫離農業生產而在城市就業的群體,這部分群體也應當考慮為住房受保障人群。同期國際通行的比例為總人口數的20%,相比而言我國廉租房的覆蓋范圍相對有限。我國正處于城市化進程之中,必然要產生更多的城市無房群體,廉租房覆蓋范圍應當考慮這個過程。本著以人為本、促進社會公平、構建和諧社會的原則出發,我們應當擴大廉租房的覆蓋范圍,在目前的廉租房財力支持力度有限的情況下,住房保障的秩序應當是:城市低保人群、城市低收入人群、農民工以及其他無住房人群。

3、改變補貼對象

取消經濟適用房后國家和地方政府可以將補貼對象轉變為補貼租房的低收入家庭。補貼辦法可以按照家庭人頭補貼;補貼標準應當考慮地區差異、地方財力差異和家庭收入差異,一般是發達地區補貼金額大,財力雄厚地方補貼力度大,低保人群補貼力度大。

4、實行動態管理

廉租房是一種公共資源,為了發揮這種公共資源的最大保障效益,必須實行動態管理。要監控廉租房居民的動態收入水平,建立“個人收入檔案制度”并定期審核資格,促進廉租房的流動性。當低收入者的收入水平有所改善或步入中高收入行列時,不能繼續享受廉租房的政策優勢,要么減少或取消住房補貼,要么增加其住房租金甚至按照市場價格收取,或者二者并用,促使他們讓出廉租房的使用權,這樣可以把退出的廉租房租賃給其他低收入者,提升其保障功能。