政府規制外部信息改革建議
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編者按：本論文主要從政府規制的理論基礎；美國規制政策的特點及其經驗借鑒；對我國政府規制改革的建議等進行講述，包括了早期的政府規制經濟學成因；新規制經濟學理論、正確劃分政府和市場的職能,逐步減少政府對市場的經濟干預、從立法和執法上加強對政府規制權力行使的約束、建立博弈框架,協調政府規制中博弈雙方的利益、規制機構在對自然壟斷企業的監管中,必須做到要政企分開等，具體資料請見：
【摘要】政府規制是針對市場失靈進行的一種政府干預行為。本文在闡述了政府規制的理論基礎之后,對美國政府規制的特征進行了探討。通過借鑒美國的先進經驗,提出了關于我國政府規制改革的幾點建議。
政府規制本質上是一種政府干預,由于市場存在壟斷、外部性、公共產品、非價值物品、風險等微觀方面的缺陷,政府通過控制進入、價格和質量控制等手段對市場主體(主要是企業)進行微觀干預,以彌補市場缺陷,糾正市場失靈。規制經濟學是20世紀70年代以后逐步發展起來的一門新興學科,它主要針對政府規制的過程及作為其結果的市場均衡進行系統的研究。
一、政府規制的理論基礎
1、早期的政府規制經濟學成因
由于政府對市場的干預主要源自人們對市場失靈的認識,因此由市場失靈的幾大因素所形成的公共物品論、外部性理論和信息不對稱論就成為了政府規制的早期理論基礎。公共物品通常指不具備消費的競爭性的商品。公共物品論認為,這種非競爭性的特征決定了市場機制在公共物品領域中的失靈,為了糾正市場失靈,政府不僅要提供公共物品,而且還要對公共物品提供和交易過程進行社會規制。
市場失靈的另一個因素——外部性是指單個消費者或生產者的經濟行為對社會其他人的福利產生影響。這種影響有好有壞:好的或積極的影響被稱為外部經濟;壞的或消極的影響被稱為外部不經濟。外部性的存在扭曲了價格機制,價格體系不能傳達正確的信息,資源無法實現最優配置。外部性理論認為,外部性的普遍存在決定了政府規制的必要性。一方面政府規制減少或消除外部不經濟的行為;另一方面還可以促進外部經濟的活動。
信息不對稱主要指市場活動的參與者所擁有的市場特定交易信息存在著不對稱。一些參與者擁有更多的信息,處于信息優勢,而另一方則處于信息劣勢,且雙方都知道這種信息分布狀態。由于信息的不對稱,在市場交易發生的前后可能分別引發逆向選擇和道德風險,導致市場機制運行的無效率。政府規制可以緩解信息不對稱問題,鼓勵交易者之間加強信息溝通,建立市場信譽,以矯正信息不對稱所引致的市場失靈。
2、新規制經濟學理論
前面所論述的早期政府規制實踐主要以收益率規制(Rate-of-returnRegulation,ROR)為主。收益率規制主張通過限制企業資本投資收益率的辦法來使企業的資本獲得公正的收益(fairreturn),因此也被稱為公正報酬率規制。在收益率規制下,允許企業的資本投資賺得公正的收益,而不允許企業獲得超過公正收益率水平以外的利潤,只要企業的利潤率不超過公正收益率,企業就可以自由地選擇價格、產量和投入。收益率規制被廣泛地運用于美國公用事業的規制實踐中。
收益率規制的優點是可以保證企業收回成本和正常經營,但缺點也很明顯:不僅增加企業X—非效率和過度投資效應的可能性,而且還有可能由于規制機構的自由裁決權過大,導致利益集團的“尋租行為”和規制機構與被規制企業之間的勾結,造成社會福利的損失。這些弊端自20世紀60年代以來一直遭到很多經濟學家的批評,稱之為“規制失敗”或“政府失靈”。
隨著博弈論、機制設計理論、委托—理論的出現和發展,拉豐把建立在這三個理論基礎上的激勵規制理論稱為新規制經濟學。新規制理論在信息不對稱的前提下,把最優規制機制的設計作為研究的重點,他們運用博弈論以及機制設計理論,在規制者和規制企業的信息結構、約束條件和可行工具的前提下,分析雙方的行為和最優權衡,從而發展出一套對當前規制實踐更有解釋力和指導意義的規范性理論。
二、美國規制政策的特點及其經驗借鑒
作為政府微觀經濟職能的一個重要組成部分,政府規制在我國經濟發展中所扮演的角色越來越重要。但是,與此相關的研究和實際操作還處于比較空白和薄弱的狀態。西方發達國家在這方面的經驗可以給我們很多有益的啟示。
美國是當今世界上市場自由化程度最高的資本主義國家,在這一歷史背景下制定的政府規制政策也充分地體現出了其獨特的自發性和民主性等特征。首先,政府的經濟性規制趨緩,而社會性規制加強。這種趨勢集中表現在兩方面:一方面是經濟性規制在全部被規制產業中所占份額的減少,同時社會性規制所占份額的增加;另一個方面表現在聯邦政府規制機關的支出數額的變化上,即社會性規制支出的總額遠遠高于經濟性規制。從這種表現來看,政府正在慢慢地退出對大部分市場的干預,存在著一個市場化的趨向。
其次,在規制的立法和執法的過程中貫徹自由和民主的原則。在規制實施過程中,為避免規制機關成為被規制企業的“俘虜”,以及保證市民團體能夠以各種形式參與政策決定和監督實施過程,采取了很多具體的措施。例如,在很多社會性規制實施的過程中,制定出明確的目標值以及具體實現的時間期限,這樣就在某種程度上限制了規制機關的立法和執法的任意性。而且,為了保證在立法和執法過程中有足夠的市民團體參與或者監督,引入了聽證會制度,而且國家在財政上給予了相應的經濟保證。
再次,美國重視規制成本的核算,努力提高規制效率。美國政府在上世紀70年代首先推出了降低規制成本的措施。1974年,福特總統要求對于主要的規制都要附加上有關“通貨膨脹壓力的闡述”。卡特政府則在1978年在此基礎上追加成立了規制分析小組和規制委員會。到了里根政府時期,則對于主要的規制和規制規則都要實行成本—收益分析。尤其是新的規制在實施之前,必須要通過有關成本—收益的可行性審查。這種方式一直持續到了布什政權時期。
從以上的分析可以看到,完善的規制法規、完備的成本計算系統、獨立性很強的專門執法機構以及社會監督的加強是美國政府進行規制的重要特征。
1、正確劃分政府和市場的職能,逐步減少政府對市場的經濟干預
由于市場失靈的存在,不可能完全依靠市場對經濟的自發調節,經濟制度大多是不同強度的市場調節和政府干預的組合。因此,正確劃分政府和市場的職能界限就顯得尤為重要。
首先,有些市場失靈是政府規制難以修補的,有些市場失靈恰恰是政府干預的結果,勉強干預勢必造成政府失靈。其次,政府規制是有成本的,只有在收益大于成本的前提下,才應引入政府規制。最后,要準確把握市場失靈。市場失靈有三種類型:一是由市場本身固有的缺陷導致的市場失靈,政府規制主要針對這種市場失靈;二是由于市場不發達或產權關系不明晰導致的市場失靈,這種市場失靈應通過加速市場發育或明晰產權關系來消除,政府干預只能作為臨時措施;三是由于政府干預導致的市場失靈,政府干預行為扭曲了市場或是消滅了市場,這種人為導致的市場失靈只能通過取消政府干預來消除。
規制的核心問題首先應解決是否需要規制的問題,這是規制的前提條件,然后再考慮如何規制。從發達國家的經驗來看,政府與市場的邊界隨著社會、科技的發展及制度的完善不斷變化,而且市場的邊界將不斷擴大,政府規制的邊界將逐漸縮小。但在此過程中,由于缺乏有效監督政府的制度框架、政府自利性等原因,可能會出現人為的回潮,即政府與市場的邊界向市場壓縮,規制領域擴大。統治利益與社會利益發生沖突時常常會導致這一點。
2、從立法和執法上加強對政府規制權力行使的約束在自由民主的社會中,行政管制本身就是由行政法所約束的。這種法律界定了行政機關在政府體制內部的結構性的地位,確定了其所應遵循的決策程序,并決定由獨立機關對其行為進行司法審查的可能性和范圍。它確立了超越管理和管制中各個不同領域實體之間界限的、應共同遵循的一套原則和程序。而我國目前在制約政府權力的意識方面,對行政程序制約政府權力功能的認識方面,以及在尊重程序、信守程序等諸多方面存在明顯不足,在行政程序制度上相對滯后,并存在大量的行政活動無序現象。
對于規制的制定,應體現三大原則。首先應遵守上位法原則,如違背這一規則將承擔被撤銷的后果,并由相應的立法和司法機制給予監督。其次是規制的成本—收益原則。該原則是規制制定與否的前提條件,如果成本大于收益,規制就沒有必要制定。因此應將成本—收益原則納入規制制定過程,使之程序化。最后是普遍的參與原則。規制往往涉及到企業和消費者兩方對立的利益,政府作為中立的第三方,必須兼聽兩方面的意見,做到立法公正。普遍的參與原則是避免層次較低的行政規章尋租的重要途徑。同時,在規制執行中,規制機構必須遵循相應的程序。對于規制執行的后果,被規制人應擁有充分的救濟權利。
3、建立博弈框架,協調政府規制中博弈雙方的利益
從這個角度來看,核心問題在于清除利益集團的干擾,防止政府失靈。規制的對象大多是自然壟斷行業,相對于分散的消費者而言,自然壟斷行業更容易影響政府,采取對自己有利的規制。不少產業規制是由企業自身爭取來的,其目的在于獲得政府財政補貼,阻止其他市場進入者,維護壟斷高價,這導致企業缺乏降低成本的動力,直接損害了社會和消費者的利益。因此,政府規制機構如何保持獨立公正,作為中立的第三方為企業和消費者樹立博弈規則就顯得至關重要。同時,形成對規制機構監督的框架,以保證規制機構始終處于中立的地位。
規制機構在對自然壟斷企業的監管中,必須做到要政企分開,這是規制機構獨立公正的前提條件。在消費者與企業的博弈中,由于分散的消費者群體組織成本高,存在“搭便車”的嚴重現象。規制機構更應扶植消費者群體,組建大的消費者社團組織,增強與企業談判的能力,否則消費者無法有效行動起來與企業集團博弈。只有在消費者與企業集團博弈充分的條件下,政府規制機構才更能處于中立地位,構建博弈規則,并予以裁決。
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