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一、從經(jīng)濟法適度干預原則看國企改革經(jīng)濟法

國家適度干預原則最早在資本主義國家被提出，主要是為了克服在自由放任經(jīng)濟思想和經(jīng)濟政策下所導致的市場失靈現(xiàn)象，即由于完全交由市場競爭所導致的諸多例如工人失業(yè)、壟斷、生產(chǎn)過剩等現(xiàn)象。如今，該原則得到了各國的認同，其在協(xié)調(diào)政府和市場之間關(guān)系方面的焦點也轉(zhuǎn)向了對于干預程度的把握。我國國有企業(yè)早期的發(fā)展是典型的國家干預過度，即政府和企業(yè)沒有明確劃分界限，同時產(chǎn)權(quán)界定不清，國家保護過盛，企業(yè)缺乏效率并出現(xiàn)諸多行政壟斷，由此一系列“政府失靈”現(xiàn)象層出不窮。經(jīng)濟法不僅是國家干預經(jīng)濟之法，更是規(guī)范國家干預經(jīng)濟之法。近年來，國企改革不斷深化，國家逐步放開干預的廣度和深度，開始尋求一條市場化發(fā)展道路。筆者認為，所謂適度干預原則，其核心在于“適度”，即必須尋求一種在經(jīng)濟自主和國家統(tǒng)治二者之間的平衡機制。把握該“度”，必須以市場作為干預的最根本基礎(chǔ)。具體到國企改革當中，必須將國家不該管的領(lǐng)域還給市場，一切干預必須遵循市場運作規(guī)律。因此，不論當下國企改革是對經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還是國企改組改造等措施，都不能偏離市場化道路。國企的市場化作為經(jīng)濟法制度缺位的一項重要填補，其意義十分重大。

二、國企市場化的內(nèi)部環(huán)境

(一)政府角色定位不清晰國企的市場化從其內(nèi)部來說，存在的最大困境是“政企不分”。這一問題，源于作為國企出資人的政府同時享有監(jiān)管職能和出資人職能所具有的雙重身份。從公司法理上來說，作為國有企業(yè)的出資人，政府應(yīng)當享有完全的出資人權(quán)利。但在實踐中，政府往往超越這一角色，以社會管理者的身份，憑借行政權(quán)力進行過度的行政干預。我國在2003年設(shè)立了國資委，由其對國家資產(chǎn)進行管理。但目前國資委在國企運行中所起的作用既是運動員又是裁判員，這樣的機制并不利于國企的運行。此外，相關(guān)管理體制尚未成熟，加之計劃經(jīng)濟殘余的權(quán)力慣性，在國企市場化過程中，造成了相當大的阻力，相關(guān)國企被迫處于從屬地位，在政府的強制干預下，暴露出經(jīng)營機制、管理模式等缺陷，極容易產(chǎn)生改革的反效應(yīng)。目前，針對這一問題，已有部分地區(qū)構(gòu)建了三層次結(jié)構(gòu)的國有資產(chǎn)管理體制，即國有資產(chǎn)管理委員會———國有資產(chǎn)營運機構(gòu)(國有資產(chǎn)經(jīng)營公司或控股公司)———國有企業(yè)。這種三層次結(jié)構(gòu)的特點既將國有資產(chǎn)管理委員會的監(jiān)管職能獨立剝離出來，又通過成立國有資產(chǎn)營運機構(gòu)，使得政府以一個普通投資者的角色參與企業(yè)的決策和管理，不再以行政管理者和國有資產(chǎn)所有者的雙重身份進入企業(yè)。因此，在很大程度上解決了國有企業(yè)長期存在的所有者“缺位”和所有者對經(jīng)營者的約束和激勵“不到位”問題，并實現(xiàn)了相互的獨立性，使國有企業(yè)在一定程度上成為獨立于政府的市場主體。筆者認為，這種做法提供了一個借鑒的模式，其能夠很好地單一化國資委的身份，使其將企業(yè)經(jīng)營權(quán)徹底交給國有資產(chǎn)運營機構(gòu)，真正實現(xiàn)兩個權(quán)利的分離。

(二)用人尚待市場化國企一直頗受詬病的焦點之一即在于國企各高層人員的高薪和腐敗問題。企業(yè)內(nèi)部有了行政級別，一方面等于政府直接參與經(jīng)商，另一方面，也有礙市場公平競爭和造成社會資源的浪費。因此，要實現(xiàn)國企的市場化，公司內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)必須要優(yōu)化。從用人上實現(xiàn)國企的市場化，必須擺脫企業(yè)管理人員的行政性質(zhì)。近年來，國企的改革中取消企業(yè)領(lǐng)導人員的行政級別得到了廣泛的運用，以上海、廣東為例，其明文規(guī)定取消國企領(lǐng)導人員的行政級別，深化管理體制改革，在企業(yè)領(lǐng)導人員選拔任用機制方面，要按照“市場化、職業(yè)化”要求來選擇符合任職條件的人選。另外，相關(guān)規(guī)定還明確了企業(yè)領(lǐng)導人員在退休之后，不得在本企業(yè)、下屬企業(yè)或關(guān)聯(lián)企業(yè)任職或兼職。此外，針對國企高管的薪酬問題，其焦點不在于薪酬具體有多高，而在于薪酬產(chǎn)生方式存在諸多不合理現(xiàn)象，其無法真實反映企業(yè)的績效和高管對于國企的實際貢獻。對此，我國一直以來都是通過黨的政策和有關(guān)行政手段對薪酬予以規(guī)制，并未真正實現(xiàn)依法管理，因此仍存在諸多問題。

三、國企市場化的外部環(huán)境

(一)市場機制已初步具備根據(jù)經(jīng)濟學和經(jīng)濟法的相關(guān)原理，市場準入的門檻設(shè)置是市場競爭的重要評判標準。因此，考察國企市場化的一個重要方面在于特定行業(yè)的競爭狀況，那么就涉及到相關(guān)民企以及外資進入該市場的難易程度。在十一屆全國人大五次會議審議通過的政府工作報告中提到:2012年要完善和落實促進非公有制經(jīng)濟發(fā)展的各項政策措施，其中強調(diào)打破壟斷放寬準入，并鼓勵民間資本進入鐵路、市政、金融、能源、電信、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，營造各類所有制經(jīng)濟公平競爭、共同發(fā)展的環(huán)境。同時，在外資方面，我國也開始逐步強調(diào)國企中引進外資的重要性，并采取了一系列措施。因此，從市場準入方面來看，國企市場化存在可行性。在國企運營過程中，衡量其是否市場化的一個重要標準即在于產(chǎn)品定價的自主性方面。近年來，國家除了部分關(guān)乎國計民生的產(chǎn)品仍實行指導價和政府定價之外，已逐步放開對國企產(chǎn)品的定價權(quán)，由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營成本和市場供求自主定價，價格的市場形成機制已基本形成。另外，1992年6月，國務(wù)院通過了《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》，在該條例中，國有企業(yè)被賦予14項重大經(jīng)營自主權(quán)，這使國有企業(yè)的經(jīng)營活動走上了市場化道路。重要的是，國企市場化以后，企業(yè)可根據(jù)自己的經(jīng)營狀況和市場供求變化選擇自由退出，實現(xiàn)市場的優(yōu)勝劣汰。目前看來，國家對于前述提及的部分重要領(lǐng)域仍然實行多種行政上的支持以保證企業(yè)的順利運行，這使得國企退出市場無法實現(xiàn)自由化。但對于其他領(lǐng)域，政府放開各種保障措施，轉(zhuǎn)由企業(yè)自負盈虧，并根據(jù)情況可自由選擇退出。由此可見，當前國企進行市場化改革的有關(guān)市場機制已初步具備。

(二)相關(guān)法律制度尚不完善國企市場化之所以受到社會廣泛認可的原因之一在于其有利于促進市場競爭，防止企業(yè)受行政權(quán)力干預從而形成壟斷。我國于2008年出臺了《反壟斷法》中規(guī)定行政壟斷的規(guī)制，明文禁止政府過度干預市場的行為，對國企市場化提供了一個可行的前提。但在該法的司法實踐經(jīng)驗方面，我國目前仍十分欠缺。針對當前國家大力提倡國企改革中實施的重組方案，即通過組建大企業(yè)、大集團的方式增強國企的競爭力，其往往符合《反壟斷法》中有關(guān)經(jīng)營者集中的相關(guān)規(guī)定。對此，如何平衡二者之間的關(guān)系，仍是一個十分棘手的問題。其次，要實現(xiàn)國企市場化，遇到的較大障礙，即勞動和社會保障制度的問題。我國于2011年出臺了《社會保險法》，對于保障國企員工的權(quán)利起到了重要作用，對于解決因國企市場化過程中出現(xiàn)的勞動資源流動及優(yōu)化配置以及完善社會保險制度提供了保障。但目前在社會保障方面仍存在多方執(zhí)行的問題，包括社會保障的覆蓋面不夠廣泛、保障資金的來源困難、部分保障類型實施起來困難等。再次，國企現(xiàn)有資金主要是通過國家財政投入，要真正實施市場化改制，必須通過自有資金、銀行貸款、發(fā)行債券或上市融資獲得。《公司法》相關(guān)規(guī)定保障了符合其規(guī)定的股份有限公司和有限責任公司可以公開向社會發(fā)行債券籌集資金。但國企相關(guān)貸款多來自國有銀行，而國有銀行在信貸資金管理方面通常實行切塊額度管理，難以保證國企跨地區(qū)發(fā)展或重組的需要。并且，國企通過發(fā)行債券和股票方式籌集資本的方式也往往受到諸多限制。

四、對完善國企市場化的思考

(一)厘清政企角色，推動國企市場化厘清國企中政府和企業(yè)二者的角色，對推動國企市場化至關(guān)重要。筆者認為，應(yīng)通過立法來規(guī)定有關(guān)行政體制層次，進一步確定政府的出資者身份，讓企業(yè)享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)。通過管理者—投資者—經(jīng)營者的制度設(shè)計，在法律框架內(nèi)明確劃分三者各自所擁有和承擔的權(quán)利及義務(wù)，使管理者充分行使其管理國有資產(chǎn)的職責，而政府履行出資者職責的同時享有利潤分配權(quán)。此外，相應(yīng)的國企對具體的企業(yè)運行和內(nèi)部管理享有決策權(quán)，并依法承擔出資人的相應(yīng)義務(wù)以及國企特殊的社會責任。

(二)實現(xiàn)用人市場化，推動薪酬制度建設(shè)首先，要實現(xiàn)用人市場化，其核心在于擺脫行政性質(zhì)。應(yīng)在《國有企業(yè)法》中對高管的相關(guān)任職條件作出規(guī)定，對具有行政級別的人員予以排除，并通過外部經(jīng)理人市場的建立和優(yōu)勝劣汰機制的完善，實現(xiàn)用人市場化。其次，積極推動薪酬制度的建設(shè)。過去，我國在相關(guān)法律中有關(guān)于薪酬委員會制度的規(guī)定，但法律賦予委員會的獨立性十分有限，故通過法律完善的下一步重點在于保障委員會組成的獨立性以及有關(guān)權(quán)力行使的獨立性。此外，通過立法完善有關(guān)出資人代表的薪酬審查決定制度以及在出現(xiàn)薪酬不合理狀況下的薪酬追回制度等也是解決這一問題的關(guān)鍵所在。具體來說，薪酬審查決定制度的完善必須考慮具體的審查決定權(quán)主體(如出資人代表)、審查的程序、方式等。而薪酬追回制度的完善，重點在于建立該制度運行的具體條件，例如高管從事欺詐行為或者競業(yè)禁止行為等損害公司行為時，則認定啟動薪酬追回程序。另外，對具體薪酬追回的實施方式，也應(yīng)在法律中予以明確。同時，針對社會關(guān)注度等因素，國企高管的財務(wù)信息公開制度的建立也是十分必要的。

(三)進一步完善市場機制雖然國企市場化的市場機制已經(jīng)初步具備，但基于經(jīng)濟法的適度干預原則，國企市場化的核心在于“市場”，國家只是發(fā)揮適時和適度的干預作用。故要深化國企改革，必須進一步完善市場機制，結(jié)合市場機制發(fā)揮作用的市場準入、經(jīng)營運作和市場退出予以考量。在市場準入方面，對于非關(guān)乎重要戰(zhàn)略地位和國計民生的國企，應(yīng)充分發(fā)揮經(jīng)濟法平衡協(xié)調(diào)競爭機制的作用，為其創(chuàng)造競爭的市場條件，包括通過立法和政策手段積極引入民營資本和外資等，而在關(guān)乎國家戰(zhàn)略利益的領(lǐng)域，國企仍應(yīng)當發(fā)揮絕對優(yōu)勢的地位。在經(jīng)營運作方面，應(yīng)通過《國有企業(yè)法》根據(jù)市場的具體要求完善企業(yè)治理機制的設(shè)計，充分賦予企業(yè)在決策模式上的選擇權(quán)和投資自主權(quán)、對外擔保權(quán)等。同時，在財政補貼方面，應(yīng)予以立法并規(guī)定出具體條件，在不符合條件情況下不予補貼，這對促進國企自負盈虧和從市場上尋找生機十分重要。在市場退出方面，完善有關(guān)國企重組和破產(chǎn)、出售方面的法律規(guī)定。對一般競爭性領(lǐng)域的國企，完善國有股減持和非國有資本注資、國企轉(zhuǎn)為非國企等情況的制度設(shè)置，對具體的條件、股份比例、審核批準等作出明文規(guī)定。

(四)完善國企市場化的配套法律制度首先，充分運用現(xiàn)有《反壟斷法》的規(guī)定嚴厲規(guī)制國企壟斷現(xiàn)象，消除行政壟斷，為國企市場化掃清道路。對于國企改革中的重組手段，由于設(shè)計經(jīng)營者集中的壟斷問題，應(yīng)根據(jù)具體涉及的行業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和對國家安全國計民生的影響做出具體的寬嚴調(diào)整。其次，從制度上盡快完善有關(guān)國企員工的勞動制度和社會保障資金的來源問題。對于勞動制度，應(yīng)通過立法對有關(guān)戶籍和人事的配套36哈爾濱學院學報2014年制度予以規(guī)制，通過政策優(yōu)化就業(yè)市場。針對社保資金來源，應(yīng)通過政策鼓勵措施實現(xiàn)多渠道籌資，并建立和完善國家、企業(yè)及個人三方機制。同時，社會保障資金的管理和監(jiān)督機制也必須盡快建立和完善，設(shè)置獨立的機構(gòu)對其進行運作，實現(xiàn)資金的保值增值。再次，在信貸方面，充分利用利率杠桿的作用，區(qū)分地域?qū)崿F(xiàn)靈活性調(diào)節(jié)。對相關(guān)金融方面的法律規(guī)定要盡早完善，對國企融資渠道予以拓寬，對符合特定情形的產(chǎn)業(yè)例如重點支持的高新國有產(chǎn)業(yè)等，在金融信貸方面予以一定的支持。同時，加強資本市場的法制建設(shè)，積極推動和鼓勵國企通過發(fā)行債券、股票等方式融資的制度設(shè)計，通過法律規(guī)制資本市場中損害國有資產(chǎn)的行為，為國企市場化肅清道路。最后，在關(guān)于民間資本和外資流入國企問題上，目前雖已有《外資企業(yè)法》來規(guī)制，但更多仍體現(xiàn)為多種政策性文件的支持。這一方面，出于效力的考慮，國家仍需要盡快出臺類似《國有企業(yè)法》《國有資產(chǎn)法》等予以更為充分直接的規(guī)制，明確有關(guān)民間資本和外資準入的具體條件、形式和審核批準程序等。

五、總結(jié)

總之，國企市場化改革道路應(yīng)充分符合經(jīng)濟法的國家適度干預原則，其制度的設(shè)計和完善對于彌補經(jīng)濟法的缺位具有十分重要的意義。目前，國企市場化已經(jīng)初步具備了可行性，但針對存在的問題仍應(yīng)盡快建立和完善相關(guān)制度，逐步穩(wěn)健地實現(xiàn)國企市場化。

作者：張戀戀單位：福州大學