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一、國外彩票法律制度現(xiàn)狀

目前，除伊斯蘭教國家外，世界絕大多數(shù)國家都發(fā)行了彩票。在世界幾大洲中：歐洲是發(fā)行彩票國家和地區(qū)最多的洲，也是世界上彩票銷售量最大的洲，主要有英國、法國等37個國家和地區(qū)發(fā)行了彩票；亞洲彩票業(yè)要數(shù)日本、香港、澳門發(fā)達；美洲彩票要數(shù)北美洲最為發(fā)達，美國是世界頭號彩票大國；大洋洲彩票要數(shù)澳大利亞和新西蘭彩票最為有名；非洲彩票約19個國家和地區(qū)發(fā)行彩票，但整體欠發(fā)達。

近幾年世界彩票業(yè)一直以15％左右的高速增長，西方彩票業(yè)之所以快速發(fā)展與其健全的法律制度是分不開的。目前世界上所有發(fā)行彩票的國家或地區(qū)，都無一例外地制定專門法律，都是先制定一套完備的法律法規(guī)，提供彩票游戲規(guī)則和法律依據(jù)，成為彩票市場的繁榮重要前提和可靠保障，由于法律先行，依法管理和操作，各國博彩業(yè)的發(fā)展，都沒有出現(xiàn)一般人擔(dān)憂的混亂。

綜觀國外150多個國家和地區(qū)的彩票立法，其規(guī)范的要點主要集中在三方面：一是實施政策控制的形式和程序；二是維護市場統(tǒng)一有序的措施；三是對籌集資金使用方向和范圍的限制。絕大多數(shù)法律條文中都明確規(guī)定了彩票發(fā)行的目的和宗旨，彩票經(jīng)營機構(gòu)的設(shè)立和組成；規(guī)定了彩票的面值、種類、玩法、規(guī)則；指定了獎金設(shè)置、獎金等級、獎金金額、彩票收入的分配比例和使用原則；彩票零售網(wǎng)點建立的許可證發(fā)行程序和傭金、彩票有效性的確認和糾紛仲裁。立法內(nèi)容還包括彩票業(yè)管理制度，協(xié)調(diào)關(guān)系和財務(wù)審計、經(jīng)費開支以及主辦單位工作人員的紀律要求和引進購買彩票設(shè)備批準程序與彩票的監(jiān)管等等。

二、我國彩票法律制度現(xiàn)狀

1987年國務(wù)院允許財政部發(fā)行福利彩票，彩票市場最早由國務(wù)院直管到明確由人民銀行管理，再到財政部接管，在綜合計劃司成立彩票處，進行彩票政策和額度管理。我國發(fā)行彩票二十年來，彩票早已被國家所認可，卻未被明確賦予法律地位，更沒有在法律中規(guī)定合法彩票的種類，對彩票的制作、發(fā)行、兌獎等程序以及在管理上卻一直沒有專門的法律，缺乏法律法規(guī)對彩票業(yè)進行嚴格的規(guī)范和監(jiān)管，彩票業(yè)出現(xiàn)糾紛在所難免。2002年財政部頒發(fā)《彩票發(fā)行與銷售暫行管理規(guī)定》。其后中國體彩中心和福彩中心分別制定出了自己的《中國福利彩票發(fā)行規(guī)則》等管理規(guī)定。由此內(nèi)地博彩業(yè)關(guān)于彩票法規(guī)體系的初級模式基本確定。目前所依據(jù)的還主要是《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國個人所得稅法》、《公證暫行條例》、《公證程序規(guī)則》等幾部法律法規(guī)以及國務(wù)院及其主管部門頒布的行政性規(guī)章。而且在這些法律法規(guī)之中，都只有一些原則性的規(guī)定，對具體程序并沒有明確的文字規(guī)定。彩票問題上還存在著許多的法律空白，不能從法理上系統(tǒng)解釋整個彩票制度，而市場經(jīng)濟規(guī)律及國家法制建設(shè)的完善與發(fā)展以及我國彩票業(yè)自身的發(fā)展都對彩票的規(guī)范管理提出了更高的要求。

彩票業(yè)立法的關(guān)鍵，首先在于認清我國彩票業(yè)現(xiàn)狀，找出我國彩票發(fā)行和管理中存在的問題，實現(xiàn)對一些傳統(tǒng)彩票業(yè)的運作方式和某些觀點的轉(zhuǎn)變，所謂“兵馬未動，糧草先行”，立法前對彩票業(yè)基本精髓的明確是一部具有生命力的彩票法誕生的基石，也是最終順利實現(xiàn)我國發(fā)行彩票的初衷的根本保障。目前，我國彩票發(fā)行和管理中存在的問題主要有：彩票發(fā)行正面宣傳力度不夠；部門利益之爭，造成了彩市混亂；福彩體彩雙寡頭壟斷競爭；彩票業(yè)缺乏有效監(jiān)管；彩票品種過少，游戲規(guī)則滯后于市場發(fā)展；非法私彩屢禁不止。

三、構(gòu)建我國彩票法律制度體系

對于構(gòu)建我國彩票法律制度，筆者認為主要考慮以下三大方面：首先是彩票問題，解決彩票的合法性、定義、彩票的公益性和公信力問題。其次是彩票主體問題，包括購買主體權(quán)利義務(wù)，發(fā)行主體權(quán)利義務(wù)，監(jiān)管主體的權(quán)利義務(wù)三方主體問題。再次，解決彩票市場問題，彩票信息披露等問題。

(一)關(guān)于彩票基本法律問題

彩票的國家立法，主要是要確定彩票在國家政治經(jīng)濟生活中的地位。根據(jù)國際彩票業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗和我國實際情況，至少要明確規(guī)定以下內(nèi)容：首先應(yīng)明確賦予彩票法律地位。我國當務(wù)之急是制定一部《中華人民共和國彩票法》，明確發(fā)行彩票的宗旨是促進公益事業(yè)，彩票凈收入應(yīng)投向公眾福利，任何未經(jīng)國務(wù)院批準非法發(fā)行彩票的個人或法人需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其次，明確彩票的定義。彩票的定義至今沒有在法律上統(tǒng)一。如果不從法律上界定彩票的性質(zhì)，彩票業(yè)的發(fā)展就沒有基礎(chǔ)?，F(xiàn)在需要一部位階更高的法律文件給予彩票一個統(tǒng)一的更具權(quán)威性的法律解釋。再次，明確彩票的公益性?！恫势狈ā分袘?yīng)明文規(guī)定彩票是國家授權(quán)進行的通過向社會籌集公益福利資金，資助社會公益福利的非營利事業(yè)。最后，明確彩票的合法性。彩票是一種利弊兼容的載體，它既可以其公益性造福社會，但如缺乏必要規(guī)制，誘人的彩票“餡餅”也可能蛻變?yōu)槲ｋU的“陷阱”——畢竟，合法的博彩與非法的賭博只有一步之遙。作為一種市場潛力難以估量的博弈游戲，彩票亟需剛性的游戲規(guī)則。我國彩票發(fā)行20年，迄今尚未取得法律意義上的“身份證”。由于彩票具有博彩性，而我國現(xiàn)行刑法禁止一切形式的賭博。由于彩票的合法性不充分，司法機關(guān)和彩票管理部門對發(fā)行彩票過程中出現(xiàn)的各種不正當行為的性質(zhì)無法進行法律認定，也難以進行有效懲處。此外，通過立法維護彩票的公信力。信用是維系彩票業(yè)生存和發(fā)展的命脈，而這種信用是離不開法律支持和保障的。我國現(xiàn)行法律對彩票開獎規(guī)則缺乏明確具體的規(guī)定，因此導(dǎo)致各地產(chǎn)生的糾紛不斷，降低了彩票業(yè)的公信力，影響了彩民對彩票的信任度。

(二)關(guān)于彩票主體的法律制度

1購買主體——彩民的權(quán)利義務(wù)

彩民權(quán)利的法律保護是彩票法中的一個重點，彩民權(quán)利的法律保護主要包括四方面：一是彩民的基本權(quán)利義務(wù)；二是對于過分熱衷于彩票投注，導(dǎo)致工作、生活以及心理受到很大負面影響的問題彩民的立法；三是市場準入問題。從世界范圍來看，大多數(shù)國家都對彩票市場的準入作種種限制，包括職業(yè)的與年齡等的限制，到底未成年人能否購買彩票?我國目前并未對此有明確規(guī)定，出于保護未成年人身心健康的考慮，我國法律對未成年人的彩票購買行為也應(yīng)作出禁止性規(guī)定。對于除此之外的社會弱者、國家機關(guān)及其公務(wù)人員、企業(yè)團體是否允許購買彩票，如果可以，對它們的購買行為應(yīng)作怎樣的限制，也需要有明確的界定。四是中獎彩民的知情權(quán)與隱私權(quán)保護等問題。由于我國目前沒有完善的法律條文和對中獎?wù)邫?quán)益的相關(guān)規(guī)定，一些中獎?wù)叩娜松戆踩捎诿襟w的公開宣傳而風(fēng)險劇增，“彩票中獎成富翁，兩小時后報案被搶”“百萬巨獎讓人有家難回”“中了獎?chuàng)模胁涣霜剛摹薄＿@就涉及中獎人的人身權(quán)和隱私權(quán)問題。有人認為彩票獎金是個人收入，為保障彩民的個人財產(chǎn)不受侵犯，發(fā)行機構(gòu)和彩民都有權(quán)拒絕新聞采訪，以保護彩民的個人隱私；但也有人認為彩票資金是從其他彩民的共同投資中提取的，廣大彩民有權(quán)知道自己的投資是否被合理利用，因此，中獎?wù)哂斜匾_其某些個人隱私?！爸写螵劦囊Ｃ?，未中獎的要知情，彩票業(yè)遇難題：隱私權(quán)遭遇知情權(quán)”。這種權(quán)利沖突亟待法律明確。

2發(fā)行主體的權(quán)利義務(wù)

在現(xiàn)行體制下，民政和體育部門是彩票的發(fā)行和經(jīng)營主體，兼有經(jīng)營和行政管理雙重職能，是機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三位一體的體制。而且現(xiàn)行福利、體育彩票各執(zhí)行一套發(fā)行管理辦法和財務(wù)制度，雖然多年來彩票監(jiān)管部門在不斷完善管理制度，但都是在既有的不合理管理體制上進行的。同時，彩票發(fā)行單位內(nèi)部管理不嚴，彩票發(fā)行單位內(nèi)部資金管理存在較大漏洞，對此，《彩票法》或《彩票管理條例》應(yīng)明確彩票發(fā)行主體的權(quán)利義務(wù)，使其享有權(quán)利的同時，承擔(dān)起相應(yīng)的社會義務(wù)和社會責(zé)任。

3監(jiān)管主體的權(quán)利義務(wù)

目前，彩票監(jiān)管由財政部綜合司彩票處負責(zé)，但是，讓一個處級單位去監(jiān)管國家體彩中心和福彩中心兩個正司級的事業(yè)單位，而且又沒有相應(yīng)的監(jiān)管手段，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，中國彩票發(fā)行和銷售的相關(guān)政策由民政部、國家體育總局分別制定執(zhí)行，兩大部門既當“裁判員”，又當“運動員”。彩票發(fā)行銷售所得，除獎金開支外，其余在很大程度上由民政部、國家體育總局自行打理。一直以來，能源、通信、航空等領(lǐng)域的壟斷行為飽受詬病，與這些領(lǐng)域相比，中國彩票業(yè)的壟斷色彩更濃。因為其他領(lǐng)域至少還有相應(yīng)的監(jiān)管部門，彩票業(yè)純粹是自我監(jiān)管。行政部門監(jiān)管行政部門模式的作用有限，而且在省市一級財政部門中，幾乎沒有專門的彩票監(jiān)管機構(gòu)，連“行政部門監(jiān)管行政部門”都達不到，因此與其說財政部在行使監(jiān)管職能，不如說民政和體育部門在自我監(jiān)管。因此，建議統(tǒng)一彩票行業(yè)監(jiān)管權(quán)力，設(shè)置獨立的專業(yè)化垂直監(jiān)管機構(gòu)。為了保持權(quán)利制衡，在監(jiān)管者享有權(quán)利的同時，還應(yīng)對監(jiān)管者進行“監(jiān)管”，使其承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。

(三)關(guān)于彩票市場的法律制度

1發(fā)行體制

目前在世界上有兩種比較流行發(fā)行體制的運作模式，分別是(1)國家彩票由政府特許一家私人企業(yè)經(jīng)營，同時允許其他公共彩票的發(fā)展。(2)由國有(或國家控股)的公司壟斷全國彩票發(fā)行市場，代表國是法國。我國彩票業(yè)的市場化改革究竟應(yīng)當采行何種模式，理論界和實務(wù)界也有許多不同的聲音。代表性的觀點有：(1)主張成立全國統(tǒng)一的彩票總公司(或彩票專賣局)，壟斷經(jīng)營全國彩票，改變目前中央、地方、部門分屬管理局面，保證彩票市場的統(tǒng)一性和完整性。在體制上，在各省、市、自治區(qū)、計劃單列市可設(shè)由總公司投資的國有獨資企業(yè)法人的子公司，而地、市、縣、區(qū)設(shè)立非獨立核算、非企業(yè)法人的分公司、支公司。(2)建議將全國彩票市場劃分為三塊：竟猜型彩票市場、數(shù)字型與樂透型彩票市場、傳統(tǒng)型與即開型彩票市場。每一個彩票市場通過競標方式發(fā)放一張許可證，形成多寡頭的間接競爭模式。這種模式的優(yōu)點在于既能促進部分競爭、實現(xiàn)技術(shù)進步，又由于三塊市場屬于異質(zhì)產(chǎn)品之間的間接競爭，出現(xiàn)惡性競爭的可能性相對較小。(3)認為只需在現(xiàn)有的中國福利彩票中心和中國體育彩票中心基礎(chǔ)上予以改組，兩家脫離行政依附，實行企業(yè)化運作。筆者以為，第三種模式的改革阻力或許相對較小，但其導(dǎo)致惡性競爭的可能性非常大，實不足取。第一種和第二種模式較好，基本能夠兼顧效率和公平。至于采取何種發(fā)行體制，需要法律明確。

2管理體制

目前，財政部綜合司彩票管理處主管我國彩票市場。而民政部、國家體育總局則負責(zé)彩票的具體事宜。但在實際運作中彩票日常管理被分割為福利彩票和體育彩票兩大部分，公益金分別由國家民政部和國家體育總局集中籌資、管理、分配、使用和監(jiān)督。這是一種職能交叉重疊的組織管理模式，存在明顯的管理成本過高和公益金使用效率不高的弊端。因此，建議統(tǒng)一彩票行業(yè)監(jiān)管權(quán)力，設(shè)置獨立的專業(yè)化垂直管理機構(gòu)。

3監(jiān)督體制

在監(jiān)督體制上，我國可以借鑒歐盟各國的經(jīng)驗，歐盟大多數(shù)國家有單獨的彩票監(jiān)管部門，我國可在財政部設(shè)立一個彩票管理中心，負責(zé)彩票管理政策法規(guī)的制定和使用方向的確定，監(jiān)督彩票公益金的使用，具體操作，可在現(xiàn)有彩票管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上組建全國統(tǒng)一的彩票組織，并將其設(shè)在財政部，列為財政部直屬單位，統(tǒng)一管理全國彩票市場，同時在各省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立辦事處，通管全省彩票市場。

此外，對于彩票所得公益金的使用問題，在目前僅彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例的規(guī)定，尚沒有一個制度解決其分配、使用的實體和程序問題。關(guān)于承銷體制，我國《彩票法》應(yīng)對彩票代銷商資格的認定、經(jīng)營條件、經(jīng)營地點、信譽、財務(wù)與納稅情況、市場因素等必需要有明確與嚴格的規(guī)定。還有在彩票營銷的信息披露方面，可參照英國、芬蘭的做法，《彩票法》確保開獎與兌獎應(yīng)以公開、公正、公平的方式進行，在銷售過程中有關(guān)彩票經(jīng)營機構(gòu)必須在一定期限內(nèi)向監(jiān)管部門提交賬目和運營計劃，將彩票發(fā)行方式、開獎過程、公益資金籌集數(shù)額及分配方式如實向社會公開，以保證彩票信息的暢達和及時，也可體現(xiàn)國家公信力。

結(jié)論

我國是INTERTOTO(國際彩票組織)和AILE(國家彩票組織國際協(xié)會))的正式會員，要求我國彩票業(yè)與國際接軌、與世界同步。并且彩票業(yè)作為準金融業(yè)，在我國人世后金融業(yè)與國際接軌的過程中，若固步自封默守陳規(guī)，將不可避免地導(dǎo)致我國彩票業(yè)危機四起，所以我們應(yīng)堅定彩票業(yè)改革的信念，理順彩票業(yè)的各種利益沖突，在制度重建與創(chuàng)新的基礎(chǔ)上制定一部全面化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的彩票法，解決彩票制度中諸多尚未解決的法律問題，是促進彩票產(chǎn)業(yè)發(fā)展的當務(wù)之急。廣大彩民也追切希望《彩票法》或《彩票管理條例》早日出臺，切實保護彩民的合法權(quán)益，營造一個公正、公開、公平的環(huán)境，推動彩票業(yè)的健康發(fā)展。尤其重要的是，應(yīng)當將彩票的發(fā)行正式納入國家財政體系，讓彩票的發(fā)行和收益在國家財政的統(tǒng)一監(jiān)管之內(nèi)，消除部門利益之間的矛盾，公益金的收入和使用當在國家預(yù)算決算中體現(xiàn)出來，并且應(yīng)當經(jīng)過代表人民意志的全國人大的審批，真正做到透明化、公開化。

結(jié)束語

從1987年至今，中國彩票業(yè)已經(jīng)走過了22年。二十多年來，我們有幸見證了中國彩票業(yè)從無到有、從小到大的整個發(fā)展過程。二十多年來，我們認識彩票、實踐彩票和思考彩票，并借助彩票將社會福利事業(yè)和體育事業(yè)推上了飛速發(fā)展的快車道。

但是，針對目前彩票法律制度空缺，如何使新出臺的彩票法消除部門利益影響，更好地保護彩民利益，維護彩票市場的繁榮和穩(wěn)定，體現(xiàn)公平、公正和效率，如何實現(xiàn)彩票法律制度所應(yīng)追求的公正、秩序和效率價值，所有這些問題都將伴隨著彩票業(yè)的立法和實踐活動，雖然論文至此接近尾聲，但對彩票法律制度的思考和探討還會不斷深入。“吾生有涯，而學(xué)無涯”。相信隨著我國彩票法律制度的日趨發(fā)展和完善，我國彩票業(yè)的明天會更美好!

摘要：近幾年世界彩票業(yè)一直以15％左右的高速增長，西方彩票業(yè)之所以快速發(fā)展與其健全的法律制度是分不開的。我國自1987年發(fā)行第一張彩票至今20年間，彩票業(yè)也取得了輝煌的成就。但目前突出的問題是：與彩票業(yè)快速發(fā)展相比，我國彩票立法明顯滯后，一直沒有一部最基本的彩票法或彩票行政法規(guī)，由于立法的空缺，對彩票的發(fā)行主體、購買、市場管理、資金分配和使用、監(jiān)督、彩票發(fā)行者與彩民的權(quán)利義務(wù)、對非法彩票發(fā)行的懲處缺乏一套嚴格有效的規(guī)范體系。致使社會上出現(xiàn)了一些日益增多的“彩票糾紛”、“彩票官司”和“私彩”問題，各類彩票案件頻發(fā)。毫不諱言，我國目前關(guān)于彩票發(fā)行除了國務(wù)院以若干“通知”的形式明確彩票發(fā)行的基本要求外，彩票的具體發(fā)行規(guī)則以及資金使用辦法等則由民政部、財政部分別制定行政規(guī)章，這些法律層級比較低。事實上，我國的彩票發(fā)行至今沒有獲得法律上的認可。而解決上述問題的有效途徑在于，構(gòu)建符合我國國情的彩票法律制度。首先明確彩票法律地位、合法性、公益性等問題；其次規(guī)定彩票主體——購買主體、發(fā)行主體、監(jiān)管主體三大主體的權(quán)利義務(wù)；再次建立公開、公正、公平的彩票市場法律制度。

關(guān)鍵詞：彩票；法律制度；權(quán)利義務(wù)