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編者按：本論文主要從利益主體之間的博弈；從利益主體博弈到公共性等進行講述，包括了利益主體的概念與分類、利益主體之間的博弈、利益主體是居住在沙面的居民、人們開始重新審視沙面的命運，重新審視我們的政府在對歷史建筑保護上的力度和能力、利益集團主要指工會、政黨、社會組織等等，具體資料請見：

摘要：城市規劃作為政府公共職能的一個部分，應該充分體現公共性，其價值取向應該是公共利益的最大化。而城市歷史建筑保護作為城市規劃的一個重要組成部分，也因而充分體現其公共利益。但在實際操作過程中，往往會因為各種利益相關者的反復相互博弈而影響公共政策的制定和實施。2008年5月份，媒體曝光“沙面第一樓”遭毀容事件，引起多方關注。人們開始重新審視沙面的命運，重新審視我們的政府在對歷史建筑保護上的力度和能力。

關鍵詞：沙面；公共政策；利益主體；博弈

沙面，位于廣州市市中心西南面，是一座只有0.3平方公里的小島，起初是由珠江沖積而成的拾翠洲，1859年后被英法聯軍看中強行掠奪，成為中國最早的租界之一。島上擁有150多座具有濃郁歐陸風情的近代建筑。由于其具有極高的藝術價值，先后被命名為廣州市文物保護單位和羊城第九景，1996年被國務院定為國家重點文物保護單位。

由于沙面成為國家重點文物保護單位，圍繞這一主題，廣州市對沙面進行了多次改造。在改造的過程中，產生了一系列的爭論。尤其是今年5月份，媒體曝光“沙面第一樓”遭毀容事件，①引起多方關注。人們開始重新審視沙面的命運，重新審視我們的政府在對歷史建筑保護上的力度和能力。在這場轟轟烈烈的歷史建筑保護和改造運動中，我們的政府、文物保護專家、發展商和我們的居住老百姓各自表現出不同的態度。廣州市荔灣區政府對沙面提出了總部經濟的設想[1]，而這一設想遭到不少規劃文化專家的質疑。另外開發商則一心想要整改沙面，獲取最大利益；而普通老百姓又希望能保護沙面的原來風貌，繼續過上他們原本平靜、安寧的生活。廣州市荔灣區政府面對多方壓力，究竟應該做出怎樣的政策，才能做到對沙面既合理利用又實現文化與商業的平衡。我們說這是一場利益博弈之戰。最終的公共政策到底體現誰的利益，有待我們進一步討論。本文試圖對公共政策制定過程中的利益主體進行分析，并以沙面這一實際案例作為分析手段，探究公共利益與其他利益之間的博弈，以便政策制定者真正制定出體現公共利益的公共政策。

一、利益主體之間的博弈

（一）利益主體的概念與分類

在探究利益主體博弈之前，我們先要弄清什么是利益主體。所謂利益主體，即指政策的利益相關者，主要包括政策制定者（一般理解意義上的政府）、市民群體、工會、政黨及其他一些社會組織。這是外國學者威廉·N.鄧恩在《PublicPolicyAnalysis:AnIntroduction》中提到的觀點。他認為政策制定過程的第一步是“構建問題”，而問題構建的方法有許多，其中有一種是“假設分析”，“假設分析”的第一階段就是明確利益相關者，“在第一階段，需要對政策的利益相關者加以明確、排序并決定其重要程度”[2]。

本人認為利益主體大致可以分為以下幾類：

1.政府利益（即公共政策制定者）。一般認為政府利益有三種存在形式[3]：(1)政府官員的個人利益：政府官員是政策制定和執行的具體操作者，是與社會生活緊密聯系在一起的，也具有自身的利益取向；(2)部門等小團體利益；(3)政府的利益：政府的自我膨脹傾向和政府機構的體制惰性使政府也有利益訴求。因為任何一項新政策的制定和實施意味著利益的重新分配，這必然導致舊有勢力的阻撓。政府為了保持原有的利益，可能會制定有利于其自身的政策，而不一定是體現公共利益的公共政策。

2.利益集團主要指工會、政黨、社會組織等。比如行業工會。利益集團一般包括以下四個特征[4]：是一個群體；這個群體必須有一定的組織；這個組織有明確的目標；利益集團的表達對象是政府。利益集團是以追求利益為基礎的，利益是利益集團運作的主要原動力，它會促使利益集團在公共政策執行中既可以發揮積極的作用，又可以發揮消極的作用。

3.公民利益（普遍意義上的公共利益）。《公共政策詞典》中對公共利益有如下定義:它是指社會或國家占絕對地位的集體利益而不是某個狹隘或專門行業的利益。公共利益表示構成一個政體的大多數人的共同利益,它基于這樣一種思想,即公共政策應該最終提高大家的福利而不只是幾個人的福利[5]。萊斯利·雅各布在《民主視野》一書中對公共利益總結出了四種具有代表性的定義方式:(1)公共利益僅僅關系到一個國家中所有公民共同享有的那類個人利益；(2)堅持認為在國家中總是存在著區別與特定公民利益的東西,意即從具體個人中抽象出來的,并反過來反映由“民眾”的觀念本身所揭示的共同享有的公共所有物；(3)公共利益就是那些代表一個社會里大多數公民的最好的利益或最大的好處的東西；(4)公共利益是關系到個人作為公共社會成員所共同擁有的那些利益,如法律、秩序和政治穩定等[6]。事實上,公共機構的利益僅僅是一種團體利益,它可能包含人民的利益,但絕不能簡單地將其等同于公共利益。

（二）利益主體之間的博弈

前面我們分析了利益主體的分類。下面我們結合沙面改造的案例，來分析一下，在這一事件中存在哪些利益主體，他們各自是怎樣影響著公共政策的制定的。

首先是廣州市荔灣區政府對沙面提出了總部經濟的設想。強調既要對沙面進行文化保護又要合理利用，把它打造為具有歐陸風情的商務文化旅游區。簡單的說就是，政府引入企業資金來重新改造沙面，采用政府與市場合作的模式。比如今年7月15日的重點項目之一《沙面商務總部經濟帶招商項目》：沙面島將按“整體保護、合理利用、逐步整治”的原則進行分區定位，劃分綜合旅游區、休閑區、居住區、商務辦公區、領事區等功能。此前，沙面已引進了中國電力投資集團公司南方分公司、星巴克公司華南總部等6家公司。從原則上講，這種政策是可行的，可以引入社會資金彌補政府資金的不足。現在，在沙面，隨處可見商業氣息，比如沙面北街65號出租給了“名人婚紗攝影”，沙面大街50－52號出租給了星巴克公司。

第二個利益主體是以袁奇峰（中山大學地理科學與規劃學院教授，曾任廣州城市規劃勘測設計研究院總規劃師）為代表的專家學者。他們不是沙面改造過程中直接的利益相關者，但是作為城市的一分子，尤其他們是一些城市規劃、文物保護方面的專家，時常成為政府部門的參謀集團，他們的想法將對政府制定政策產生極大的影響。袁奇峰提出的規劃是沙面可以采用政府與市場合作的模式，創造多贏的格局，使政府、市民、開發商都達到自己的目標。袁奇峰強調要對沙面的建筑進行分類保護，一些精品建筑，像教堂、紅樓這些，要嚴格按照“文物保護單位”的辦法由政府投入保護其外觀和內部結構，將其改造成為博物館等政府公共建筑。而一些建筑外表在所在的區域內也比較普通，建筑質量也不好，應該可以加以改建。但可惜的是，他的沙面保護規劃措施并沒有得到市政府的認可。

第三個利益主體是居住在沙面的居民。他們中大多是已經居住在沙面幾十年了，對沙面充滿了無限的感情，不愿意搬遷。但是街道房管部門卻要這些老住戶在2007年9月30日前必須得搬走。沙面街道房管科工作人員認為原來居住人口應該逐步遷出，這樣老建筑會得到更好的保護。沙面的老居民們對此議論紛紛，他們認為政府不該指責他們破壞了歷史建筑，商業開發導致的破壞才是致命的。他們熱切期望政府部門能聽聽他們的意見，最好能依然居住在沙面，因為畢竟已經住了幾十年了。但政府部門似乎并沒有太多考慮他們的意見。

第四個利益主體是廣州的普通市民。他們于沙面也不是直接的利益相關者，但是作為城市的一部分，沙面又是國家級歷史文物保護單位，自然不僅是廣州而且也是整個中華民族的寶貴財產。他們對于沙面又有怎樣的利益訴求呢？我想他們自然是想看到一個保留著完好的原來風貌的沙面。但似乎政府部門也沒有太多考慮他們的訴求。

第五個利益主體是開發商。他們的利益訴求是能夠參與沙面投資開發，實現利潤最大化。但他們在投資開發中，往往只從自己的經濟利益出發，而忽視對歷史建筑應有的保護。比如在海運局搬出易地辦公后，沙面一街3號，法國東方匯理銀行大樓舊址被一個香港投資者租下，據稱香港投資者砸下重金開發。當時香港投資者想把大樓改造成餐飲場所，因為食肆、酒店對建筑物破壞嚴重，所以文物部門要求，文物建筑內不得經營明火餐飲。這讓香港投資者的計劃宣告流產，只好將大樓交回政府。2000年，香港投資者撤出時，將最具建筑特色的門框和門扇、壁爐等全部拆走，大樓首層所有內墻也都被拆毀。國家文物部門調查后，定性為惡性破壞事件。

二、從利益主體博弈到公共性

通過上述各利益主體的意愿表達和博弈，廣州市政府最終采納了荔灣區政府①的政策，即總部經濟模式政策。那么這項政策是否真的體現了公共利益呢？我個人認為荔灣區政府對沙面提出的總部經濟設想，在一定程度上體現了公共利益。這一政策的實行，一方面引入社會資金（有利于開發商），解決了政府對沙面改造的經費問題（有利于政府）；另一方面，也使得沙面能被重新開發利益，讓廣大市民能夠感受和品位到當年沙面的風采（有利于普通市民和沙面的老居民）。當然，在實際操作過程中，政府對這一措施的監管力度不夠，出現了開發商沒有按照文物法辦事，沒有經過正式審批就任意改建的現象，對于沙面老居民的安置也沒有做到位。要改變上述情況，讓政府這一政策——總體經濟設想能真正體現公共性，我覺得還需做到以下幾點：

1.重新定位沙面：《歷史文化名城名鎮名村保護條例》附則第47條中對“歷史文化街區”[7]有這樣的定義：歷史文化街區，是指經省、自治區、直轄市人民政府核定公布的保存文物特別豐富、歷史建筑集中成片、能夠較完整和真實地體現傳統格局和歷史風貌，并具有一定規模的區域。從這一定義看，我認為可以把沙面定位為“歷史文化街區”，既然把沙面定位“歷史文化街區”，就應該認識到“歷史街區”是一個完整的地段，不只包括建筑，還應該包括建筑所在地的一切其他配件，如道路、綠化等。因此要對沙面作一個總體規劃。

2.嚴格按照《條例》辦事：1996年，沙面被國務院定為國家重點文物保護單位，此時相關的法律文件只有《文物法》，而《文物法》里沒有提到“歷史文化街區”的概念，這使得法律無法完全保障沙面。2008年4月通過了《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，對“歷史街區”做了明確規定，其中第28條規定：在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內，不得進行新建、擴建活動。但是，新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施除外。在歷史文化街區、名鎮、名村的核心保護范圍內，新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施的，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證前，應當征求同級文物主管部門的意見。這樣，沙面的改造就有了完整的法律保障，對于商業開發也做了一定限制，有關部門要嚴格按照此《條例》辦事，才能避免出現非法拆除事件。

3.合理安置沙面的居民：既然沙面被定為“歷史街區”，那么居民區也是屬于沙面的一部分，政府在處理居民搬遷一事時就應該慎重考慮，顧及居民的感受。我覺這里可以借鑒袁奇峰教授的觀點，對沙面的建筑進行分類保護，所以對沙面的居民也要分類處理。一類是居住在歷史價值高、國家重點保護對象的建筑單位里的居民，在合理安排好安置工作后，這部分居民就可以搬遷；第二類是居住在具有普通歷史價值的建筑單位里的居民。如果他們愿意搬就自然好，但是如果不愿意，政府就不能強求。而應該制定相應的措施，對于需要修繕的建筑，督促其業主進行整修。只有這樣做，才能既考慮到專家學者的意見，充分利用他們的聰明才智，又兼顧到沙面老居民的利益。這樣的總部經濟設想，才能真正體現公共利益。