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編者按：本論文主要從農村與城市土地制度仍然維持著二元性；強制征地與補償措施的不公平；農民對土地的權利一直處于相對弱勢等進行講述，包括了對農村土地使用者的不公正對待、城市以無效的方式增長、地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎設施投資的過度依賴等，具體資料請見：

中國政府日益認識到土地政策問題在實現預期的經濟與社會結果中的重要性。事實上，中國近些年來的土地政策是與這種快速變化的環境相適應的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實踐方面仍存在一些遺留問題亟待解決。

一、農村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關的國家對城市土地一級市場的壟斷現象，造成了經濟的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長

在一個城市以史無前例的速度增長以及城市與農村經濟越來越整合的年代，中國土地政策的一個最重要特征卻是對待城市與農村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權利體系并由分立的機構和法規所管理。

作為這一分割的主要結果是，政府成為農地轉變為城市土地的惟一仲裁者，它擁有從農村獲得土地及將之轉換給城市使用者的排他性權力。在現行法律下，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當局進行強制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉換用途的過程中，不需要在原有的農村土地擁有者和最終獲得土地的城市新使用者之間進行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。

這一特征以國際標準來看是非常獨特的——在世界上沒有一個主要的市場經濟像中國這樣維持著城市與農村在土地權利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反。這些國家日益認識到，隨著城市與農村經濟的日益整合、城市的快速增長、人口與資本的流動，對土地的區別對待將是不合時宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實需要有不同的規劃方法和程度不一的規制和經濟干預，但越來越清楚的一點是，將城市和農村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。

近年來，隨著城市化的加速，中國這種區別對待的做法越來越受到質疑。這些關注可以被分成幾個基本方面：

1．對農村土地使用者的不公正對待。現行做法對農村土地所有者和使用者十分不利，因為它造成他們不能分享自己的土地在城市市場所產生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時，他們所獲得的土地補償只與這些土地被用作農作時的價值相關，常常只是其農用價值的若干倍，遠遠低于它們在城市被作為他用時的土地價值。這種土地收益分享的極大反差所產生的不公平，已經日益成為社會緊張的來源。

2．城市以無效的方式增長。由于可以人為低價地從農村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強調城市的外延擴張，而不是對現有城市空間進行更有效利用（這一做法又經由現行城市土地制度的特征而得到強化）。在城市周邊對用于房地產和其他商業開發的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因為有現存的廉價農村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢！在其他條件不變時，這一方式使得設計和實施保護農地的措施很難成功。

3．地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎設施投資的過度依賴。現行做法助長了地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為政府既要依靠它獲得預算外收入，也要以此去補貼發展。

至于受到廣為關注的預算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉讓給城市使用者時——它們常常被用作商業或住宅目的——采取以所謂“市場”（即拍賣）方式出讓的績效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場出讓的土地比例相對較小（通常只占10%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉移支付和那個在缺乏財產稅制下的十分不發達的地稅體制。

政府征用的大多數土地只是扮演了補貼的功能，它們的定價并未參考城市土地市場價格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎設施建設，或者以人為的低價供應給工業使用者，在地區之間激烈競爭的環境下，這種方式被地方作為吸引工業投資者的主要手段。國務院第28號文件（《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，簡稱28號文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價格標準，并要對此進行檢查。

4．為腐敗創造了機會。現存體制助長了腐敗行為的發展——特別是，由于支付給農民的補償與土地做為城市用地來使用的價值之間的巨大差額這一事實，加上從農村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規劃和估價）缺乏透明度和問責，因而在土地領域出現大量腐敗就是不可避免的。

簡言之，城市與農村土地權利的截然分割，以及政府在控制土地農轉非的一級市場上所起的獨特作用，對其他重要的土地政策產生了多重影響，并與之相互交織。

二、強制征地與補償措施的不公平

中國的土地征用政策與做法可以從五個方面來進行全面評估：

（一）目的

在中國的法律中，很少有對政府利用強制性征地權進行征地的目的進行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權征用土地，但是在隨后的法律中沒有對這一概念給出明確的定義，也沒有對其具體范圍進行嚴格限定。相比之下，在大多數成熟市場經濟中，土地征用法都是在尋求對政府征用權力設置一系列條件和范圍限定。在不同國家，到底設定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個準許使用土地的清單。在另一些國家，還為這些條目提供了更為明確的辨識標準和解釋。在大多數情形下，一個共同的原則是，政府只有在市場的運作不能很好地滿足公共需要時，才會動用這一非同尋常的權力。我們也沒有發現有哪一部法律允許政府視強制性征地權為一種獲得土地的常規方式，來達到明確為純商業或工業的目的。

中國這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應者和分割的城市和農村土地市場壁壘的惟一仲裁者，給予強制性征用的目的一個寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。

（二）補償標準

對有關補償額的不公平的抱怨，常常與支付給農村土地所有者的數額與土地一旦被轉為城市使用后的實際價值的巨大差額有關。人們已經認識到，土地強制征用后所產生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農民所分享。

補償問題的背后是城市與農村土地在權利擁有及它們在市場上的實現能力方面的差異，這一差異是農村和城市土地價值差異巨大的基礎。盡管現在農民在農村土地承包法下已享有對土地的巨大利益，從邏輯上講它應該是補償的目標，但它沒有考慮到土地管理法所設置的補償范式。因此，在缺乏一個有效市場的情況下，以土地承包法所確立的土地權利的“價值”是否能為任何情形下的補償標準提供公正的指導，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的價值是根據其在城市的位置來確定的，它與補償的目的無關。相反，補償的標準是與過去三年農業年均產值的倍數相聯。在土地被作為商業用途時，給農民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉讓費。土地管理法所規定的目標是要確保維持被征地農民的現有生活水準不變。盡管這一目標從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉之間的收入和生活水平差距之大且還在擴大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉土地市場之間的嚴重分割而得以強化這一背景，這一目標也是有問題的。

（三）補償在集體和農民之間的分配

補償及其多少為適當的問題由以下事實而變得復雜，即在農村土地層面，有三個層次的當事人介入：政府、集體和單個農戶。即便補償的數額在理論上是適當的，也還有一個這些資金是否能到達農戶手中的重要問題。在實際操作中，這一補償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農民提供了可選擇的就業機會。

作為對現行做法所派生出的困難的回應，中央政府了28號文件來敦促地方政府努力改進補償的狀況。它旨在尋求將土地補償集中于農戶手上。它提出，有關的政府應當制定土地補償在農村集體經濟組織內部的分配程序，其基本原則是，“土地補償首先要用于被征地農戶。”

28號文還規定，補償應該足額到維持被征地農民的原有生活水準不下降，同時還要能支付無地農民的社會保障費用。如果沒有做到這些，省、自治區、直轄市人民政府應當準允增加對被征地農民的土地補償和安置補助。如果土地補償和安置補助的總額盡管達到了法定上限、但仍然未能保證失地農民得以維持其原有的生活水準的話，當地人民政府可以動用土地有償使用費來對他們進行補貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會作出回應，而另一些地方政府卻可能會不予理會。

（四）補償因土地的用途或類型而異

與變化相關的另一個受關注的問題是：補償的數額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設置了補償的最高限，但允許在這一限額內有一個變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補償時，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農村社區與地方政府就補償額進行談判，期望以此來避免因補償不當在一些地區已經發生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補償的水平與土地的最終使用相聯系。例如，當土地被行政劃撥用于基礎設施項目時，將導致補償水平相對較低，而當同樣的土地被用做商業使用時，其補償就可能較高。一旦補償因征地的目的不同而異時，公平對待土地擁有者的原則就可能會變味。

盡管有關補償的爭論大多集中于農地上，還有其他一些重要領域也需要予以再審查及在法律上進行改革：在城市地區，早在有土地管理機構之前，土地就已被事實上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當他們的土地被征用時，主要是對其建筑而不是土地（或土地使用權）進行補償；土地管理法沒有明確給出，當擁有土地使用權的城市土地被征用于公共福利時，其補償的標準如何；法律只是簡單地表明使用者應該得到“合理”補償；有些集體農地被農村集體組織拿走，且已變成了集體建設用地，在這種情形下，農民獲得的補償一般不超過轉為城市建設用地；有些類型的農村土地被明確地排除在土地管理法的標準之外，包括林地和草地；對中、大型的水土保持或水電項目，國務院設置的補償水平一般較低，且游離于土地管理法的標準之外。

（五）征地過程

為了確保強制性征地的公平性，或者至少被認為是公平的，有必要設置透明的程序，以允許相關當事人有機會參與征地事務的談判，并讓他們得到相關的信息。中國1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農民的評議。然而，值得注意的是，它只是發生于征地已經被認可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農民的建議以及給予他們對建議作出反應的機會。

2004年，國土資源部了關于國土資源聽證的新規定，它要求當基本農田被轉為非農使用時，必須舉行聽證，以及在發生其他征地情形時，相關當事人必須被告知：他們有權在補償標準和安置方案被認可前對其進行聽證，且這一聽證必須在向被征地當事人發出通知后的5天內舉行。28號文將這一規定又向前推進了一步，聲明在征地方案被批準之前，其征地目的、位置、補償標準、安置措施都應當告知被征地農民，對即將被征土地的現況調查結果也應得到農村集體和農戶的確認。

簡言之，改進征地程序的努力從集體所有者和農民方面都已經邁出了重要步驟。然而，還有必要對相關規定作出進一步的修正，更重要的是，有必要對相關當事人——土地所有者和農戶進行能力建設，以使他們切實利用這些程序來保護自己。

三、農民對土地的權利一直處于相對弱勢，致使他們容易遭受不公平的對待，由此也制約了他們參與經濟增長的能力

集體管理者和農民在補償分配上的問題必然會引致更為寬泛的問題——即農民土地權利的繼續相對弱化。

土地政策在過去20多年變遷的一個脈絡是，使農民的土地權利得到不斷增強，因為政府認識到，確保農戶對土地權利的穩定是糧食安全和農業增長的關鍵條件。農村土地承包法的起草及其相關政策的制定就是在這一原則指導下達成的。

另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實現。農民的權利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權利實施的困難也有對權利本身的重大限制。我們已經在強制征地情形中看到了這一點，在確保公正對待相關土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當大的限制，至少在做法上是如此。

這類問題也見于農村土地承包法中對土地再調整的規定。保護農民免受集體對土地的再調整所產生的不穩定，是新法的一個核心目標——也就是說，再調整的做法是與新法賦予農民的土地權利不一致的。法律在阻止在大多數情形下集體對土地進行再調整的做法方面邁出了重要一步。

盡管法律在總體框架上取得了進步，但是在權利保護方面還是設置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實際操作中仍然作出大大超出例外情形的規定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對土地進行再調整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調整的危險，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。

關于這一點，我們可以再度在征地后的補償分配情形中找到例子。在有些地區，集體已經將“部分集體土地被拿走”作為進行再調整的借口。因此，為了對被征地進行補償，集體組織采取的做法是，通通減少村內所有農戶的土地，而不是專門針對那些受征地影響的農民，也沒有考慮他們對土地所作出的任何改進或投資。這一做法的危險性在于，它將繼續被當作農村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對土地制度的穩定性產生損害效應。

在關注農民土地權利的性質這一比較大的問題時，作為其中的一個分支——單個農民與集體之間的關系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對透明和可問責的治理結構，在集體管理者作出影響農民土地權利的決策時，承包土地的農民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會有濫用權力和腐敗的可能性。

研究表明，有關土地管理法和農村土地承包法下的農民權利，農民對這些權利的知識仍然很缺乏。其實施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農民可以對任何侵犯他們權利的行為進行抵制，或是以此來挑戰集體土地所有者的行動。總體而言，在農村土地承包法下發展詳盡的實施規定的進展非常緩慢。

四、地方政府對土地轉讓收入及土地相關融資的過度依賴

政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴重依賴土地轉讓所形成的收入，用以補充正常的財政預算資金和城市擴張所需的資金。同時，地方政府也日益依賴于通過土地儲備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風險去積極征用農地，造成城市以不合理的方式增長。

地方政府來自于地方來源的收入有兩個核心部分。一部分是預算收入，它是由地方政府從各種費、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動產。另一部分來自于地方政府的預算外收入，其中很大一部分與土地及房地產活動相關。

對土地和不動產的征稅、收費受限于這些稅費制度本身的缺陷，且十分復雜。它們或者只對交易環節征收，或者是設立的固定稅，且常常以成本為基礎進行評估，與當前的資產市場價值無關。因此，它們無法為地方政府提供有力的以資產為基礎的財產稅。在許多國家，這種以市場價值為基礎的財產稅是地方政府財政收入的主要來源。在中國，考慮到很大部分家庭并沒有對他們所占有的住宅資產支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的預算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲備部門的利潤。在許多情形下，來自這一來源的預算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預算收入。

國家壟斷土地供應，地方政府過度依賴開發土地獲取財政收入，使地方政府卷入這一幾無風險、但同時也是一個充滿投機活動的領域。地方政府的巨大可能風險包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動，尤其是事實上地方政府設置的土地儲備和開發機構是按土地的“市場價值”評估所發生的巨額借貸。駕馭財產市場的規則受到地方政府的激勵而發生極大扭曲，無論從機構層次還是個人層次都是如此，它鼓勵了農村/集體土地盡可能地轉化為城市/國有土地。

地方政府收入來自于這一領域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場需求的因素一旦發生重大變化所帶來的這一收入的可持續性，用于擴張的土地資源的有限性，以及利率的波動，這些要進一步關注的領域都明顯超出了地方政府的范圍，但對它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財政預算資金和預算外資金要受到檢查與監督，但預算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風險就是可以理解的了。

五、減低農田流失率的困難

城市的快速擴張日益加深了對中國農田流失的擔憂。這一擔憂由于中國的可耕地比例相對小以及國家長期堅持承諾要實現糧食安全而進一步加深。

為了回應這一趨勢，中央政府對農地的轉用已采取了一系列限制措施。1995年設立“基本農田”作為需要專門進行保護的農田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區，基本農田已占到農地的85%－90%。28號文重申了不允許將這類土地進行轉用的嚴厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強調了基本農田對于中國糧食安全的重要性。

土地管理法（第31－42條）為了對所有農田提供保護，而設立了控制轉用的法律規定。所有可耕地在用于其他目的時，必須要有其他類似規模和質量的土地來替代它。不允許有農田的凈損失，且只有在符合規劃指標時農田才能轉換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國務院的批準（第45條）：（1）占用基本農田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。

農田轉用的計劃指標是于1997年設定的，它涵蓋了13年的用地計劃，直到2010年。指標由省級及省內各級設定。但是，在有些省，農田轉用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標。超過指標的面積要么從其他地區通過指標的交易來補足（允許在省內異地平衡但不允許在省之間進行指標的平衡），要么通過土地整理來補足。土地可以通過破產的鄉鎮企業、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實現，其辦法是，權利持有者在3年內未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實現。

上述做法都在28號文中被明令禁止，且要嚴格實施（“嚴重的要進行調查和提請訴訟”）。28號文將地方政府的最終征地批準權予以收回，將之放到省級水平。意在讓沒有直接的經濟利益的一級來決定土地征用的審批。28號文還力圖確保規劃的更有效利用，通過嚴格預審來阻止那些沒有合適計劃指標的項目上馬，還宣布那些2004年已超過指標、又無法交納土地整理費的單位，分配給它們2005年的指標將被延遲。

政府對農田轉換實行從緊的管制的努力源于國家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進現階段城市快速擴張的經濟激勵結構，就很難抑制各地采取各種規避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權利及責任方面所進行的改革已取得進展，盡管是沿著城市土地和農村土地兩個軌道分別進行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進行管理與利用的起點，它確立了城市土地歸國家所有，而農村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權可以依法轉讓，因此確認了土地使用權可以從土地所有權中分離出來。

對于農村土地，國家強調的是，通過增強農民對其所耕種土地的承包權的穩定性，來刺激生產率的提高、增加投資和促進社會穩定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強化了農戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個農戶提供了30年的承包權，并要求以書寫的、登記文本形式對土地權利予以確認。這一改革經由2002年的《農村土地承包法》得以加強和深化，這一法律實質上將農戶的土地承包權上升到物權的地位，按照這一法律，向農民提供的這些權利至少應該在30年內保持不變，而且它實質上還取消了集體對土地進行調整的權力，除了幾個限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權利進行某些交易，同時它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對土地承包人的權利進行更有效的保護。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權市場的法律基礎已經正式確立。新近起草的物權法草案考慮到要整合迄今已經取得的法律進展并將之予以擴展。現在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國邁向通過界定與強化產權以支持經濟成長和社會穩定的重要一步。

除了界定和強化土地的產權外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機制、激勵和許可來刺激土地在競爭性使用間的更合理配置。中央政府對于城市快速擴張導致農地大量流失給予了特別關注。政府設置了許多限制土地轉用的措施，包括設定“基本農田”作為專門用于土地保護的比例；在土地管理法中設置了各種控制措施來確保農地不再凈減少；對省級和省以下各級政府設定農田轉用的計劃指標。

與此同時，也得承認仍然面臨一些嚴峻的挑戰，而且要應對這些挑戰還受到一些因素的嚴重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。

1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動領域缺乏由明確、適當的規則和程序提供的指導。目前還缺乏一個規制土地儲備的框架。無論是對土地儲備部門還是更為一般的金融部門，這都會造成十分嚴重的風險。在《農村土地承包法》下，關于抵押的法律也是不完整和不充分的。《農村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實施條例。對目前集體建設用地的現行做法實質上還缺乏一個法律框架。適用于城市財產抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關的要關注的一點是，目前缺乏規制土地收益權質押貸款的政策和法律。

2．權利、責任和權力的不明晰。由于對負責土地管理方面的不同機構在功能上的不明確和不一致，導致不同機構的當事人和他們的人在扮演各自角色時的不確定性。

3．規章過多，導致不必要的、重復的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。

4．不同法律之間的同步性差。對政府內不同機構推出的相關法律改革所存在的特別危害沒有給予適當關注。

5．能力問題。某一法律的有效實施所需要的能力與政府內部實際或預期存在的能力之間常常不匹配。土地擁有者缺乏理解或使用法律的能力。這一點已在《農村土地承包法》的實施方面有所提及，不過這是一個與土地法律框架的許多組成部分都可能相關的問題。