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編者按：本論文主要從規(guī)制制度與規(guī)制改革；治理結(jié)構(gòu)與規(guī)制改革等進行講述，包括了設(shè)置規(guī)制制度受特定國家制度稟賦的限制、政府做出可置信的規(guī)制承諾至關(guān)重要、如果網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)要在私有制下成功運營，就需要有一套可信的規(guī)制系統(tǒng)、支持激進改革的觀點主要考慮到改革的逆轉(zhuǎn)問題等，具體資料請見：

研究自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革，零交易成本框架存在片面性，需要引入正交易成本方法作補充。本文在正交易成本框架下考察自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革。

一、規(guī)制制度與規(guī)制改革

企業(yè)是生產(chǎn)成本與交易成本的統(tǒng)一。交易成本的變化影響企業(yè)總成本曲線，進而影響企業(yè)的供給決策。在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，由于存在網(wǎng)絡(luò)外部性、資產(chǎn)專用性、規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟性，在位企業(yè)與新進入者相比，可以通過先動優(yōu)勢、掠奪性定價等策略手段取得競爭優(yōu)勢。在以民營化與市場化為特征的規(guī)制改革中，新進入者在與在位優(yōu)勢企業(yè)的競爭中，擔負更大的談判、信息、合作等交易成本。所有企業(yè)都擔負預(yù)期規(guī)制政策的信息成本。交易成本的增加，增大了企業(yè)提供服務(wù)的交易困難，影響了產(chǎn)業(yè)績效。在規(guī)制改革中，建立適宜的規(guī)制制度是至關(guān)重要的。規(guī)制制度的功能體現(xiàn)在兩個方面，一方面，規(guī)制機構(gòu)通過設(shè)置進入、價格等項規(guī)制措施，降低企業(yè)之間進行市場交易的交易成本；另一方面，作為行政部門的規(guī)制機構(gòu)通過設(shè)置可置信承諾（crediblecom-mitment），降低企業(yè)與行政機構(gòu)之間的交易成本，促進規(guī)制改革順利進行，提高產(chǎn)業(yè)績效。

列維和斯彼勒（Levy＆Spiller，1994）用交易成本方法考察了制度安排如何與規(guī)制程序相互作用，影響電信產(chǎn)業(yè)績效。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)往往需要進行大規(guī)模專用性耐用資產(chǎn)投資，而政府勢力強大，因而民營化企業(yè)容易遭受對其準租金實施行政征用（expropriation）的損害。不確定性增加了規(guī)制改革的交易成本，影響投資決策。在此情況下，政府設(shè)置可置信的承諾對國有制成功轉(zhuǎn)換至關(guān)重要。他們認為三項制度變量：獨立司法、民主立法及強行政能力，能夠影響政府設(shè)置可置信承諾的狀況。首先，獨立司法能夠約束行政性相機抉擇，這樣可置信的規(guī)制承諾更易做出。其次，建立特殊法律及議會對約束行政性相機抉擇進行監(jiān)督的立法，能夠做出可置信承諾。最后，具有很強行政能力的國家能夠形成具有靈活性的特殊規(guī)則，建立好規(guī)制體系；能夠限制行政武斷行為以吸引投資、促進效率。

在自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革中，國家的行政能力與其規(guī)制制度水平應(yīng)該相適應(yīng)。具獨立司法、立法及強行政能力的國家最有可能對民營化規(guī)制改革提供可置信承諾。具有弱行政能力的國家，復(fù)雜的政策制定由于高規(guī)制成本而無效率，而簡單的規(guī)則卻能提高效率。在缺乏民主立法與議會監(jiān)督的國家，政府與潛在購買者簽訂契約，限制行政性相機抉擇，保護私有化。對那些不具有獨立司法的國家，政府可通過與私人企業(yè)聯(lián)合來提供可置信承諾。

設(shè)置規(guī)制制度受特定國家制度稟賦的限制。按照諾思等人的觀點，一個國家的制度稟賦有五個要素：立法和行政制度、司法制度、習俗和其他非正式的但被廣泛公認的規(guī)范、社會中標志競爭的社會利益和它們之間平衡的符號、國家行政能力。當國家制度稟賦同其規(guī)制制度之間相適應(yīng)時，受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的績效將得到提升。

對于自然壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，政府做出可置信的規(guī)制承諾至關(guān)重要。關(guān)于如何做出可置信的承諾，威廉姆森（2002）在討論經(jīng)濟人之間的“雙邊治理”（bilateralgovernance）時，強調(diào)“抵押品”（hostages）對確保可置信承諾的必要性。由于契約不完全，諸如信息不對稱和機會主義，雙邊契約關(guān)系在不可預(yù)期的偶然事件中難以維持，抵押品的交換因而可以提高雙方實施契約的激勵。當雙方彼此向?qū)Ψ浇怀龅盅浩罚J識到抵押品可能被征用的風險，他們就不太可能在不測事件中采取機會主義行為。當以抵押品作為擔保時，關(guān)系就變成自我實施的了。

政府與公民或企業(yè)間的雙邊治理實際上也是一種雙邊契約關(guān)系。可置信規(guī)制承諾的做出，對于這種契約的良好實施十分重要。戈德堡（Goldberg，1976）將規(guī)制看做一種“被規(guī)制企業(yè)（可能不止一個）與規(guī)制者之間隱性的集體契約”，他強調(diào)了這種契約對企業(yè)投資長期專業(yè)化資本設(shè)備從而提供特殊服務(wù)的權(quán)力以及消費者被服務(wù)的權(quán)力的保護。因此，對沉淀性投資的保護為這些規(guī)制目標提供了合理性。不僅如此，對契約效果的監(jiān)督和防止契約的中斷，導(dǎo)致規(guī)制者一方面要對契約效果進行監(jiān)督，還要通過諸如成本基礎(chǔ)定價等手段對契約進行管理。

史普博（1999）認為，將規(guī)制視為行政性契約（administeredcontracts）的觀點，沒有必要建立在規(guī)制者以消費者的人身份行事的基礎(chǔ)上。規(guī)制者可能尋求實現(xiàn)某些長遠的目標，既要考慮生產(chǎn)者的利潤，又要考慮消費者的偏好。問題的關(guān)鍵在于如何實現(xiàn)固定投資的風險弱化與契約下創(chuàng)造有優(yōu)良績效的積極性二者間的最優(yōu)關(guān)系。

將威廉姆森抵押品理論應(yīng)用于政府及其公民間的雙邊治理，政府必須給公民以抵押品來做出可置信的承諾。諾思和威格斯特（North＆Weingast，1989）認為政策制定者可以由兩種途徑實現(xiàn)可置信承諾：一是設(shè)置“負責任的行為”的先例，承諾一系列他們將堅持的規(guī)則；二是被強制遵守一系列規(guī)則，不能允許偏離來擾亂承諾。他們認為憲法和法律對政府做出可置信承諾至關(guān)重要，因為它們限制了政府對產(chǎn)業(yè)的隨意干預(yù)。否則，當政府遭遇財政赤字時，就可能出現(xiàn)不負責任的行為。

因此，如果網(wǎng)絡(luò)型公用事業(yè)要在私有制下成功運營，就需要有一套可信的規(guī)制系統(tǒng)，這樣企業(yè)才會相信規(guī)制者允許它們在過去的投資上獲得合理的回報率。如果規(guī)制者違背給企業(yè)以合理回報率的承諾需要付出很高的代價，或者通過法律來約束違約行為，那么規(guī)制可信性就提高了。紐伯里（2002）認為，對于像電信這樣服務(wù)于快速發(fā)展并且是奢侈品市場的技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)來說，比起像電力這樣發(fā)展遲緩并且是大眾市場的技術(shù)成熟型企業(yè)，前者違背規(guī)制契約的成本較高。利潤變化越大，越難維持規(guī)制可信性，因此把收益與成本緊密相連的規(guī)制系統(tǒng)不太容易被規(guī)制機會主義鉆空子，但這種規(guī)制系統(tǒng)對降低成本提供的激勵是不足的。

貝克斯等人（Backx，Carney＆Gedailovic，2002）的研究也表明，在民營化計劃中，特別是在政府可以通過規(guī)制或政策來干預(yù)和影響企業(yè)后續(xù)績效的情況下，由于民營化后政府的機會主義導(dǎo)致較差績效會降低未來資產(chǎn)出售的利益，作為資產(chǎn)出售者的政府，做出可信性承諾對于實現(xiàn)資產(chǎn)的真實價值是重要的。例如，西班牙企業(yè)民營化后較差的績效要求國家對以后資產(chǎn)出售大打折扣，在某些情況下提供了特許“財政返還”（money－back）。

有效產(chǎn)權(quán)改革還涉及到產(chǎn)權(quán)改革的最優(yōu)路徑，主要包括產(chǎn)權(quán)改革的速度和順序問題。沃爾斯頓（2003）的研究表明，民營化之前確立規(guī)制機構(gòu)和相關(guān)規(guī)制體制，將在很大程度上提高投資者購買公司時意愿支付的價格，實際上代表了對產(chǎn)權(quán)改革支持的增強。卡茨和歐文（Katz＆Owen，1993）使用動態(tài)最優(yōu)化方法，圍繞產(chǎn)權(quán)改革的速度研究轉(zhuǎn)軌的最優(yōu)路徑，認為在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌初期，實施激進式的私有化改革并非政府的最優(yōu)選擇。阿根亞和布蘭查德（Aghion＆Blanchard，1994）強調(diào)私有部門新增就業(yè)崗位對成功實施產(chǎn)權(quán)改革的重要意義，并且分析了失業(yè)對于私有部門發(fā)展的正負兩方面作用。

支持激進改革的觀點主要考慮到改革的逆轉(zhuǎn)問題。其理由在于，快速改革能夠建立起路徑依賴，實施的政策因而難以逆轉(zhuǎn)。大量的重組形成了重構(gòu)行為的規(guī)模經(jīng)濟性，避免了零碎的、耗時漫長的改革行為所導(dǎo)致的高規(guī)制成本。并且，由于快速改革幫助新政策獲得可信性，阻止了特殊利益集團反對改革的聯(lián)合抵制行為，有助于規(guī)制改革的成功實施。

但更多的研究傾向于支持漸進改革的積極意義。其理由在于，快速私有化對非逆轉(zhuǎn)政策效應(yīng)并非必要。國有化的政策逆轉(zhuǎn)更可能發(fā)生在休克療法并不能將私人投資吸引至私有化臨界值之上的情況下（Laban＆Wolf，1993）。由于重構(gòu)的路徑依賴，改革計劃的成功實施在早期減少了改革的不確定性，建立起政策可信性，有助于后期更艱苦的改革計劃得以實施（Dewatripont＆Roland，1995）。斯蒂格利茨（2003）介紹了支持漸進改革的兩個理由：一是政府承諾不扭轉(zhuǎn)改革的方向，并在比較有希望成功的領(lǐng)域進行改革，在合理預(yù)期的影響下，投資者會考慮政策的舉措，并在成功實踐的帶領(lǐng)下參與改革。二是在轉(zhuǎn)軌過程中，漸進改革有助于學習，避免了激進改革容易引發(fā)的“信息超載”（informationoverload）和信息損失問題，從而有助于改革成功。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營化規(guī)制改革的一個矛盾是在降低企業(yè)的交易成本與提高企業(yè)的生產(chǎn)效率之間存在矛盾。諸如特許壟斷期、收益率規(guī)制等規(guī)制政策有助于降低企業(yè)交易成本，建立民營化可信性。但這些規(guī)制政策有可能導(dǎo)致企業(yè)對有效率生產(chǎn)的偏離。解決這一矛盾的一個辦法是在規(guī)制改革的不同時期采取不同的規(guī)制政策。在規(guī)制改革初期，實施特許投標壟斷期或收益率規(guī)制等政策，以節(jié)約政策可信性交易成本；而在后期，則通過引入市場競爭來緩解壟斷生產(chǎn)的非效率（Chou，1999）。總之，只要改革的速度和順序為投資者所認識到，規(guī)制政策具有足夠的可信性，就可使企業(yè)的交易成本最小化，促進規(guī)制改革的成功實施。

二、治理結(jié)構(gòu)與規(guī)制改革

以民營化和市場化為特征的自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革，盡管也存在產(chǎn)業(yè)治理結(jié)構(gòu)未發(fā)生根本變化的條件下，單純通過所有權(quán)轉(zhuǎn)換實現(xiàn)規(guī)制改革的少數(shù)事例，但就一般情況而言，規(guī)制改革以一體化壟斷的打破、競爭的引入為主要特征，產(chǎn)業(yè)治理結(jié)構(gòu)在規(guī)制改革中發(fā)生了很大的變化。在規(guī)制改革中，治理結(jié)構(gòu)的選擇存在內(nèi)在的矛盾。就節(jié)約交易成本而言，一體化壟斷有助于建立承諾可信性，降低企業(yè)的預(yù)期信息成本，提高對企業(yè)價值的評價，從而有助于所有權(quán)的轉(zhuǎn)換。但一體化壟斷的缺點是激勵性較低，對于企業(yè)的效率提高不利，這與以提高效率為主要目標的規(guī)制改革初衷背道而馳。而最具激勵性的市場型治理結(jié)構(gòu)，卻與自然壟斷產(chǎn)業(yè)的成本弱增性經(jīng)濟特征相沖突。

威廉姆森（Williamson，1979）首次提出“治理結(jié)構(gòu)”（governancestructure）概念，并使用資產(chǎn)專用性（Assetspecificity）、交易的頻率（Frequency）和不確定性（Uncertainty）這三個“維度”來確定交易的性質(zhì)，進而按照交易的不同性質(zhì)安排不同類型的治理結(jié)構(gòu)。威廉姆森將交易的頻率分為兩類，資產(chǎn)專用性分為三類，相應(yīng)地將治理結(jié)構(gòu)分為市場治理、三方治理、雙邊或統(tǒng)一治理三大類。總的趨勢是，某產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)之間交易的頻率越高、資產(chǎn)專用性越強，則企業(yè)之間越應(yīng)該實施雙邊或統(tǒng)一治理，反之亦然。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)既包括基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)這種純自然壟斷型產(chǎn)業(yè)部門，又包括基于網(wǎng)絡(luò)的各類運營商等非自然壟斷型產(chǎn)業(yè)部門。對于基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)部分，由于存在成本弱增性，客觀上要求獨家壟斷經(jīng)營。而對于各類運營商之間的關(guān)系，或者劃分獨立運營商的邊界標準，則需要考慮運營商之間交易的性質(zhì)。

實際上，威廉姆森上述理論的核心來源于科斯1937年的經(jīng)典論文，但科斯的論文與威廉姆森的上述理論都只關(guān)注了交易成本，而沒有涉及市場與企業(yè)中生產(chǎn)成本的差異對治理結(jié)構(gòu)選擇的影響，也即沒有涉及不同治理結(jié)構(gòu)的激勵功能。

格特曼和全林（Ghertman＆Quelin，1995）在對電信規(guī)制與交易成本的研究中，對治理結(jié)構(gòu)進行了更詳細的構(gòu)造，對交易進行了更嚴格的分類。就資產(chǎn)專用性、不確定性和頻率導(dǎo)致的交易成本而言，一體化科層（IH）最低，受規(guī)制多方契約（RMC）最高。而就治理結(jié)構(gòu)提供的激勵強度而言，也是一體化科層最低，受規(guī)制多方契約最高，在從企業(yè)到市場的治理變化方向，激勵功能由弱變強。由此可見，治理結(jié)構(gòu)的選擇在節(jié)約交易成本與節(jié)約生產(chǎn)成本之間存在內(nèi)在的矛盾。

正是基于這種認識，威廉姆森進一步提出了“啟發(fā)式模型”（aheuristicmodel），說明包括上述兩種成本的總成本的比較如何影響治理結(jié)構(gòu)的選擇。在資產(chǎn)專用性較高時，如采取一體化治理結(jié)構(gòu)，在企業(yè)內(nèi)進行生產(chǎn)，總成本要低于市場交易，則應(yīng)實行一體化治理，反之亦然。

就規(guī)制與治理結(jié)構(gòu)而言，由于規(guī)制既是規(guī)制者與受規(guī)制企業(yè)間的一種契約安排，又是產(chǎn)業(yè)中契約各方進行契約活動的一種保護機制，從而可以將規(guī)制作為一種三方治理結(jié)構(gòu)的仲裁機制。規(guī)制作為第三方仲裁機制，可以節(jié)約反復(fù)進行的雙邊治理所產(chǎn)生的談判成本和強制性服從成本。由于規(guī)制應(yīng)對的是眾多相似的契約關(guān)系的治理，因而規(guī)制機構(gòu)具有規(guī)制政策制定和規(guī)制行為實施的規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟性。并且，在某些仲裁中行使的規(guī)制會對其他仲裁產(chǎn)生外部性，從而契約關(guān)系的治理成本得到降低。因此，創(chuàng)建規(guī)制機構(gòu)向全社會分散契約各方負擔的額外的信息及實施成本，與企業(yè)進行自我談判和自我實施所引起的總的治理成本相比是一種節(jié)約，從而導(dǎo)致了帕累托改進。

然而，規(guī)制選擇在降低自然壟斷產(chǎn)業(yè)服務(wù)生產(chǎn)中的各種交易成本方面，能力并不相同。每種規(guī)制選擇代表了一種獨一無二的激勵機制，能夠消除特定的某種交易成本卻不能消除其他類型的交易成本。某種規(guī)制選擇能否為企業(yè)生產(chǎn)提供足夠的激勵，依賴于其緩解企業(yè)所遭受的交易成本的能力。

在這一點上，有兩方面因素比較重要。一方面是國家的行政能力，這與一國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、制度安排相關(guān)。如列維和斯彼勒（Levy＆Spiller，1994）所爭辯的那樣，如果擁有強行政能力，則可以實施較復(fù)雜的規(guī)則，能夠緩解某些在簡單規(guī)則下無法緩解的交易成本。另一方面是諾思所稱的非正式制度，也即阿羅要求人們注意的社會行為規(guī)范。紐伯里（2002）在研究中也發(fā)現(xiàn)，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的國有壟斷較適合于低收入國家，而私有制較適合于高收入國家。這可能是由于低收入國家政府規(guī)制能力較低或制度不完善，使規(guī)制降低交易成本的水平受限。因而通過國家行為實施縱向一體化的治理結(jié)構(gòu)，有利于降低交易成本，進行有限的、但相對有效的激勵，提高經(jīng)濟效率。

三、所有制與規(guī)制改革

各國對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行規(guī)制改革的主要目的在于提高效率，而非所有制改革。但西方發(fā)達國家20世紀三四十年代對自然壟斷產(chǎn)業(yè)強化規(guī)制與80年代放松規(guī)制的歷史，卻與其國有化及民營化過程高度相關(guān)，所有制改革成為規(guī)制改革的重要內(nèi)容。實際上，規(guī)制改革是一定歷史制度條件的產(chǎn)物，所有制結(jié)構(gòu)也應(yīng)與一定的歷史制度結(jié)構(gòu)相匹配。

我們認為，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的所有制改革是經(jīng)濟、政治、歷史制度等多種因素共同作用的結(jié)果。從經(jīng)濟角度看，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，分散的私有競爭不符合自然壟斷產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮，從而提出了國有化的內(nèi)在要求。而在自然壟斷產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定階段，由于技術(shù)和需求的變化，以及國有經(jīng)濟內(nèi)在非效率的影響，又提出了私有化的要求。

從政治角度看，執(zhí)政黨所信奉的政治哲學變化推動了所有制改革。20世紀三四十年代，凱恩斯主義理論為國家干預(yù)經(jīng)濟提供了理論基礎(chǔ)，并與二戰(zhàn)后英國工黨、法國社會黨等執(zhí)政黨的政治主張相一致，從而成為強化規(guī)制及國有化的原因；而到了80年代，主要經(jīng)濟發(fā)達國家陷入失業(yè)率上升、經(jīng)濟“滯脹”的困境，新自由主義在世界范圍內(nèi)興起，強調(diào)放松規(guī)制的主張占了上風，在所有制方面則表現(xiàn)為廣泛的私有化運動。

從歷史制度角度看，在經(jīng)濟發(fā)展水平較低和市場制度不完善的歷史階段，借助政府的力量發(fā)展基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，往往會比私有企業(yè)取得更好的效果。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市場制度的完善，國有企業(yè)內(nèi)在低效率的缺點就會凸顯出來。這時候，通過實施民營化、引入競爭機制，強化市場的積極作用，就成為提高自然壟斷產(chǎn)業(yè)效率的必然選擇。因此，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的所有制改革，并非是一種在國有化或?qū)λ接凶匀粔艛嗥髽I(yè)進行規(guī)制之間作隨意選擇的結(jié)果，而是歷史制度條件變遷與自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟屬性變化共同作用的結(jié)果，其中，所有制結(jié)構(gòu)應(yīng)與制度結(jié)構(gòu)相匹配的特征是顯著的。