城鄉協調經濟創新發展
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1.1城鄉經濟發展失衡的基本狀況
人均收入指標是衡量城鄉發展協調程度的最重要指標之一。從表1.1.1可以看到，海南的城鄉收入差距是比較嚴重的。參照國際勞工組織發表的1995年36個國家的相關資料，絕大多數國家城鄉人均收入之比為1.5左右，超過2的國家只有3個。海南從1987年以來基本上都超過了1.5。而且收入差距明顯呈現擴大趨勢。
資料來源：2003年海南統計年鑒，2003年中國統計年鑒
但是從全國來看，海南的城鄉收入差距小于我國的平均水平。主要原因是海南的工業和服務業發展落后，與此同時，海南卻擁有獨特的熱帶農業資源。也就是說，海南城鎮居民的收入沒有超過全國平均水平，但是農村居民家庭經營收入超過了全國平均水平?？紤]到海南農民外出打工收入低于全國平均水平，總的來說海南農民收入基本上相當于全國平均水平。1需要進一步說明的是，表1.1.1中是用城鎮人均可支配收入與農村人均純收入相比。雖然二者都是居民稅后的凈收入，但是城鎮居民的收入可以完全由自己支配進行消費，而農民卻還要用一部分來購買化肥、種子、農藥等生產資料。由于中國許多農村還是自給自足的經濟形式，在統計中將許多實物都換算成貨幣統計在農民的純收入中，所以農民真正的可支配收入要更低。國家統計局曾做了一項評估，2001年中國城市居民收入為6860元，農民收入為2366元，表面差距是2.90:1。但實際上，農民收入中實物性收入占了40％，扣除這部分收入，用于購買商品、服務的貨幣只有1800多元，平均每月150元左右。這150元中，還有20％用于第二年擴大再生產的開支，如買種子、農藥、化肥、柴油等。2001年，中國一個農民每月真正能用作商品性消費的貨幣收入只有120元，而城市居民的貨幣收入平均每月接近600元，城鄉人均收入之比為5：1左右；而城市居民收入中還有一部分并沒有納入統計范圍，如各種各樣的隱性福利、住房、教育、衛生，甚至用電都比農民有更多的優惠。若將城市居民的一些隱性福利、優惠折算成收入，中國城鄉居民收入之比達到6：1。
這種情況在海南也是一樣的，目前城鄉實際差距遠不止是2.80:1。城鄉居民人均儲蓄存款余額這個指標可以反映出城鄉居民財產變動的差距，從而更加全面地分析海南城鄉收入差距的現狀。如表1.1.2，最近幾年海南城鄉人均儲蓄存款余額之比已經超過20：1。從這個指標來看，農民原始財富的擁有量本來就遠遠低于城市，再加上積累財富的能力低下，可以預見今后相當一段時期城鄉差距仍然會繼續擴大。
1.2城鄉社會發展失衡的基本狀況
僅僅從收入差距還不能完全反映城鄉居民生活的實際差距。和全國其它地方一樣，海南的農村還沒有建立社會保障體系，不能和城鎮居民一樣享受教育、醫療、社會救濟等方面的福利待遇。在教育方面，海南學齡兒童入學率2000年達到99.71%，2001年達到99.66%，2002年達到99.44%，1根據2003年中國（海南）改革發展研究院對儋州市四個鄉鎮的調查中發現，農村兒童的入學率只有96%。這意味著海南未入學的兒童主要分布在農村。在調查中，93.3%的農戶表示從未享受過政府提供的任何社會保障，只有4.7%的農民表示曾獲得政府救濟，1.5%的農戶獲得自然災害救濟。而且款項特別少，少則3-5元，多則幾十元。在20世紀60年代，中國農村曾經廣泛地實行合作醫療制度，85%的農民參加了合作醫療。中國（海南）改革發展研究院對儋州64戶居民的調查2中發現，沒有一戶農民參加任何形式的合作醫療。農民因病致貧，因病返貧的現象比較嚴重。在基礎設施方面，飲水難，行路難等問題在部分地區仍很突出。儋州市未通道路的有160個自然村，涉及10萬人口，飲水未解決的有50個自然村。城鄉社會保障上的差距在實際上放大了城鄉居民的生活差距，造成農村人力資本投資低下。從長期看，必將削弱農村未來發展的潛力，使城鄉發展差距擴大的趨勢無法得到有效地控制。
以上分析表明，海南城鄉發展的失衡，不僅表現在經濟發展的失衡，也體現在社會發展的失衡，這種失衡是全面的失衡。
1.3海南城鄉發展失衡的制度根源
一個地區長期的發展狀況一般取決于制度安排。從自然條件上看，海南擁有中國最獨特的熱帶農業資源，而且人均耕地面積大于大陸。從行業優勢來看，與全國相比，海南的工業優勢比不上農業的優勢。因為農業的資源是最獨特的，而工業除了油氣資源之外很難說哪一種是獨特的。因此，就自然稟賦的初始條件來，海南是最有理由實現城鄉協調發展的。但是事實并非如此，可見人為的條件最重要，也就是制度最重要。自然條件差不多的臺灣，農民已經成為社會上最富裕的階層之一。因此，就海南城鄉發展失衡來說，制度安排是起決定性的因素。
從歷史情況看，雖然海南是經濟特區，但是在城鄉問題上基本上一直是隨著中央政策走，最近的農業稅制減免等也是如此。與大陸相比，海南在城鄉發展方面并無特殊的制度安排。可以說，海南的城鄉發展失衡和大陸基本相同，都根源于計劃經濟的工業化和城市化戰略，以及與此相適應并固化下來的城鄉二元制度安排。這種安排使整個社會的資源向城市傾斜的大格局一直延續至今。
（1）城鄉二元經濟制度。第一是城鄉二元的產權制度。計劃經濟時代，城市工業是國家所有制，農村是集體所有制。按照個人服從集體，集體服從國家的原則，國家所有制高于集體所有制，這樣的產權制度安排使資源可以順理成章地從農村流向城市。第二是城鄉二元的稅收制度。農業稅收不按照起征點，百歲老人都要交稅，而且稅率遠高于城市。第三是城鄉二元的金融制度，銀行主要為城市發展服務，農業銀行和農村信用社的力量最薄弱。二元的金融制度主要將農村儲蓄轉化為城市投資，從而難以實現產業化。第四是二元的財政制度。財政主要為城市和工業服務。為農民服務的基層財政困難，農村的基礎設施得不到財政資金支持。城市的基礎設施由國家財政負擔，而農村的基礎設施往往由農民自己負擔。在二元經濟制度中，產權制度是核心的制度安排，限制了農民的經濟行為，其余三項是從屬性的安排，強化了城市的發展。
（2）城鄉二元的社會制度。核心的社會制度安排是二元的戶籍制度，把戶口人為地劃分為城市和農村兩種標準不同的性質。從社會學意義上來說，使農村和農民成了一種工具，為了城市和工業才有存在的價值。城鄉二元戶籍制度在計劃經濟時代的本意是為了防止農民大量進入城市，造成城市生活資料緊張。但是長期執行下來，戶籍制度已經成為農民各種歧視性待遇的主要依據。由此衍生出來社會地位的差異，主要反映在城鄉二元的教育制度、城鄉二元的醫療制度、城鄉二元的社會保障制度等方面。一般來說，社會政策之所以存在，就是因為社會有弱勢群體。但是我國的社會保障政策卻先給了更有地位的城市居民。
（3）二元政治制度。這是城市和農村經濟和社會制度不平等的一個重要支撐點。主要表現在根據現行的選舉法，城市居民的選舉權相當于農民的四倍，人大代表中極少是農民身份的，鄉鎮以上的公務員和官員基本上不從農民里面產生。而且管理農村的鄉鎮政府財權少、事權多。另外，城市居民可以組成工會等組織維護自己的合法權益，農村卻不能擁有這樣的政治組織來維護自己的合法權益。
正是借助這種對資源高度集中壟斷的二元制度結構安排，中央政府才能夠在不到30年的工業化進程中，以平均每年高達30%的積累率，在我國這個人口膨脹、資源短缺的小農經濟國家通過技術模仿完成國家工業化的特殊歷史進程。在城市形成產業門類齊全、專業分工精細的社會化大生產。這種正面效應不能忽視。但是從當前看，這種二元制度結構已經成為限制我國城鄉持續發展的最大障礙了。
改革開放以后，與大陸各個省份一樣，海南也很重視“三農”問題的解決。采取了相當多的政策措施來促使農業發展和農民增收，但是并無很大的成效。關鍵的原因就是政策執行的效果取決于基本的制度安排，在城鄉二元制度結構的框架內很難從根本上解決問題。2.以制度創新推動海南城鄉協調發展
有效地克服城鄉發展差距過大的情況，關系到海南未來發展的全局。而要實現城鄉協調發展，不僅僅是進行某些政策性的調整，必須從制度層面進行堅持不懈地創新。因此，下一步海南應當以改革為主線，徹底改變城鄉分治的二元制度結構。
2.1實現城鄉協調發展對海南未來發展的意義
城鄉協調發展體現了科學發展觀的要求，符合以人為本的精神，就是海南的發展不僅僅是城市居民的發展，也是農村居民的發展。而且也體現了可持續發展的規律，農村的發展可以為海南經濟持續發展創造十分有利的條件。
（1）城鄉協調發展能夠擴大海南發展的產業空間。任何一個地區的持續發展都要受到人口和空間的限制。海南的發展如果只是三亞和?？?、洋浦，那么產業拓展的空間就會十分狹小，經濟很難形成規模。拿上海的發展來說，產業升級和產業梯度轉移要靠長江三角洲的廣大腹地為支撐。但是如果這些腹地與中心城市之間的發展差距過大，產業鏈條的拓展就要受到很大的障礙。海南要發展成為在國際上有影響的地區，無論從土地資源和人力資源的開發上，都依賴于農村的長足發展。
（2）城鄉協調發展才能充分利用海南的比較優勢。海南熱帶農業有著大陸不可替代的優勢，因此熱帶農業在海南的發展規劃中占據十分重要的位置。而且農業本身對于生態環境保護有著相當重要的意義。這些都是決定海南未來前途的戰略定位。在目前的情況下，如果繼續忽視農村發展。在中國加入東盟自由貿易區之后，海南農村很可能在競爭中逐漸被淘汰，會喪失發展的機遇。如果海南僅僅有幾個發達的城市，而農村處于社會文明之外，海南對外地游客的吸引力也會大打折扣。而且，在農村落后的情況下，海南最好的情況也只能是發展兩頭在外的產業，也就是主要用外地的人才和資源為外地人制造產品。這一點對于交通不發達的海南來說，優勢比不上大陸的多數地區。相反，海南的城鄉發展關系理順之后，海南就能夠創造多方面的優勢來參與國內和國際分工。
（3）城鄉協調發展是保持農村社會穩定的一個前提條件。尤其是當前，三農問題十分突出，從中央到地方都十分關注。也推行了農業稅減免、糧食直接補貼、最嚴厲的耕地保護制度等一系列的措施。都是從穩定農村大局出發，為建立和諧社會創造條件。從海南來看，市場化過程中的農業風險問題、城市化過程中農民土地征用問題，都存在著比較多的矛盾。在這種情況下，農民有多方面的訴求需要得到滿足，有多方面的矛盾需要化解。因此，推行城鄉協調發展的戰略，既有迫切性，又有現實性。
2.2海南城鄉協調發展的出路在于制度創新
城鄉失衡問題在本質上是一個資源分配的問題。在城鄉居民之間分配資源一般有兩種形式，一種通過一定的制度安排實現，一種是通過一定的政策來實現。總的來說，制度安排是比政策調整是更為重要的因素。
一個社會的制度是指法律、法規等正式規范和習俗、慣例等非正式規范的總和。制度限定了人的行為規范，決定了社會組織結構和資源流動的方向。制度對經濟社會發展的影響具有穩定性和持久性，為政府、組織和個人提供了一個基本的活動空間。而政策則是政府為了平衡經濟社會發展，相機抉擇地解決一時一地突出的矛盾。政策具有易變性和暫時性。一個社會各個階層之間的關系的基本態勢是由制度決定，而不是由政策決定。當然，適當的政策調整能夠暫時緩和一些矛盾，但是不能真正改變不同階層的相對地位。
“上有政策，下有對策”就是解決“三農”問題中政策效果不好的典型表現。政策的實施要靠人，人的行為隨時都要受到制度框架的約束，在現行制度框架下實現自身利益最大化。因此政策執行的效果最終還是受制度約束。中央政府總是希望農民負擔能夠減輕，但是事實上基層很難做到。即便是中央財政支持農業，但是資金在到達農民手中之前的各個環節都很容易被截流。2004年開始采用對農民直接補貼，在很大程度上是考慮到中間環節的行政制度失效的問題。從總理幫助農民工討回工資的現象也可以反映出這個現狀，就是制度體系的失靈。從這個意義上來說，解決海南城鄉協調發展的問題，不能僅僅靠幾個領導人一時地對農村加大投入，而是要把政策調整和制度創新結合起來。政策調整是治標，制度創新是治本。目前看來，治標的事情已經做過了許多，最重要的是治本。
多年來，我國城鄉分治的二元制度結構使農民客觀上成為最大的弱勢群體，使農業成為最大的弱勢產業，使農村成為發展最薄弱、問題最嚴重的地區。以制度創新來改變這種現狀，就是要從經濟、社會、政治各個領域賦予農業、農村和農民以應有的地位，使新的措施逐步正規化、法制化。
2.3以改革為主線統領城鄉發展
在海南要率先解決“三農”問題，實現城鄉協調發展，當務之急是要以改革為主線，實現制度創新。
（1）當前，城鄉協調發展制度創新處于歷史上最好的時期。從廣大農民來說，要求比以往更為迫切。在經濟增長速度和城市化步伐加快的過程中，農民作為利益主體，越來越要求能夠有一個正規的渠道來保護他們的合法權益。全國各地不斷涌現的各類農民組織就很能說明問題。從中央的層面來看，目前對解決“三農”問題的改革力度比以往任何時期都大。果斷地采取了減免農業稅的措施，分五年取消。一些省市已經開始宣布只用2-3年提前完成任務。采取將農業補貼直接發放到農民手中等措施，加大了財政對農業的支持力度。這些制度創新使農民初步得到了實惠。因此，目前加快推出城鄉協調發展的制度創新措施，不僅能夠得到農民的支持，也能夠得到中央的支持。海南作為經濟特區，應當說有更大的制度選擇空間，能夠在更大的范圍內進行創新的嘗試。
（2）必須重振改革精神，以改革為主線統領城鄉發展。從大背景看，2004年中央1號文的推出，解決了不少農民的難題。許多地方農民的收入增長超過了8%。但是從2005年看，這種收入增長速度是很難持續的。因為今年的農民收入增長在很大程度上是因為糧食價格的增長。隨著農民對種田預期的好轉，種田的農民會增加，糧食供應會進一步增加，而且加入WTO之后，在糧食進口方面也有很大的壓力。在這種情況下糧食價格進一步提升很難，而且還有可能會下降。因此，在這種情況下，如果改革一旦停止，解決“三農”問題的各種措施可能會前功盡棄。尤其是相當多的前期改革措施，比如農業稅費的減免，鄉鎮等基層政府面臨很大壓力。從歷史上看，我國歷代王朝都有過農業休生養息的階段，一般都是稅負的減免。但是在“官本位”沒有實質性改觀的情況下，最終還會走向稅負加重的回潮現象。海南要走出這個怪圈，必須把改革和制度創新作為發展的第一要務。
（3）通過改革逐步擴大制度創新的空間。在我國的現行政治體制框架內，實現城鄉協調發展的動力來自中央和省級政府的動力，以及農民自身改善生活的動力。在這種情況下，制度創新一般有兩種途徑：第一種是中央和省級政府對制度的重新設計，自上而下推出；第二種是農民自身在實踐中創造出更為合理和更高效率的制度形式，最后得到上級政府的認可，被納入正式制度安排中去。中央推出農業稅全部免除的制度安排屬于第一種，我國聯產承包責任制的推行是第二種。值得反思的是，在聯產承包責任制實行之后，在縣鄉兩級政府的改革卻沒有及時跟上，造成鄉鎮政府后來的膨脹，一直到問題嚴重到相當的程度。此后由于鄉鎮基層政府對農村的控制加強，農民自身的制度創新受到很大的抑制。而鄉鎮政府自身又很難站在農民的立場上考慮問題，因此其進行制度創新的積極性很小。這在客觀上壓縮了制度創新的空間。在這個大背景下，中央政府才出臺了農業稅減免的舉措，并將補貼直接發放到農民手中，在很大程度上是不相信基層政府能夠將補貼送到農民手中。與此同時，農民的越級上訪不斷增多，也印證了這個觀點。事實上改革成了中央、省級以及農民兩頭擠壓的合力，著力點是中間環節的政府機構。這是我國“三農”問題制度創新的基本格局和基本趨勢。要擴大制度創新的空間，就必須改革中間環節，使這些政府機構也能夠成為改革的動力來源。3.海南城鄉協調發展制度創新的基本原則
解決城鄉發展失衡的問題實質上是一個利益調整的過程，就是要通過改革和制度創新使農村居民和城市居民一樣能夠分享到經濟發展的成果。應當看到，造成海南城鄉發展失衡的制度體系是長期形成的，也很難在一朝一夕中加以改變。另外，制度創新也是有成本的，關鍵問題是要找到一個改革成本最小、收益最大的路徑。
3.1制度創新要有利于海南整體經濟的發展
海南城鄉協調發展問題的解決，在很大程度上取決于本省經濟總量的增長。如果海南整體經濟增長上去之后，解決城鄉失衡的矛盾就會有很大的回旋余地。
（1）經濟總量增長是解決城鄉失衡問題的重要支撐。一些專家從各自的角度認為，政府要為農民解決教育、公共醫療衛生、基礎設施等問題。但是在海南往往是呼聲大，但是落實難。在很大程度上是“巧婦難為無米之炊”。2003年全省16個縣（縣級市，不含海口、三亞、洋浦和農墾）僅僅有一個儋州GDP超過50億元，平均財政收入只有0.99億元。而全國百強縣的平均財政收入是5.6億元。1海南欠發達的縣域財政收支的缺口逐年還在擴大，相當多地靠省級財政轉移支付解決財政資金的周轉問題，包括發放工資等。目前大多數專家學者達成了一種共識：就是解決“三農”問題，要跳出“三農”看“三農”。事實上，就是從城市化中尋找“三農”問題解決的出路。也就是說，還不能片面地脫離城市化這個大趨勢，不能完全脫離城市需要來安排農業發展。而是要從城鄉統一的大市場這個聯系中尋求制度創新的出路。必須擺脫過去的老思路，不能以城市發展的停滯來換取農村的發展。
（2）海南解決城鄉失衡問題必須統籌規劃。海南在地理位置上，基本上可以說是一個孤島，內部的經濟聯系十分重要，統籌安排非常重要。比如，如果三亞和?？谶@兩個“窗口”城市沒有搞好，其它各個縣市都要受到很大的影響。必須把城鄉對外開放和發展看成是一個相互聯系的整體。如果城市發展很快，就會帶動整個農村腹地的發展。必須進行市聯縣、成片開發。海南在發展過程中有一點與大陸不同，就是沒有采取“市管縣”的體制，這在客觀上避免了市級政府從縣域經濟中抽取資金發展城市，應當繼續堅持。但是隨著中心城市向四周拓展，同周邊縣級行政區的協調也是客觀需要，可以借鑒內地經濟區的做法，在資源分配上采取自由協商的機制，不一定必須把這些縣納入到中心城市的行政管轄中去。
（3）城鄉協調發展的制度創新要抓住關鍵環節。當前要抓住既不利農村發展，又不利于城市發展的環節進行改革。應當看到，城鄉二元制度結構的形成已經有40多年的歷史，打破這種制度安排不可能一步到位。從現實出發，必須采取漸進式的改革方式。比如戶籍制度，鄭州等一些地方在條件尚不成熟的情況下采取了比較激進的改革措施，造成城市人口大幅度增加，但是城市財政卻很難保證基本設施的供應，從而在原有問題沒有解決的情況下形成了新的難以克服的矛盾。一個制度體系的安排千頭萬緒，創新的路徑很重要，但是不能脫離實際。改革的重點在那里？就在于一些既不能反映城市發展需要，又不能反映農村發展需要的制度上。對這些制度進行變革，反映了多數人的要求，能夠得到多數人的支持，制度變遷的成本比較低。另外，改革也容易走上良性的軌道。
3.2制度創新要著眼于城鄉資源的公平配置
從海南改革和發展的大趨勢看，市場化和城市化是兩個主題。市場化涉及資源配置方式的轉變，就是發揮市場在資源配置的基礎性作用。第二個主題是城市化，在城市化過程中城鄉資源分配影響城鄉關系的基本走勢。海南城鄉協調發展這個大課題要放在城市化和市場化的大背景下考慮，必須漸進地建立有利于資源在城鄉公平配置的機制。
（1）調節公共資源在城鄉的配置。公共資源的配置基本上是通過政府實現的。在城市化和市場化過程中，公共資源的配置必須改變過去那種重城市、輕農村的現狀。要逐年調整省級財政支持縣域經濟和農村發展的力度。?？谑泻腿齺喪械拈_發和建設要向周邊擴展，基礎設施的投資要向周邊傾斜。這既有利于中心城市環境保護，又有利于周邊地區的發展。事實上，海南作為一個旅游島是一個整體的品牌，要把農業和旅游業結合起來規劃，向農村腹地開發是很有必要的。公共資源的配置要滿足農民基本而有保障的公共產品和公共服務需求。
（2）在城市化和市場化過程中保障農民個人權益。過去二元制度結構條件下農民對城市做出的貢獻，在新的歷史條件下很難得到補償。因為在城市，多元化的利益主體已經形成，憲法已經明確保護私有產權。政府已經不可能再用行政手段將城市財產無償劃撥給農民。所以，目前最現實的問題是保護農民的資源不因市場化和城市化被進一步掠奪。第一、農民個人貨幣收入和貨幣財產不多，文化素質也不高，最可能改變他們命運的資源是土地。必須確保農民的土地權益不受侵犯。第二、由于農民的分散化經營，海南農業在市場化過程中成為弱勢產業。一家一戶的農民很難成為有效的市場主體，無論是從信息的獲得、風險的規避等各個方面都處于劣勢。無論是與其上游產業如農業生產資料企業的交易中，還是與其下游產業如農產品加工企業的交易中，農民都是分散的，沒有談判地位。因此在整個產業鏈條的利潤分配中，農業利潤很容易被兩端的企業剝奪。一般來說，發達國家都建立有農業支持保護體系。海南必須認真考慮借鑒發達國家的經驗。第三、與市場化改革相適應，農業要成為真正的利益主體，有效地保護自己的合法權益，需要提高組織化程度，通過組織來代表他們的利益和訴求。
（3）從公平和效率并重的原則出發，辨證地看待公共資源和私人資源的合理配置。
首先，公共資源是全民的資源，公共資源的分配不能把任何一個人群排除在外。比如國家財政，應當遵循大多數人的意愿，以公平為最高目標。
其次，在市場經濟條件下，私人資源的分配應當是以效率為最高原則，純粹是企業化的行為，政府不應當直接干預。比如，人們說農村不發展是企業不向農村投資，銀行向城市收縮。這種看法反映了客觀實際，但是不能強迫商業銀行和企業向農村投資和貸款。如果政府從公平的角度考慮，市場化的手段應當是政府為投資農村的企業進行優惠，對貸款給農村的商業銀行貼息，或者建立政策性銀行扶持農村發展。
再次，還應當看到，公共資源和私人資源的配置同時影響農村狀況。私人不愿意在農村投資和貸款，追根溯源，在很大程度上也是由于國家公共資源用于農村長期不足，造成農村基礎設施薄弱，農村投資環境不好。而私人資源愈不愿意投入農村，又越發顯現出農村投資效率不高。在目前我國GDP政績觀的引導下，各級官員很容易發現，如果把大量的資金引入農村，在短期內，尤其是在他們的任期內，很難使當地GDP在大幅度增長。因此這種導向使整個社會資源都向城市流動，不僅包括資金、還包括技術、人才、管理等要素。
最后，資源配置的合理性不僅體現在短期內，還體現在長期內。雖然社會資源投資到城市暫時能夠獲得高效率，但是從長期看，農村經濟不發展，農村市場狹小，最終會影響城市發展。城鄉是一個整體，在市場經濟條件下，城市下崗職工增多，在很大程度上是因為農民買不起那么多的工業產品。從一個海南的長遠發展看，公共資源應當逐步實現向農村傾斜。
3.3制度創新要充分發揮特區優勢和政府作用
海南作為經濟特區，又是一個島嶼經濟，城鄉協調發展的要求比大陸更為迫切。海南在城鄉協調發展方面未必要采取和大陸省份同步的政策和體制。從國際經驗看，一個國家和地區能否實現城鄉協調發展，政府的作用十分關鍵。根據中國（海南）改革發展研究院2003年對挪威的考察，挪威北部農村在第二次世界大戰后和城市的差距有大幅度擴大的趨勢。隨即挪威政府每十年左右就制訂一個扶持農村發展的計劃。從1973年開始，挪威政府向不同產業部門的投資傾斜政策開始付諸實施，該年度向農業部門的投資達到29億克朗，而向其它產業的投資總和則只有19億克朗。這種投資傾斜的趨勢后來得到了進一步的發展。在1977-1985年的7年內，每年向農業的投資額均保持在79-93億克朗之間，而向其它所有產業的投資總和只維持在22-40億克朗的幅度內。1但是這并不意味著挪威其它產業發展就放慢了，挪威多年來都被評為世界上最有競爭力的經濟體之一。這對海南經濟特區有十分重要的借鑒意義。就是在城鄉協調發展過程中，政府要扮演積極的角色。
（1）政府樹立科學的發展觀。發展不僅僅是城市的發展，以人為本，就要關注所有人的發展，尤其不能忽視多數人的發展。多數人的生活水平不高，一個國家或地區很難獲得經濟增長的內生動力。海南城鄉協調發展中相當多的問題都與政府有關。比如農業稅的每年征收的總額是5000萬元，但是還要養活1200人的稅收人員。在城市化過程中，過分偏重城市投資，忽視農村公共產品和公共服務的投入。政府在土地征用過程中也出現了相當多的矛盾和糾紛，損害了政府公信力。這些都需要通過政府自身的改革來矯正。
（2）城鄉協調發展需要進行系統的配套改革來實現。比如進行土地產權改革、稅費改革、財政改革、金融改革、教育改革等。實現城鄉二元制度結構向一元制度結構的轉變，每一項問題都和政府改革密切相連。因此，可以說，解決城鄉協調發展的問題，需要啟動以政府改革為重點的結構性改革。城鄉協調發展以及相關的配套改革措施要有五年、十年甚至更為長期的規劃，而且還涉及不同部門的利益協調，這都需要政府站在全局的高度進行謀劃和領導。
（3）海南作為經濟特區，在不違背憲法的前提下，可以考慮特殊的制度安排。雖然海南在城鄉失衡的制度原因上和大陸大同小異，但是在解決這個問題上，不一定采取和大陸一樣的辦法。海南作為特區與內地大部分地區相比有很大的優勢，在城鄉協調發展方面進行制度創新的空間要大一些。許多改革措施，海南可以向中央政府申請先行一步。海南目前比較關鍵的問題是，要對自身發展有一個明晰的思路，才能夠把特區的地位用足，用好。4.海南城鄉協調發展制度創新的主要內容
4.1海南城鄉協調發展制度創新的總體思路
從海南發展的現實出發，城鄉協調發展制度創新必須解決三個主要問題。第一個是海南整體經濟實力壯大的問題；第二個是要解決農村投入的歷史欠帳問題；第三個是解決農業、農村、農民的地位問題。
三個問題密切關聯，但第一個問題是大局，是核心。一方面，海南整體實力的壯大有利于解決后兩個問題；另一方面，海南農業人口占73.3%，海南總體實力壯大本身必須依托廣大的農村，因此解決后兩個問題也是解決第一個問題。第二個問題是解決農村的目前出現的最突出的矛盾，防止這些問題惡化，從而為改革和發展保持一個穩定的社會環境。第三個問題是從“治本”的角度，著眼中長期，漸次地改變城鄉二元制度結構。
針對上述創新原則的分析，海南城鄉協調制度創新包括四個方面：第一、建設公共服務型政府，切實改善海南投資環境，使海南城鄉經濟的總量提高上去；第二、改革土地產權制度，確保城市化加速過程中將政府能夠將征用土地增值的收益用在農民身上，為農民提供基本而有保障的公共服務，逐步為農民建立社會保障體系；第三、建立農民規范的農民組織制度，使農民的利益和訴求能夠有一個順暢的表達機制。第四、逐步推進城鄉關系的結構性改革，包括推進農業稅制改革，建立公共財政制度、教育制度、醫療衛生制度、金融制度改革，全面地改革二元制度結構，切實賦予農民國民待遇。
4.2建設公共服務型政府
海南是中國的一塊寶地。如果經濟社會環境有一個大的改善，整個土地就會大幅度升值，不但600萬農民的貧困問題非常容易解決，而且各個產業發展起來，一個城市就可以解決所有人農民的就業。拿廣東的東莞來說，原來的一個小鎮，目前人口就達到了600多萬，500多萬外地民工在那里打工。事實上，?？诨蛉齺喨绻_到這個水平，海南城鄉協調發展的問題很容易走到全國的前列。
但是由于政府轉型滯后，海南的投資環境很難改善。自1995年后，海南引進外資從1995年的14．55億美元逐步降到2001年的5．72億美元，6年間降幅超過200％；外貿進出口總額自1996年后也是一路下滑，最大降幅近30％，直到2001年才開始止跌回升。1
世界銀行的《2005年世界發展報告》2提出，政策性風險是發展中國家企業最關心的主要問題，政府僅僅提高政策的可預見性，就能使社會新增投資的幾率提高30％以上。海南投資環境的問題，就是一個投資風險的政策問題。政府過多地干預微觀經濟，企業家難以有一個好的預期。海南本地人投資非常有限，但外地人在海南投資之后不斷遇到挫折，許多人血本無歸。目前政府還繼續加大招商引資的力度，想法是積極的。但是從根本上來說，最重要的是要改變政府現行體制，提高經濟發展的軟環境。海南以往發展的教訓已經表明：靠一時的熱情，無論吸引來多少投資，軟環境不好，這些投資最終還會轉移到別的地方去。
去年以來，中國（海南）改革發展研究院提出“建設公共服務型政府”，目前在學術界和許多高層官員中已經形成了共識。海南經濟特區可以在這個方面先行一步。
（1）改變“官本位”為“企業本位”和“公民本位”，建立以公共服務為導向的政績觀。海南財政主要是“吃飯財政”，政府能夠自己進行投資的余地不大，可以說海南經濟發展在很大程度上要靠民間投資和民營企業發展。政府也只有通過有效的公共服務才能夠保持快速發展。在我國新一輪經濟增長周期中，海南要抓住機遇，實現跨越式的發展，關鍵在于建設一個公共服務型的政府。必須明確，政府職能的本質是服務，政府管理也是服務。政府不應當直接干預微觀經濟，而是要為微觀經濟主體創造一個良好的市場環境。海南要根據政府應當履行的公共服務職能建立新的考核機制。
（2）實現公共服務制度創新。以目前我國推出的投資體制改革為契機深入轉換政府職能。新的投資體制對民間資本投資放寬了門檻，變審批制為核準制和備案制。但是并未明確規定核準制和備案制的細節，在執行中很可能以名義上的核準制和備案制變相審批。海南可以在這個方面徹底進行改革。比如和美國一樣，企業申請備案如果超過一個星期政府還沒有答復，企業可以視同政府已經同意。總的來說，海南要制訂更嚴格的制度，將政府約束在為企業和居民提供公共服務的軌道上來。
（3）繼續完善統一、開放、競爭、有序市場體系。今年海南物價全國漲幅全國第二，就具體的日常開支來比較，北京的物價也遠遠低于海口。根據海南新聞系統的調查1，在?？诘霓r貿市場，瘦肉賣到了每斤9元，排骨每斤13元，而北京的賣價則分別為每斤5元和7元。居民用電?？诿慷?.8至1元，如果小區物業代收，每度電甚至超過1元；北京居民用電每度0.4元，還不允許小區物業代收加價。2003年，北京市民人均可支配收入分別是1.3至1.5萬元人民幣，海南人均GDP還不到1萬元人民幣，人均可支配收入更少。這種情況將使海南的生活環境和投資環境持續惡化。許多人認為，?？诘姆康禺a升值有限，如此高的生活成本怎么能夠吸引外地人購房呢？更令人擔憂的是，居高不下的物價使勞動力成本難以降低，打工者也很難會選擇到海南發展。許多專家指出，海南還要成為全國的菜籃子，本地人吃菜價格就這么貴，怎么可能呢？
事實上，海南的物價問題與有關政府部門過多地干預流通領域有關。政府部門助長了流通環節少數企業壟斷經營，使其它經營者很難進入。這些企業一方面壓低農產品價格，另一方面抬高批發價格。農民和消費者都受到盤剝。如果外地商品能夠順暢地進入海南市場，物價也不會如此高。即使在外地商品輸入的過程中，有關部門也存在著助長壟斷經營的傾向。
人們普遍認為，海南缺乏“人氣”，這是海南經濟發展的致命缺陷。工作機會不多，收入不高，還要支付如此高的生活成本，哪里會有什么人氣呢？縱有一些旅游者，也只是匆匆過客。知道海南許多商家“宰客”，也很難在本地購買多少物品。
反過來看，如果海南能夠建設一個公共服務型的政府，使政府職能切實轉變，放開市場、嚴厲打擊壟斷行為。和內地一樣為消費者提供物美價廉的產品和服務，加上海南優美的自然環境，移居海南的人就會大幅度攀升。在這種情況下，海南的產業才能產生規模經濟，才能夠有長足的發展。
從這種意義上來說，海南目前要從以下幾個方面入手來完善市場體系：
第一、建立嚴格的制度，約束政府部門直接干預市場的行為，取消過多的審批權限，為各種所有制企業進入流通領域積極創造條件。
第二、采取嚴格的反壟斷措施，給不同所有制的企業創造一個公平的競爭環境，切實維護消費者利益。
第三、要打破地方保護主義的傾向，從海南長遠發展的大局出發，實現海南市場與全國市場的對接。
第四、加快市場基礎設施的建設，建設從初級農貿市場、批發市場到期貨市場，以及包括市場信息體系在內的市場網絡體系，為廣大農戶和農業企業及時地提供全面、準確的供求信息。
第五、加強市場監管，防止坑害消費者的假冒偽劣產品進入市場。
第六、大力發展農產品市場中介組織，實現農產品供求的有效對接。
（4）建設公共服務型政府是一項系統工程，從省級到鄉鎮，都要逐步推進。這涉及部門協調和利益調整，目前依靠海南省發展改革廳很難推行下去?？梢酝ㄟ^設立由省委書記或者省長牽頭的改革領導小組來謀劃和推動。
4.3建立有利于保護農民權益的土地產權制度
實質性地推動土地產權制度改革，是解決“三農”問題的根本出路。在“以工補農”的時代，農民為國家建設做出了巨大的貢獻。但現在國有企業產權改革，國有資產沒有農民的份?，F在要解決“三農”問題，首先要問的是，農民有什么，國家能夠給農民什么？農民是赤手空拳、一沒有文化、二沒有地位、三沒有資金創業。而現行的土地產權制度使征地的收益流向了各級政府和開發商的腰包。海南土地糾紛已經惡化了農民和地方政府之間的關系。尤其是要防止農民既失去土地也得不到社會保障的情況發生。因此，海南必須對土地產權做出新的安排，確保農民的土地權益。
（1）完善征地制度。我國農用地轉化為城市用地的程序是先將集體土地變為國有土地，國家統一征用，然后再給開發商或廠商使用。在征地環節可以建立規范的制度，一要給農民合理的補償；二是土地經營過程中的增值部分應當為設置專項基金管理，主要用在為農民建立社會保障體系等事項的支出上。城市國有企業變賣資產可以用來為城市居民提供社會保障，農村集體所有的土地增值用在為農民建立社會保障是合情合理的。根據中國（海南）改革發展研究院對現行土地產權制度的調查，極少的專家認為目前的土地產權制度是合理的。但是許多專家指出土地私有化方案更不可行，因為沒有考慮到在我國土地是農民的一種保障，而且憲法也規定了土地的集體所有性質，修改憲法的成本很高。綜合考慮，最好是國家統籌安排以征地收益安排農民社會保障。
（2）賦予農民土地使用權的物權性質。主要是讓農民可以用土地使用權做抵押取得貸款融資，解決農民創業資金困難的問題。發展民營企業，尤其是鄉鎮企業，是農業產業化的重要支撐。當地農民占據天時、地利優勢，但是海南農民多數無法獲得創業資金，許多農民有很好的創業方案都無法實現。而且，如果按照法理上說，如果土地仍然是債權性質的話，單個的農民也無法用土地來入股，因為不是自己的資產。這在很大程度上束縛了農民的手腳，也與中央提出的“放開、搞活”方針相背離。
4.4建立規范的農民組織制度
要在鄉村治理結構中根據農民的訴求支持多種形式的農民組織發展。農民組織，尤其是農民自愿組織起來的經濟合作組織，對保護農民權益，對海南農業發展有不可替代的作用。這也是當前必須認真對待，并且迅速拿出對策的關鍵問題。
海南熱帶農產品要面臨與東盟國家的競爭，從國際慣例看，通過農民組織參與談判與合作是保護本地區農民利益的有效途徑。海南熱帶農業的出路在于繼續加大開放、引進和開發力度，充分利用好現有的先進品種、技術和品牌的優勢，不斷引進臺灣、東南亞以及國內外的資金和高新技術，積極推動瓊臺農業合作和交流，借鑒國內外的成功運作經驗。同時也要加大發展所需要的各項實用高新技術的研究開發力度和人才的培訓力度，確保高效優質農業發展的領先性和連續性。而海南目前的農產品質量安全體系尚未健全，大多數農產品質量達不到出口標準，面臨著國內外提高市場準入“門檻”的巨大壓力。國際經驗表明，其中許多事情讓農民組織做比政府出面實施更有效率。
但是海南目前農民組織發育還比較滯后，從農產品行業協會來看，不僅數量少，僅有15個，而且絕大多數都由較高層次的政府部門主管，很難發揮其主動性和靈活性。
表4.4.1：2003年海南省農產品行業協會情況統計表
分類標準分類型數量（個）比例（%）
按主管單位分省農業廳主管1173.33
省林業局主管213.33
省海洋與漁業廳主管16.67
東方市農業局主管16.67
數據來源：根據海南省農業廳農村經濟管理處2004年提供的數據整理而成
因此，對經濟性和社會公益性的農民組織，海南要根據“放開、搞活”的方針，制訂特殊的地方法規，放寬準入門檻，采取稅收優惠政策，使其蓬勃發展。要避免將農民組織辦成官本位和行政化的組織。
同時，還要完善村民自治組織，改善農村治理結構。使村委會成為能夠真正代表農民意志的機構?？梢钥紤]村支書和村委會主任都由農民選舉產生?；蛘呦冗x舉出村委會主任，如果是黨員，可以直接確認為村黨支部書記。如果不是黨員，可以考慮培養其入黨，然后做黨支部書記。根據形勢發展的需要，可以考慮逐步實現在鄉鎮基層政府采取直接選舉。
另外，對待已經出現的農民維權組織，要謹慎對待，妥善化解矛盾，逐步納入到法制化的軌道。
4.5推進打破二元制度的結構性改革
解決城鄉協調發展問題，要在政府改革和土地產權制度改革的基礎上，系統地推進各項配套改革。
4.5.1加快農業稅制改革
按照中央的部署，完成在五年內全面取消農業稅和農業特產稅。防止基層政府用變相的手段加重農民負擔，政府要明確改革日程，給農民一個穩定而良好的預期。當前海南農業稅制改革應當考慮配套改革，必須解決農業稅和農業特產稅減免之后基層政權的運轉問題。一方面要通過省級財政給縣（市）、鄉鎮政府以一定的財政轉移支付補貼，確保其能夠維持正常而必要的支出，另一方面要切實精簡機構和人員，尤其是精簡鄉鎮政府。把農業稅制改革與建設基層公共服務型政府結合起來，切實轉變政府職能。
4.5.2建設公共財政制度
財政是公共財政，不僅僅是城市居民的財政，現階段財政應當逐步向“三農”傾斜。城鄉發展失衡的問題，在很大程度上是因為財政資源基本上用于了城市。這造成了海南農業基礎設施薄弱，抵御自然災害能力不強。全省1/3的水利設施屬小型水利，分布不均，老化損壞嚴重，灌區工程配套不完善，主要河流缺乏控制性防洪樞紐工程。全省有效灌溉面積僅占耕地總面積的46.7%。這些問題的解決最終要靠建立一個公共財政制度來解決。一、要改變基層政權事權多、財權小的狀況。要逐步將財權下移，使基層政權的財權和事權相配。二、要在財政支出過程中強化人大的權力，使各項支出通過人大的審議、批準和監督。三、要逐年調整財政支出結構，向農村傾斜。財政支出要考慮效率和公平并重。四、要使財政決策、執行和監督三個環節分開，增強財政資金運用的透明度。五、在鄉鎮政府改革的基礎上，逐步將鄉鎮政府變成縣級政府的派出機構，由縣級財政維持起財政支出。六、稅費改革之后，村委會可以支配的資金要大量減少，在減輕農民負擔的同時，容易使農村公益事業荒廢。因此，可以采取一事一議、由村民大會決定向村民征收必要費用，以維持農村基本的公益事業。
4.5.3建立農村開發的金融支持系統
2003年6月23日，我國與泰國政府簽訂協議，決定自本年10月1日起，對188種蔬菜和水果產品實行零關稅，這標志著中國－東盟自由貿易區的組建工作向前邁出了實質性的一大步。在農業方面，中國與東盟建立自由貿易區有利于內地農產品的大量輸出，但對海南來說，將面臨實實在在的挑戰。東南亞國家光熱條件很優越，勞動力價格更低，一年365天皆可進行農業生產，無論是在產量上，還是價格上都極具競爭力。尤其是那里的熱帶水果產業，品種豐富、物美價廉，很多品種能夠全年供貨。海南與東盟各國農業上的“同質化”傾向最為明顯，今后受到的沖擊無疑也將最為直接和激烈。
海南要應對這個挑戰，必須發展精品果業。而這又需要大量的資本投入，需要更為先進的高科技，需要更為先進的農業基礎設施。這與目前海南農戶分散經營、實力單薄有很大的矛盾。但與東南亞國家相比，海南并沒有一個熱帶精品農業發展相適應的金融支持系統。因此，海南必須打破金融重城市而輕農村的傾向?？梢砸虻刂埔耍槍釒мr業和旅游業開發，建立政策性銀行?；蛘咭愿觾灮莸恼甙l展民營銀行，比全國其它地方先走一步?？梢晕獠拷鹑谫Y本的進入，為未來海南農業參與國際競爭提供良好的金融服務。與此同時，要根據實際情況，建立農民貸款擔保機制，打通小農經濟的融資通道。
4.5.4改革農村教育制度
與全國相比，海南的教育水平處于非常落后的地位。尤其是農村教育，師資力量薄弱，許多地方基本的校舍建設都難以保障，中小學的輟學率還比較高。海南農村人口占總人口的三分之二，農村人口教育決定著海南未來的人口素質，決定著城鄉協調發展未來的大格局。
第一，必須逐年加大對教育的財政投入。海南目前已經宣布從2005-2007年省級財政每年至少增加1個億的財政資金用于農村中小學危房改造和教育發展。但還要進一步確保使中小學教育、尤其是九年制義務教育財政資金的支出穩定化、制度化。
第二，要避免農村教師的流失，吸引人才，必須逐步在全省范圍內統一城鄉教師工資和福利待遇。這項制度要加快落實，以穩定農村教育隊伍。由于農村教師的工資、待遇比城市教師低，工作條件也比城市差，有文憑、素質高的教師都奔向?？诘容^大城市，致使農村中青年優秀教師流失嚴重。中青年優秀教師的外流直接導致農村教師隊伍結構失調，民辦教師、代課教師比重較大，正規師范類院校畢業生不多。這種情況如不加快改變，城鄉教育差距仍將繼續擴大。
第三，必須實行嚴格的教育收費管理制度。要嚴格制訂教育收費標準，實行教育收費價格聽證制度，讓廣大學生家長參與到教育收費協商對話中來。做到收費公平、合理、透明，政府監管嚴格、群眾監督有效的教育收費制度。要實現全省農村義務教育階段家庭經濟困難學生享受免雜費、書本費和補助寄宿生生活費待遇等。
第四，借鑒發達國家經驗，改革政府壟斷的教育體制。允許民間社會資本進入教育領域，逐步實現教育資金籌集多元化。除了鼓勵企業、島內個人辦基礎教育外，還應特別重視利用在東南亞一帶的海南籍僑民的力量辦學。在引入社會資本的同時，要注重教育布局調整，合理優化教育資源的配置。
4.5.5推進農村新型合作醫療制度建設
去年的SARS危機表明，以人為本、投資健康比什么都重要。海南的整體環境要改善，必須建成一個“健康島”。但是在醫療衛生方面，價格在全國是偏高的，城市居民看病難，農村居民看病更難。當前我國推進的新型合作醫療有一個很大的弊端就是沒有很好地考慮到農民的意愿，完全是通過專家設計并自上而下推行，因此出現了許多難以克服的矛盾。海南要更多地從本地農民的實際情況出發，走出一條新路。
一是要抓住農村醫療衛生體制反映出的突出矛盾，建立農村特困人群醫療救助制度，使公共醫療衛生體現對最弱勢群體的關懷。
二是針對農民看不起大病，因大病返貧的狀況，重點建立農村大病醫療統籌模式、農村合作醫療保險制度。
三是農村醫療衛生體系不能僅僅從治療的角度考慮問題，疾病的預防更為重要。各級政府和醫療部門要加大投入力度，更新各級衛生機構的醫療設備。并初步建立以縣級為中心、鄉鎮為紐帶、村級為網底的三級預防保健網，明顯提高農村公共衛生綜合服務能力，把傳染病發病率控制在較低的水平。
四是采取有效措施鼓勵醫務人員下鄉，鼓勵“赤腳醫生”為農民提供廉價有效的醫療衛生服務。
4.5.6逐步推行城鄉統一的戶籍制度
從目前海南農民收入結構來看，外出務工的收入很低。從下表可以計算出，海南農民人均工資及勞務收入是全國平均水平的21.8%,是浙江的14.8%，是經濟不發達的廣西的26.7%。其中的主要原因是海南剩余勞動力在本地打工的空間不大，如果到外省打工要越過瓊州海峽，遠離家鄉，而且成本很高。
資料來源：2001年中國農業年鑒
從長遠看，海南的農民從絕對數量上來說并不多，而且當地農民在文化傳統上不習慣到外地打工，海南的農村剩余勞動力應當隨著經濟的發展，在海南本省消化和解決。要有效地解決城市化過程中的勞動力轉移，一個相當重要的方面就是打破戶籍制度的限制。隨著海南城市經濟實力的增長，為城鄉居民建立統一的戶籍制度，不僅能夠大幅度提高農民收入，有效縮小城鄉差距，也為系統地打破城鄉二元制度結構奠定堅實的基礎。
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