外資政策調整經濟發展
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(一)韓國的外資優惠政策
90年代中期特別是亞洲金融危機之后,韓國政府開始改變以往限制外資流入的政策,采取積極措施鼓勵外商投資。首先是大幅度放寬行業準入和各種限制性規定,其內容:一是放開準入行業,在所有1058個行業中,僅有近海漁業、沿岸漁業、廣播電臺、電視臺等4個行業禁止外資進入,其他全部放開。二是放開關于外方持股比例的限制,1030個行業允許外方100%持股,只有24個行業有不同程度的比例限制。三是取消過去對外資企業持有土地用途和面積的限制。四是放寬關于外國投資者投資資金下限的要求,目前的規定是投資資金不得少于5000萬韓元(約5萬美元)和投資比重不得低于10%。
其次是實施外商投資的鼓勵和優惠政策。1995年4月韓國開始實施新的《引進外資法》,將電子信息、電氣機械設備制造、精密機械、新材料、生物工程、航空、運輸、環境能源領域、社會基礎設施等行業列為鼓勵行業,此后在1998年11月又進行了補充。目前總共有533個行業被確定為鼓勵外商投資領域。對于這533個行業,主要實施了以下優惠政策:一是對企業所得稅實行最初7年免征,以后3年減半征收的“七免三減”政策;二是對投資用機械設備免征進口關稅、特別消費稅和附加值稅;三是對投資企業進口提供通關便利。
(二)泰國的外資優惠政策及其特點
按照泰國政府2000年3月公布的《外國人事業法》,所有行業都允許外資進入,只是在43個行業外方持股比重或外方投資占投資總額的比重不得超過50%。其中絕對禁止的行業有9個,需要經過內閣會議同意并由商務部長批準的行業有13個,需要經過外國人事業委員會同意并由商業登記局批準的有21個行業。絕對禁止外方持股超過50%的領域包括報紙、廣播電臺、電視臺、農業、果樹園、漁業、藥草采集、文物交易拍賣、佛像和僧缽的制造和販賣、土地交易等。
按照泰國的產業分類,鼓勵外資進入的行業有126個,第一類是26個農業和農產品加工行業;第二類是18個采掘業;第三類是16個輕工業行業;第四類是22個機械、運輸設備和金屬制品等行業;第五類是電子、電氣機械零部件行業;第六類是15個化學、造紙、塑料等制造業;第七類是20個服務和公共事業行業。對鼓勵類行業的優惠程度根據投資地區有所不同。所有外資企業可以享受的優惠政策包括:從盈利之日起的3~8年內免征企業所得稅,如果在免征期內發生虧損可以從優惠期結束后的稅前利潤額中扣除。其次,還根據不同地區對外資企業給予不同的機械、原料進口關稅減免優惠政策。
(三)日本的外資企業鼓勵政策
不僅發展中國家通過優惠政策鼓勵外商投資,一些發達國家也開始在這方面進行嘗試,日本就是一個典型的例子。日本從80年代中期實行資本項目自由兌換以來,基本取消了對外商投資的限制。但是由于其國內企業之間所特有的序列紐帶關系,以及人工成本高昂等因素的影響,外資進入相對困難。90年代以來,長期的經濟蕭條使得日本政府開始大幅度調整經濟政策,希望通過吸收更多的外國資本給日本經濟帶來活力,尤其是許多深受人才外流困擾的地方政府也準備通過積極吸收包括外資在內的投資者來本地投資,采取了許多積極措施,1998年日本政府出臺了一項鼓勵外商投資的政策,決定對157個行業的外商投資企業提供信貸擔保,擔保范圍包括固定資產投資、流動資金貸款,最高擔保額可以達到企業全部資產的95%。此外,為了完善面向外資企業的服務體系,日本還在政府設置的企業信息服務機構“日本貿易振興會”建立了專門的咨詢窗口和網絡。
近年來,日本政府進一步提出了通過制度創新促進結構調整、振興經濟的方針,其中主要內容之一,就是允許地方政府建立各種形式的“經濟結構改革特區”,并通過頒布專門法律在特區內實施特殊政策。其中包括了以吸收外資為主要目的的“經濟特區”。例如在日本沖繩縣設立的“特別自由貿易區”,在吸引外來投資方面實施了以下優惠政策:一是區內企業可以從事加工貿易、保稅(關稅和消費稅)加工產品并出口,如果產品需要在國內市場銷售,企業可以在按照零部件、或按照成品自由選擇一種稅率繳納關稅。二是對區內企業給予企業所得稅、法人事業稅、固定資產稅、土地保有稅等減免優惠待遇;其中關于企業所得稅的減免政策規定:在開業后連續10年中企業所得稅按照從企業所得中扣除35%之后的基數征收;照此計算,在前5年企業所得稅率僅為22.9%,相當于法定所得稅率(40.9%)的55.9%;后5年的所得稅率平均為27.4%,相當于法定稅率的67.0%。三是對制造業設備投資給予一定減稅優惠,如可從企業所得基數中扣除相當于機械設備購入價值的15%、建筑物投入金額的8%;同時投資設備可享受特別折舊優惠。四是對區內企業吸收當地30歲以下年輕人就業給予特別補助和獎勵,其中補助最長可享受兩年,補助金額最高可達補助對象員工工資的1/3。五是區內企業還可以享受沖繩縣的其他鼓勵性政策優惠,如對制造業、公路貨物運輸、倉儲、包裝、批發商業、軟件、信息處理服務、信息咨詢服務、設計、自然科學研究等行業給予產地調查、清理和購置費用補貼等。該區從2001年建立以來,已經在吸收外來投資方面取得明顯成就,其中包括來自德國、意大利、加拿大等國企業的投資。
除了以上三個國家之外,新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、菲律賓、越南和印度等國家都在繼續實施、并不斷增加鼓勵外商投資的優惠政策和措施。
二、國際直接投資的新動向
第一,跨國購并仍然是國際直接投資的主導方式。統計表明,2001年世界直接投資的急劇減少,首先是跨國公司之間的購并大幅度下降所造成的,但是,由于跨國購并額的下降幅度與全部直接投資流入額的下降幅度相近,前者在后者中所占比重并沒有降低,跨國購并仍然是最主要的投資方式。
第二,IT投資是引發國際直接投資波動的決定性因素。IT產業購并投資的快速增長曾經是90年代后半期國際直接投資的顯著特點之一,2000年該行業購并增長對全部購并投資增長的貢獻率達到72.8%。另一方面,在2001年跨國購并的下降額中,僅IT投資購并的下降額就占了55.5%(日本貿易振興會《貿易投資白皮書》,2002年9月)。2002年起IT商品和服務開始進入緩慢復蘇階段,但是由于海灣戰爭的影響,國際著名機構(美國高技術調查公司IDC)已經將原來IT產業投資6%的增長預測值下調為3.7%(《中國經濟時報》,2003年4月1日),據此估計,短期內IT相關的直接投資仍然難以出現較快增長。
第三,流向發展中國家的FDI比重有所提高。流入發展中國家的國際直接投資占全部直接投資的比重,1997年曾經達到41%,但以后逐年降低,2000年僅有17%。2001年,流入發展中國家的國際直接投資雖然也出現下降,但由于下降幅度明顯低于發達國家,使得所占份額上升到28%。主要原因在于流向發展中國家的直接投資以綠地投資方式為主,而這種投資受發達國家資本市場波動的負面影響相對較小。
第四,發展中國家之間的引資競爭日趨激烈。主要表現為以下幾點。一是出現兩極分化傾向,2001~2002年,中國、菲律賓、印度等國家仍然保持了較大幅度增長,其中中國2002年的外商直接投資流入量已經上升到發展中國家流入總量的37%(根據世界銀行《2003年全球發展金融》,2003年4月2日;另外,2001年中國吸收外來直接投資占發展中國家的比重是23%);其他發展中國家(地區)的下降幅度很大。二是墨西哥作為NAFTA(北美自由貿易區)成員同時又與EU(歐盟)建立FTA(自由貿易協會)關系的發展中國家,吸引直接投資方面成效突出,在連續幾年增長的基礎上2001年再增86.1%,占世界FDI總額的比重也由0.9%提高到3.6%,表明已經加入自由貿易區的發展中國家在吸收直接投資方面具有較強的競爭力。三是各國競相采取更為開放和優惠的吸收外資政策,這一點尤其值得我們注意。
三、我國在引資競爭中面臨的主要壓力
長期的經濟增長潛力和巨大市場規模以及大量存在的廉價勞動力是我國在吸收外資方面的明顯優勢,這也是2001~2002年我國吸收FDI能夠實現恢復性增長的主要原因,但是,由于許多國家競相調整外資政策,向外國投資者提供更多優惠,各國之間的引資競爭日趨激烈,再加上我國目前在市場體制、投資環境和知識產權保護方面存在的諸多問題,今后吸收外資的總體形勢不容盲目樂觀。
(一)政策優勢正在逐步消失
改革開放初期,我國的經濟主體結構單一、市場化程度很低,投資環境與國際水平相差甚遠,為了加快經濟發展進程,采取了積極有效利用外商直接投資的經濟發展戰略,并向外資企業提供了各種政策優惠。但是隨著我國經濟體制改革的逐步深入和市場化程度的不斷提高,多元化的經濟主體結構已經初步形成,投資環境也得到了明顯改善。外商投資企業長期享有的部分超國民待遇陸續取消,目前僅在投資設備進口、加工貿易管理和企業所得稅方面保留了一些區別于內資企業的優惠政策。但實際上這些政策與韓國、東南亞國家相比已經沒有什么優勢
,在優惠期限、行業準入限制等方面甚至處于劣勢。
(二)流入我國的直接投資增長存在不確定性
90年代的經驗表明,我國吸收外國直接投資的增長趨勢與國際直接投資增長趨勢并不完全一致,多數年份出現反向變化,即在國際直接投資快速增長時期流入我國的外商直接投資增長明顯回落;而在國際直接投資蕭條時期我國吸收的直接投資會出現強勁增長。這種特點說明二者之間、特別是我國與美國等主要資本流入國之間在吸收國際資本方面存在一定替代關系。2002年中國吸收外資首次超過美國位居世界第一位,并不能說明我國的引資競爭力已經超過美國,主要是由于“911”和美國股市疲軟、企業信譽危機等因素的影響,帶有很大的偶然性。短期來看,美國資本市場的低迷仍然要持續一段時期,這有利于我國吸收外資的增長,但是隨著美國等世界主要國家經濟復蘇、資本市場再度出現繁榮,同樣有可能導致流入我國直接投資的減少。英國經濟學人資訊社(EIU)4月1日發表的報告認為,中期內美國仍為全球FDI的主要目的地,在2004~2007年期間將占世界FDI總量的1/4,對此,我們必須有清醒的認識。(三)在建立自由貿易區方面相對滯后
隨著區域經濟一體化趨勢的不斷加快,各種層次的自由貿易區紛紛建立,世界經濟格局出現了很大變化。自由貿易區的建立,有利于促進區域內成員之間的相互投資,同時能夠吸引區域外企業為了達到零關稅進入自由貿易區市場的目的到區域內進行投資。因此,作為重要自由貿易區成員的發展中國家在吸引外資方面更具有競爭力,墨西哥就是一個典型例子(墨西哥是NAFTA成員,并且與EU簽署了自由貿易協定,因此,在墨西哥投資的企業,其產品可以零關稅進入兩大市場)。目前在東亞范圍內各種形式的自由貿易區開始出現,日本、韓國之間已經在建立自由貿易區方面取得進展(2002年7月日本和韓國正式啟動了由政府官員、學者和企業代表共同參與的日韓FTA研究計劃,預計2004年完成研究報告,2005年啟動政府談判),而且都在積極準備與東盟國家建立自由貿易區。這將十分有利于韓國和東南亞國家吸收更多外國投資,對我國吸收外資會帶來一定分流壓力。
(四)投資環境還存在很大差距
調查顯示,盡管我國已經在完善基礎設施等“硬件”環境方面取得明顯效果,但是諸如政策制定缺乏透明性、變動頻繁,各地政策執行不盡統一、具有隨意性,政府工作效率低、缺乏服務意識,市場監管不力、出口退稅困難重重等外商關于“軟”環境方面的批評依然強烈。此外,從企業稅賦來看,一方面,我國的企業社會保障支出相對于薪酬的比例高于韓國、印度和東南亞各國;企業所得稅率(法定稅率)僅低于印度2.7個百分點,高于韓國、東南亞國家5~10個百分點;個人所得稅最高稅率僅低于越南5個百分點,高于韓國、印度和東南亞國家5~20個百分點(參見日本貿易振興會《亞洲的投資環境比較》2002年5月)。由此可見,在沒有政策優惠的條件下,外資企業稅賦成本明顯高于主要競爭對手。另一方面,我國目前存在的法定稅賦之外的“亂收費”現象對外資企業投資環境的危害更為嚴重。
(五)知識產權保護形勢依然嚴峻
知識產權保護程度是投資環境的重要方面。長期以來,國內存在的侵權行為成為困擾外資企業的難題之一,許多企業為此付出了高昂成本。雖然政府加大了打擊力度,但是效果不夠明顯,制假售假現象依然十分猖獗。根據日本貿易振興會2002年一項針對在華日資企業所進行的問卷調查結果,回答說自身受到侵權的企業和認為中國國內的侵權行為具有進一步惡化趨勢的企業比重都超過了50%。此外,近60%的企業對中國政府打假行動的實際效果表示不滿意。由此可見,這種狀況對外資企業的投資信心已經產生了很大影響。
(六)有利于購并投資的制度環境尚未形成
隨著資本市場趨于穩定和經濟復蘇,購并形式的直接投資仍然會出現大幅度增長勢頭。尤其是IT制造業和金融、石油化工、機械設備等大型投資多數是按照購并方式運作的,墨西哥2001年吸收外資的高速增長主要就是來自美國城市銀行集團大規模購并投資的貢獻。但是我國的購并活動剛剛起步,相關法律制度尚未形成,并不具備大量吸收購并投資的制度與操作條件。這將大大降低我國吸收外資的競爭力。
四、取消外資企業優惠政策可能帶來的負面影響
目前理論界和實際經濟部門關于外資政策調整問題存在一些不同看法。一部分觀點認為應該盡快調整外資企業的優惠政策,在實施內外統一的企業所得稅稅率的同時,取消外資企業設備進口免稅政策。毫無疑問,構筑一個多元化的經濟主體結構,實現各種所有制企業的公平競爭是中國經濟體制改革的重要目標之一。隨著投資環境的逐步完善和市場化程度的不斷提高,取消目前外商投資企業所享有的優惠稅率等“超國民待遇”也是一種必然。但是,在目前形勢下如果取消外商投資企業的優惠政策,將會進一步加大我國在引資競爭中所面臨的壓力和困難,并給經濟增長帶來一些不利影響。
首先,取消優惠政策可能導致流入我國的外商直接投資增長趨緩,甚至出現下降。在我國原有的政策優勢已經基本消失的情況下,取消對外商投資的稅收優惠,意味著外商投資的成本、特別是其中的進口設備關稅和海關代繳稅稅賦會明顯上升,并改變投資者的收益預期。為了回避這些成本,跨國公司可能選擇其他具備政策優惠和綜合成本優勢的國家進行投資。1996年4月我國一度取消了對外商投資設備進口征稅的減免優惠,結果導致1996~1997年連續兩年出現外商直接投資協議額的大幅度下降,流入東南亞國家的外資比重卻明顯上升。直到1998年重新恢復對鼓勵類和允許類直接投資進口設備減免稅政策之后,協議額的下降趨勢才得到抑制。但已經對其間及以后實際到位資金增速的大幅度回落、甚至轉為負增長產生了一定影響。
其次,外商直接投資增速回落或出現負增長,將對全社會投資增長、乃至經濟增長產生一定負面影響。按照實際到位資金計算,目前外商投資企業投資在我國全社會投資中的比重超過10%,新增投資的減少或下降,都將對全社會投資增長產生直接的影響。以1999年為例,當年外商實際到位資金減少11%,僅此一項因素的影響,就使得全社會投資少增長了1.1個百分點,在當時通貨緊縮趨勢加劇、投資需求嚴重疲軟(全社會投資增長僅達到5.1%)的背景下,對宏觀經濟穩定的影響很大。2002年我國能夠在世界經濟普遍蕭條的背景下實現8%的較快經濟增長,在很大程度上得益于外商直接投資的恢復性增長和外資企業出口的強勁增長。此外,目前主要來源于外商投資企業的涉外稅收、外資企業工業增加值、外商投資企業出口在全國稅收、工業增加值和出口總額中的比重也分別達到了19%、28%和52%左右的水平,因此,外商投資增長形勢的變化會對這些經濟總量產生相應影響。
再次,通過吸收外資促進產業結構調整的政策效應可能減弱。引進先進技術、資本和管理知識,促進國內產業升級和結構調整是我國產業政策的一個重要內容。20年來吸收外資的實際經驗表明,由于外商投資企業在資金、技術等方面的明顯優勢,對提升我國制造業整體的裝備程度和技術水平發揮了舉足輕重的作用。但是由于比較優勢等內在因素的影響、跨國公司的投資相對集中在我國的勞動密集型行業或資本密集型行業的勞動密集型加工環節(如電子通訊設備的非核心技術部分的加工、裝配環節),這樣的結構性因素在一定程度上抵銷了外商投資本身的資本和技術優勢,使得外商企業投資對整體產業結構的提升效應有所減弱(趙晉平:“吸收外資的產業政策研究”《管理世界》2002年5期)。為了進一步提高吸收外資對資本和技術裝備水平升級的影響,吸引外商向資本密集型行業和加工環節投資的產業政策導向具有十分重要的意義,為此需要保持有效的政策調控手段。從鼓勵發展的資本密集型產業投資來看,投資設備和技術投入占有相當高的比重。因此,在國內缺乏足夠替代能力和進口關稅仍然較高的條件下,對這些鼓勵類行業的投資設備進口免征關稅及進口環節增值稅和實施一定的企業所得稅減免仍然是最為有效的政策手段之一。1997年我國取消新批外資企業設備進口稅收優惠之后,外商投資項目平均規模比上年下降了18.5%,1998年重新恢復這項政策后,這一指標又很快上升了8.4%;此外,從產業結構的變化來看,1997年外商工業投資比重比上年下降了9個百分點,其中機械、交通運輸設備、電氣機械行業等資本密集型行業的合計比重由上年的9.6%下降到2.8%,1998年又出現不同程度的回升。這些變化反映了此項政策對外資項目的資本、技術水平以及產業結構的直接影響。
五、政策建議
(一)將建立內外資企業統一的政策體系確定為我國外資政策調整的中長期目標
從長期來看,隨著市場化改革的深入和投資環境的不斷完善,對于外商投資企業來說,我國目前存在的許多制度性成本因素將逐步消除,綜合實力會真正成為各類企業之間競爭的決定性因素,在這種環境下,吸收外資將具備由政策鼓勵向市場引導轉變的條件,方能真正實現各類企業之間的公平競爭。
(二)現階段,應當保持吸收外資鼓勵性政策的連續性和穩定性
為了提高對跨國公司投資的吸引力,在世界各國的引資競爭中保持必要的優勢,今后一個時期我國需要繼續實施吸收外商投資的鼓勵性政策,對面向國家鼓勵行業或地區的外商投資給予減免投資設備關稅、海關代繳增值稅和企業所得稅的優惠待遇。
(三)為實現長期政策調整目標作好過渡性安
為了防止過快的政策調整可能對經濟增長產生的負面影響,對于中長期的政策調整目標,有必要作好過渡性安排。其基本方向是由按照企業身份確定的政策優惠逐步向按照鼓勵內容確定的優惠政策轉變。進口設備的減免稅收政策應當與國家的產業政策相結合,對于面向鼓勵行業投資的所有企業逐步給予優惠;企業所得稅優惠政策則應當與地區政策相結合,如對于面向國家鼓勵的中西部和其他特殊區域投資的所有企業逐步給予優惠等。
(四)對進入保稅區、出口加工區等特殊區域的外商投資實行長期的鼓勵性政策
由于進入保稅區、出口加工區等特殊經濟區域的外商投資企業,主要從事加工貿易,便于政府對其進行海關和稅收監管,應當成為繼續政策鼓勵的主要內容之一。而對于向這些地區集中的企業除了長期給予投資設備、原材料等必要生產手段以免征關稅、進口環節的海關代繳稅等優惠之外,也可以在企業所得稅或其他稅收(包括地方性稅收)優惠方面給予地方政府一定的靈活性。
(五)政策調整要注意對投資者收益預期的影響
企業投資行為的變化主要來自收益預期改變的影響。因此,在外資政策調整過程中應當避免對外國投資者收益預期可能產生的負面影響。政策調整的過渡時期,如果要縮小稅收減免幅度或范圍應當與相應幅度的關稅下調或其他有利于企業降低成本的政策配合實施。此外,如果政府能夠在清理和徹底解決“亂收費”問題、嚴格保護知識產權和規范市場交易行為等方面取得明顯成效,也會為今后政策調整提供更大空間和可行性。今后相當長時期,政府應當始終將改善投資環境作為吸收外資工作的重中之重。
