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宏觀調控是我國經濟體制改革中的一項重要主題。法學界對宏觀調控法的研究也經歷了一個由冷到熱、由非理性到理性的過程。與此同時，宏觀調控法領域的研究成果也不斷涌現。本文稱不上研究成果，只是簡單地從對宏觀調控法的概括論述入手，在經濟學理論、社會結構和法學原理三方面分別論述了宏觀調控法的理論基礎。基本理念是市場和政府在經濟運行中的互動和協調，以及社會中間層在其間的政治功能和監督職能，從而克服各自存在的缺陷和不足，使宏觀調控依法進行，達到各主體利益的平衡。論述的同時對當前我國宏觀調控中存在的問題以及相應的對策也提了一些諸如加快完善市場體系、規范宏觀調控權力行使程序等方面的意見。

[關鍵詞]宏觀調控市場失靈社會中間層政府失敗

論宏觀調控法的理論基礎

宏觀調控是現代國家經濟職能的一個重要方面，但它自20世紀后期開始才迅速發達和日趨完善，尤其在中國。80年代以后，中國發展市場經濟要求國家經濟職能活動方式的轉變，宏觀調控也受到高度的重視并得到發展。但往往在事物蓬勃發展的時候，它的弊端和缺陷也日益顯露。因此，對宏觀調控進行立法，以法律來規制和保障宏觀調控也勢在必行。追根求源是對事物進行研究的第一步，法學也不例外。所以對宏觀調控原理作學術上的研究必將對宏觀調控立法產生根本性的推動作用。本文是對經濟法的宏觀調控原理的一些淺薄認識。

一、宏觀調控及宏觀調控法

（一）國家的宏觀調控職能

“宏觀調控是指政府從全國經濟整體利益出發，以穩定物價、促進充分就業、保持經濟適度增長、實現國際收支平衡為目標，從規范經濟行為規范入手在不同程度上以經濟計劃、產業政策為引導，采用財政、金融、制裁等經濟的、法律的以及必要的行政手段從整體上調節國民經濟運行的經濟管理行為。”歸根結底，宏觀調控是現代國家調節國民經濟的一種方式，是國家職能的一種。其實在歷史上，統治者對某些經濟活動予以引導和促進的情形早已存在，只是在19與20世紀之交及其以后，國家的這種宏觀經濟職能才逐步從國家職能體系中突顯出來。這主要是由于在這個時期，生產不斷社會化，而單個生產經營者對社會信息的掌握不足和滯后，經營決策常常同社會供求不一致，并不能適時調整。當其發現市場供求嚴重失調，產品大量滯銷過剩，想采取對策已經為時已晚。經過一次又一次的周期性經濟危機后，人們迫切希望國家出面搜集了解社會經濟和市場情況，掌握各種經濟數據和信息，做出科學分析和預測，并運用政策手段，引導經濟發展。特別是在1929-1933年經濟危機期間，以美國羅斯福新政為代表，作為危機政策，各國實施了一系列調節經濟的措施。其中包括運用金融、財政、產業等方面的經濟政策對經濟實行調控。也是在此及以后，各國都開始注意以經濟計劃、經濟政策為主要方式來指導經濟發展。宏觀調控也由原來的零散的政策逐漸向體系化發展。

（二）宏觀調控法概述

前面是對國家宏觀調控職能的一些簡單論述，但涉及到宏觀調控法的產生則另當別論。宏觀調控法的產生有另外一個理論基礎——政府失敗理論。這是基于法治平衡理論而生的。在賦予國家宏觀調控權的同時，也要對這個權力進行約束和規制，防止權力濫用。就是在這種授權和限權的牽制和衡平中，宏觀調控法應運而生。它除了要規定市場主體配合國家宏觀調控應如何作為，還規定政府調控的權限、范圍、程序、措施以及責任。目的是要為政府干預立章建制，實現政府干預法制化。“因為國家權力對于經濟發展的反作用如果“沿著相反的方向起作用，在這種情況下，就像在每個大民族的情況一樣，經過一定時期都要崩潰”。“政治權力會給經濟發展帶來巨大損害，并造成人力和物力的大量浪費”。

1、宏觀調控法的概念及調整對象

“宏觀調控法是調整國家在宏觀調控過程中發生的經濟關系的法律規范的總稱。”或者說，“宏觀調控法是調整國家對社會經濟宏觀調控的過程中發生的各種社會關系的法律規范的總稱。”我們把宏觀調控法的調整對象即宏觀調控的過程中發生的經濟關系稱為宏觀調控關系。關于宏觀調控的調整對象，國內學者有比較的認為是宏觀調控關系。但對國家宏觀調控關系作何解釋卻不盡一致。筆者認為，宏觀調控關系是指國家在國民經濟運行的過程中發生的與受控主體之間的權利義務關系以及宏觀調控主體之間的平衡協調關系。它是以國家宏觀調控主體為一方的經濟關系。宏觀調控主體一方依法定職權對國民經濟進行調控是宏觀調控關系產生的根本動因。宏觀調控關系管理與被管理、調控與被調控的行政隸屬性質，實際上并不全是平等和協商關系。

2、宏觀調控法的基本原則

關于宏觀調控法的基本原則學界也有頗多論述，也存在巨大分歧。有三原則說、四原則說、五原則說等。筆者認為，以經濟法的社會本位原則作為宏觀調控法的基本原則是比較合適的。首先，宏觀調控法本身就是經濟法中最重要也是最沒有爭議的一部分。鑒于理論體現的一致性，以尊重個體權益為基礎維護社會整體為己任的社會本位原則理應是宏觀調控法的基本原則。其次，從宏觀調控法的立法目的來看，它的出發點也在于保持經濟總量平衡，促進社會穩定，維護最大多數人的公共利益。再次，從宏觀調控的理論基礎來看，克服市場失靈和政府失靈的最終目的也是保護社會公共利益不受侵犯。

3、宏觀調控法的內容構成

現代國家對經濟的宏觀調控已形成以“國家計劃-經濟政策-調節手段”為軸線的系統工程。因此，“宏觀調控法的內容應該包括計劃法、經濟政策法和關于各種調節手段運用的法律。”

“計劃法是調整在制定和實施國家計劃的過程中發生的法律規范的總稱。”計劃具有的彌補市場缺陷、對經濟進行宏觀調控的功能是不言而喻的，然而如何對計劃進行約束，對計劃主體進行約束，保證計劃的合理、科學編制和有效實施則需要計劃法的規制。

經濟政策是連接國家計劃和各種調節手段的中介。“經濟政策法主要包括產業政策法、投資政策法，財政稅收政策法、貨幣金融政策法等。”這些法律主要體現國家各項基本經濟政策的實體性內容。經濟政策以法律的形式出現，可以使其內容更規范，以保障更好的實施。

各種調控手段的法制化是保證宏觀調控依法進行的必然要求。以法律的形式來規定調控權力的范圍，行使程序及方法，可以防止宏觀調控權力的濫用，做到依法調控。

二、宏觀調控的理論基礎

（一）經濟學理論基礎

1、市場失靈理論古典經濟學認為，價格機制的完全性、市場主體決策的完全性和市場信息的充分、對稱足以使市場價格機制實現對資源的有效配置和經濟的有效調節。在這一前提下，市場經濟應是市場主體自主經營決策，政府干預愈小愈好的自由經濟。因而，在古典經濟學看來，政府對經濟的基本態度應是自由放任。但也就是在自由放任鼎盛時期，西斯蒙蒂就認為有必要重新檢查亞當•斯密的理論。“商業財富的發展不需要政府干預的說法是絕對不正確的”，“我們絕對不要相信平衡會自動恢復這個危險的學說”。市場經濟始終不能自動平衡，這是由市場的自身盲目性決定的。因為市場中的每個人都只能按自己的極大化私人利益各自為政。這種各自為政導致的經濟發展不平衡如需求和供給的不平衡就會導致失業或者通貨膨脹。因此說市場調節也有失靈的時候。市場失靈具體表現在以下幾個方面：

第一、市場的自發性必然導致壟斷和寡頭，從而導致市場的低效或無效率。物極必反，壟斷主體對競爭優勢的濫用破壞著正常的競爭秩序和公平的競爭關系，市場調節機制內在的調節功能和目標難以實現。

第二、外部經濟導致投資者缺乏經濟性，而外部非經濟性又導致污染，影響了社會的可持續發展。

第三、市場不能提供發展所需要的經濟結構變化，比如對幼稚產業的保護，對夕陽產業的調整等。

第四、市場規則是一種“叢林規則”。無情的競爭必然導致弱肉強食，最終出現兩極分化。如果任憑市場競爭必然導致社會不公平，也根本不可能促進公共利益。

在市場失靈的情況下，社會呼喚另一種機制和力量介入經濟，以配合市場機制共同調節。政府是代表整個社會的，具有的認識能力和預測水平比任何人都遠為高明。政府處于中央地位成為信息中心，可以總攬國民經濟全貌，為人們提供實質公平的競爭法則和環境，扶持弱者，把市場自由競爭社會共處共榮結合起來，使各種利益在市場參加者之間合理分配，而不允許市場調節滲透一切。當然，這時候會有人提出政府調控失敗的問題，但這不是拒斥政府宏觀調控的充足理由。正如市場失靈不是否認市場調節的充足理由一樣。我國自上個世紀八十年代開始，才由原來的計劃經濟體制逐漸向市場經濟體制過渡，這個過渡期是漫長而曲折的。我們不能否認我國的經濟建設在改革開放以后取得的巨大成就。然而，計劃經濟體制留下的諸如長官意志，行政命令決定經濟政策、國有企業中政企不分（即使現在已經進行了公司化改革）等一系列有著深厚傳統但與市場經濟格格不入的遺毒我們也不能視而不見。宏觀調控能最大限度發揮作用必須要求有充分、完全、自由的市場競爭的存在。也就是說，只有價格機制完全發揮作用時，政府的一系列宏觀經濟管理政策才能達到預期的目標。然而我國目前的市場環境狀況并不容樂觀。因此有必要在宏觀調控立法中加重對市場體系培育和完善方面的筆墨。比如政府要在市場可以調節并且可以調節的很好的領域盡多地給與市場主體自由競爭的權利，同時宏觀調控也要在調整優化產業結構方面多做努力。

2、政府失敗理論國家的調節機制和國家經濟職能是為了彌補市場調節之不足，克服市場失靈而產生的。然而國家調節亦非萬能它有許多缺陷。最早對政府失敗問題進行系統研究的是公共選擇派。其代表人由布坎南和納特他們認為，如果不能保證政府經濟行為最符合全民福利最大化，也無法保證政府行為的結果符合政府的初衷，那么政府的公共政策失效不僅不能彌補市場失靈，反而會加劇市場失靈，甚至會引發社會災難。政府失敗的表現主要有以下幾個方面。第一，由于公共物品的受益者和支出者的分離，造成低效益、高成本、甚至負效益的運行，形成外部負效應。第二，由于政治家的短期行為，為了競選或顯示輝煌政績、官場升遷，往往夸大近期成本和利益，而忽視未來成本和效益。第三，尋租與腐敗。尋租的字面意思是尋找利潤，是為了獲得和維持壟斷地位而付出的代價，它完全是一種“非生產性的尋利活動”，在政府管制而市場主體又想進入的領域，往往會出現權錢交易，這是導致腐敗的根源。因此說，政府干預也不是萬能的。應該樹立一種觀點，不是任何市場缺陷都可以由政府來彌補的，政府干預不是在任何時候都是有效的。因此，有必要對政府干預經濟的權限及范圍在法律上進行規定，堅決杜絕宏觀調控政策以黨的會議紀要以及領導人的指示等形式出現，把公共決策和政府管理納入法制化軌道，這也是制定宏觀調控法的又一個原因。從某種意義上說，宏觀調控法可以看作是規制國家宏觀調控行為之法。因此應該對宏觀調控的權力主體、權力主體的權限以及行使宏觀調控權的程序和法律責任進行規定，使宏觀調控有法可依。

（二）社會結構理論基礎

筆者認為，市民社會－團體社會－政治國家的三元社會結構基礎是當今社會宏觀調控法的社會結構理論基礎。20世紀60年代以來，在英、美等一些國家掀起了轟轟烈烈的“第三部門”（thethirdsector）運動，也有人稱之為“結社革命”。成千上萬的涉及環保、醫療、教育等方面的“第三部門”組織應運而生。“第三部門”運動的發起是有一定的歷史背景的。二戰以后，福利國家政策成為資本主義世界發展的主流模式，到70年代，執意這一政策是國家社會福利開支日益增大，損害了私人投資。“越來越多的人認為，政府作為發展的推動力是有限的，而第三部部門機構有其優越性。”20世紀末，“第三部門”已發展成為力量不可小覷的社會中間層。這些組織以公共利益為目標指向，以保護人類整體利益為宗旨，通過有組織的活動喚起民眾的公共意識，影響政府的公共決策，使其免遭少數人的控制而為大多數人服務。“托克維爾的《論美國的民主》一書中闡述了一個重要思想就是：以社會制約權力。”社會中間層的崛起一個顯著的結果就是政府職能的弱化。政府職能的弱化是政府權力的轉移過程，政府將部分職能轉移給社會中間層。在有社會中間層加入的社會結構中，政府可以以社會管理者的身份制約社團的不正當的利己傾向，而社團可以以自身的名義制約政府，防止政府濫用行政權力。

在政府－社會中間層－市場主體這個等差有序的社會調節的權力結構中，政府適當地分一部分權力給社會中間層，既有利于減輕政府的調控負擔，又可以充分發揮中間層私立性僅服從于法律、公共利益性為公共利益服務的優勢而使資源配置達到帕累托最優。在這個過程中，政府的宏觀調控權力或稱職能進一步弱化。宏觀調控法也因此更“宏觀”、更“間接”。源于二次“社會契約”締結的社會中間層－接受了一次契約中讓渡給政府的部分權力和原先保留在個人手中的權利，而使其在政府和市民之間的活動更加游刃有余。反映在宏觀調控的立法上也必然使國家的宏觀調控權力更加粗泛而不是具體，更具有間接指導性而不是直接參與性。也必然是立法中對社會中間層（主要是各種社會團體）這一經濟法主體的規定不能再像從前模糊簡略一帶而過而必須對其成立、職能、活動方式及法律責任作明確具體的規定。因為先前傳統地認為市場解決不好的有政府管理和政府解決不好的交給市場的做法在三元的社會結構中已行不通社會中間層的崛起及其在經濟生活中扮演的愈來愈重要的角色已經不允許“非此即彼”地來解決宏觀調控問題。此外，在宏觀調控法中設立公益訴訟機制也勢在必行。以團體訴訟、小額訴訟、訴訟援助計劃來抵御政府行政機關和廠商的不法行為，也正是經濟法社會利益本位的最佳體現。以“政府－社會中間層－市場”框架來布置宏觀調控法體系是新時期宏觀調控法立法的必然要求，理所當然是當代宏觀調控法的理論基礎之一。

（三）法學理論基礎

當某一社會關系上升為法律調整地對象從而產生了以調整該社會關系的專門法律時，立法者往往考慮最多的是如何衡平各關系主體之間的利益。因為只有這樣的法律才能真正調整該社會關系而使各關系主體普遍認真遵守而真正達到由法來治。這大概就是法治平衡原理最直觀的闡述了。宏觀調控法亦是如此。如何使宏觀調控關系的主體即調控主體和受控主體在互動中達到利益平衡是整個宏觀調控立法的核心所在。雖然表面看來在夾雜有隸屬性質的宏觀調控關系中并不存在雙方主體討價還價協商一致的跡象和可能，但實質上立法中如果不設置相關的用于或有利于協調雙方利益的機制或制度就很難說這部法律是真正的法律而只是行政命令了。宏觀調控由原來僅作為國家經濟職能而存在和發展到現在相對完善健全的法律體系，并不是或者說并不僅僅是為了讓宏觀調控政策的實施更有法律保障，更大程度上是為了使調控主體和受控主體在相互約束相互牽制的互動中達到利益平衡。即政府的宏觀調控政策被更好地執行的前提是它能反映最大多數的受控主體的最大利益，并且這些政策的制定有科學依據，其運行成本最小。同時，在宏觀調控政策的執行結果與初衷相悖，而給信任政府的受控主體帶來損害時，政府要承擔相應且相當的法律責任，比如在指導性計劃中，由于長官意志，官僚主義造成失誤時，要有相應的行政和經濟處罰來約束。利益平衡原理應該是宏觀調控法的立法出發點，只有這樣才會產生宏觀調控關系協調和穩定。

法治平衡原理表現在立法上即是法律關系主體雙方權利義務設置的平等和合理，在宏觀調控法中要求：

第一、國家的宏觀調控權力對應與宏觀調控失利的法律責任。

政府要行使管理經濟的職能配置需要賦予政府以一定的權力，與此同時，也必須使政府負起相應的責任，使權力與責任相符（也就是法律意義上的權利義務相一致）。政府行使宏觀調控的過程，同時又是履行職責的過程，是政府職能實現的過程。但是長期以來，在傳統體制下的公共行政過程中，權責脫節的現象卻時有發生。由于強調國家的管理性特征，在政府職能配置過程中，常常是賦予行業或產業主管部門以管理權，卻沒有相應地為職能（權力）機關制定具體的可操作性的管理目標（責任）。結果，當行使權力的時候，不同部門都爭著當婆婆，而當需要承擔責任的時候，又找不到婆婆。從總體上說，中國政府機關并不缺少權力，而是缺少責任，沒有責任約束的權力一方面容易導致權力的異化，另一方面又會使權力失去應有的權威，所以，在界定政府職能，配置宏觀調控權力的同時，更要喚醒宏觀調控過程中的責任意識。因為宏觀調控事關全局，牽一發則動全身，決策的失誤往往造成整體經濟結構失調，引發全局性的經濟動蕩。

第二、受控主體遵守配合宏觀經濟政策或法律實施的義務應當對應于受控主體利益損害的法律救濟權。在現代市場經濟條件下，在具體的宏觀調控法律關系中，宏觀調控的相對人基于被管理、被調節的特殊地位，相對于擁有宏觀調控權力的政府，事實上處于一種弱勢地位，若不賦予其足以制約政府的救濟權利，其自身的合法權利難以得到切實的保障。賦予受控主體向宏觀調控的監督機關提出申訴或請愿的權力以及調控主體對受控主體造成損失的賠償請求權是防止政府宏觀調控權力濫用之最為實際、最為有效的途徑。因為作為一個“經濟人”，其維護自身利益而抗衡政府宏觀調控權力之濫用的勇氣和精神比負有監督與評估職責的國家權力機關和司法機關相比，要熱切和執著得多。

三、結語

如何實現國家的有效宏觀調控，一直是經濟體制改革的重大課題。如何在法律上對宏觀調控進行最優的制度設計也是法學理論研究者一直探討的課題，然而也就是兩兩平衡的事物往往最難以平衡。市場和政府的角色和地位在經濟運行中究竟誰更多更重，也許永遠也說不清。因為時代在變，經濟環境也在變，宏觀調控也只有在動態變化的過程中不斷發展和完善才能真正為經濟發展引航指路。關于宏觀調控原理的研究也必將不斷深化和細化，必將對立法和實踐提供最可靠的理論支持。

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