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內容提要：本文通過分析公共物品和服務的特點，指出了傳統由國家專營的局限性，為民間資本投資于公共領域提供了理論和實踐基礎，提出了四種有效投資方式，為我國民營經濟的發展提供了借鑒。結合當前我國民營經濟發展的現狀，包括內外環境分析，總結了發展的意義，也對政府和民營企業提出了進一步改革的要求。

關鍵詞：民營化公共物品自然壟斷合同承包特許經營法令委托

近年來，在全球民營化浪潮強勢推動下，傳統的公共領域（包括公共物品及服務）面臨著很大的挑戰，各國政府相應出臺了一系列的措施，放寬了對公共領域的規制，對公共物品及服務的提供主體、方式、效益等方面進行了各項改革，引導和鼓勵民營經濟通過有效形式參與或承擔公共產品和服務的生產和管理，改變了以往完全由政府充當公共物品及服務提供者角色的傳統觀念，為民營經濟在公共領域的投資開辟了新路子，為我國民營經濟的發展提供了新契機。

一、背景

（一）首先重申兩個定義：公共物品和民營經濟

公共物品的嚴格定義是薩謬爾遜在《經濟學與統計學評論》1954年11月號上發表的《公共支出的純理論》中提出的，按照他的定義，純粹的公共物品是指這樣的物品，即每個個人消費這樣的物品不會導致任何其他個人對該物品消費的減少。更通俗地來解釋，公共物品是與私人產品相對而言的。理論上就大多數公共物品而言，由于它的邊際成本為零，因此是不依靠競爭性市場來提供的，按傳統意義上來說應由政府免費提供。然而在現實社會中，純粹的公共物品種類是非常稀少的，如空氣、地下水，更多的是具有部分公共物品特征的產品，即所謂的混合物品或準公共物品，如收費公路、電力服務、高等教育和培訓等。政府支出范圍的爭論也大多集中于此。

民營經濟是相對于國營經濟而言的，除了一部分國家經營的經濟形式（公有國營和私有國營），所有的經濟形式都應是民營。主要包括：國有民營，集體所有制經濟，外資、個體私有私營。它不同于私營經濟（范圍更小），也不能等同于非公有經濟，雖都是民有民營，但“非公有”是一個所有權的概念，而它是一個經營權的概念。

（二）傳統意義下政府專營的弊端

由于公共物品理論上具有的非競爭性特征，忽視了產品服務生產和提供之間的區別，錯誤地認為如果政府放棄了生產者的功能，就自然放棄了提供者的角色，因此，公共物品在過去一般由政府獨家生產、經營、提供和管理。但由于政府往往依據國家權力，缺乏有效利用資源和節約的動力，且不會因績效不佳而受到懲罰，極易出現“自然壟斷”。誠然，有些現象在民營部門同樣存在，但民營部門經營不善，要么被兼并，要么破產。而政府部門經營不善不僅不會被兼并，而且可能獲得更多的預算———期望借此提高其績效，盡管這種做法往往是徒勞的。主要表現在所提供的公共物品的質量低劣、資源浪費和無效率，人浮于事，缺乏管理技能和管理權限，公共部門的持續虧損和債務增加，政府財政開支和赤字的增加，甚至滋生了大量尋租和腐敗現象。

（三）主要發達國家公共領域改革的實例

傳統的觀點認為，微觀領域應由私營企業承擔，而公共服務領域則由政府部門壟斷，而新公共管理運動則從根本上改變了這一觀念。在西方的公共管理改革中，都比較注重對過于單一的壟斷的公共領域進行改革，更多地依靠民營部門的制度安排，而較少的依靠政府去滿足社會需要。努力引入競爭機制，通過合同、承包等多種形式，鼓勵民間資本投資于公共領域，提高公共物品的提供績效。

在英國，1979年撒切爾政府上臺后，就開展了一系列的公共領域改革，主要表現在政府按照市場規則，將許多經營不善的政府服務功能交予民間資本投資經營，將部分生產可收費公共物品的公營企業民營化。鼓勵國企與民企競爭，出售不良的國營企業，發展民營經濟。在美國，繼70年代末政府放松證券、航空、通訊管制后，又采取一系列的措施來打破政府獨家壟斷。如圣保羅市吸引和鼓勵民營企業從事原來由政府承擔的垃圾收集工作，減輕了財政壓力；甚至由政府負責的傳統職能———如警察和監獄也開始了民營化的嘗試，田納西州新建三所監獄，兩所由政府經營，另一所則交由一家民營企業，提高了經營效益，而監禁正作為一種生意出現，使政府的稅收大增。在日本，主要是為了實現“由官向民的轉移”，即按市場原理和個人自我負責的原則，民營企業能做到的交由民企完成，中央政府處理事務職能是對民間活動的補充，民營經濟在鐵路、電信電話、煙草專賣取得了很大成績，尤其是鐵路方面的改革消除了每年都要出現的2兆日元的巨額赤字。

二、民營資本投資公共領域的方式

通過以下幾種投資方式，民營經濟可以同國營經濟協調合作發展。

（一）合同承包

通過競標，獲勝的民營企業可以和政府簽訂承包合同，確定某種公共服務項目的數量與質量標準，把生產成本降低至最低限度，政府可以通過財政采購向其購買提供的公共物品和服務。市場可以檢驗是由政府自己生產還是向別人購買的抉擇。

政府提供公共物品和服務通常成本比較高而且可能質量差，其原因不在于政府部門雇員的素質比私營部門雇員差，而在于壟斷還是競爭。競爭會給政府官員和廣大民眾更多的自由選擇機會，而競爭又能帶來更多成本收益比較高的公共服務。從總體上講，合同承包能提高單位時間內單個雇員產出量的提高，從而提高了生產率，卻沒有降低工資，這要比政府直接提供公共物品及服務效率高。

這時，政府運用合同外包可以提供直接面向市民的服務：如垃圾收集處理、公共房屋維護、路面維護等；以及獲取自身輔助服務：如貸款處理、視聽服務、車輛維修等。美國常見的64種市政服務中，平均有23%以合同方式外包給民營部門。州政府業務中，平均有14%合同外包給民營部門。地方政府的200多項服務由合同承包商提供。比如O＆M合約（運營和維護的外包），這種形式下民營部門對合同標的物的經營和維護承擔全部的責任，但不承擔資本上的風險。

（二）特許經營

某些民營部門接受政府授予的某種權利（通常是排他性權利）———直接向公眾出售其產品或服務。而民營部門通常為此向政府付費。像合同外包一樣，在特許經營方式下，政府成為安排者，民營部門成為生產者，兩者區別在于對生產者支付的方式不同：合同外包安排下政府向生產者支付費用，而特許安排下接受特許權的向安排者支付費用。

一種是涉及公共場域的使用，如廣播電視、公共汽車、公用事業（電力、天然氣、水）等公共設施，尤其是基礎設施（公路、鐵路、橋梁），這些都可以作為可收費物品，價格機制對其同樣適用，這些物品的最終消費者或政府中介可以為它們的“使用”直接付費，可以收回運營成本，比稅收補貼的服務更公平，比政府直接生產一般來說也更廉價。比如BOT（建設—經營—轉讓），在政府授予的特許權下，民營部門可以為設施建設融資并建設、擁有和經營這些設施，在特定的經營期限內，它有權向用戶收取費用，等期限結束后，所有權要交給有關政府部門，政府仍對這些項目有戰略上的控制權———也是出于政治上的考慮。

第二種是租賃，即可以租用政府的有形資產從事商業活動，直至被出售，這里是政府承擔資本投資責任。比如LBO（租賃—建設—經營），在這種形式下，民營企業被授予一個特權，利用自己的資金擴展并經營現有的設施，享有取得合理回報的權利，同時必須向政府部門繳納租金。

（三）法令委托

即政府把提供某項公共服務作為一種對民營企業的法定要求，那么，民營部門就成了這項公共服務的提供者。在這里，政府不再直接提供服務，民營部門就代替政府為公眾提供服務（如殘疾人照顧、就業培訓、失業救濟等），公眾以支付高物價的方式間接為這些服務付費，而不是通過納稅方式直接支付。民營部門通過這些服務的提供，雖然不能直接獲得經濟利益，但為整個國民經濟的穩定和持續發展提供保障，民營部門也間接享受到了來自整個良性發展環境的積極影響。

（四）購買國營企業

由于某些提供公共物品及服務的國營企業經營不經濟，政府將其部分或完全出售給民營企業，或與民營企業進行經濟合作。具體方式包括注入民營資本股份，通過拍賣競得經營權等，從而形成事實上的合資企業，將民營資本的管理、資金、技術、經驗和市場能力運用到該企業中，以期盈利。民營部門可以提供政府無法滿足的基礎設施服務，尤其在一些發展中國家，民營部門同國家資本相結合，共同投資建造和管理道路、橋梁、自來水系統等。如美國政府出售不再需要的土地、建筑、設備和其他資產司空見慣，這也有助于防止政府部門的盲目擴張。民營資本可以通過注入資本和提供技術建立合資企業，獲得一部分股份，并掌握企業的控制權，政府也可以從剩下的那一部分股份中獲取回報。當然政府為了避免招致低價出售國企的公眾指責，通常會分批分階段出售，市場會為其確定適當的價位，如日本、德國分步出售國有電信公司。

三、意義及啟示

（一）意義

1、對于政府來說，通過把一些公共物品的生產和經營交給富有活力的民營部門，引入高技術活動，可以變原來的資不抵債為盈利狀況，增加政府稅收收入，減少政府開支和債務；使公眾得到更優質的公共物品和服務，提高人民生活水平，減少尋租和腐敗不良現象，擴大公眾支持的廣度和深度。

2、對于民營經濟來說，在全球性由計劃經濟向市場經濟轉變的大環境下，被壓抑了多年的民營經濟終究要煥發出勃勃生機。它本身所具有的追求良好績效的動力，推動其不斷地生產出高質量的產品和服務，可以彌補國有經濟的不足，豐富市場，獲得應有的利潤；向國家上繳為數可觀的稅金，支持了國家財政；并且吸收了大量勞動力，解決了就業，為國家經濟增長做出了貢獻，為自己的進一步發展創造了一個美好的前景。

（二）啟示

在我國，當前的民營經濟還受到內外各種因素的制約，影響了民營經濟在公共領域的發展，如法制、體制、金融等方面的制約，民營企業的國民待遇顯低于外資企業。由于國家對民營經濟對經濟發展的作用在歷史上定位不同，強調國有經濟在某些特定領域的壟斷，因此政府實際上限制了很多領域市場準入的范圍，當然也包括公共領域。我國當前的民營經濟主要集中于餐飲、手工業和建筑業等行業，對公共服務領域的涉及非常有限。

同時，民營經濟內部也存在著諸多不夠科學的地方，如家族經營來源的民營企業管理方式老化，國有銀行對民營企業的不信任，使本應充滿生機的民營經濟融資困難重重，使之主要依存自身積累資金發展，因此，抵制風險的能力不夠強大。很多民營企業小富即安，不具有長遠發展的眼光，尤其在面臨外來經濟的競爭沒有充分的準備，這些都阻礙了民營經濟的發展。

在我國強調政府宏觀調控的大環境下，民營經濟的發展還要期待政府各項政策措施的相應提供。政府要放寬各經濟領域的市場準入條件，給其以積極的產業引導，強化其“國民地位”，除了一些涉及國家安全和必須由國家壟斷的領域民間資本不宜進入外，其它領域都應允許其進入。尤其政府應積極推進公共基礎領域的改革開放，開放電站、供水、供氣等能源類基礎設施建設與經營；開放城市道路、鐵路、港口等交通類的建設經營；開放城市生活垃圾污水處理、防沙治沙等環保類建設經營；鼓勵民間資本進入教育、衛生、社保等服務性領域。

當然也要相應建立有效的監督機制，保證民營經濟向有利于社會、有利于人民的方向發展。民營經濟本身也要優化自身資本結構和素質，加快現代企業制度改革，加大技術創新力度，面向國際化競爭需要，為各專業領域投資奠定堅實的基礎。

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