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內(nèi)容摘要:本文通過(guò)回顧我國(guó)郵政發(fā)展的歷史,論證了嚴(yán)格規(guī)制的郵政管理體制雖然起過(guò)重要作用,但現(xiàn)在已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的需要,急需變革。而在變革過(guò)程中,要推動(dòng)郵政業(yè)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)郵政普遍服務(wù),不能以強(qiáng)化郵政專營(yíng)權(quán)為手段。應(yīng)該通過(guò)立法放松規(guī)制,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)以弱化專營(yíng)權(quán),同時(shí)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞:政府規(guī)制政企分開(kāi)郵政專營(yíng)普遍服務(wù)

郵政業(yè)在我國(guó)的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng),自殷商時(shí)期就有了設(shè)置驛站傳遞官府文書的記載。近代郵政則是從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以后,美英等列強(qiáng)在我國(guó)開(kāi)放口岸設(shè)置郵局開(kāi)始的,我國(guó)獨(dú)立的郵政官方機(jī)構(gòu)是清政府于1896年3月在北京設(shè)立的總郵務(wù)司。辛亥革命之后,我國(guó)于1914年3月1日加入萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟。1927年政府在南京設(shè)立郵政總局,與當(dāng)時(shí)北洋軍閥的北京郵政總局并存。1928年,北洋軍閥垮臺(tái)后,我國(guó)郵政統(tǒng)一于南京。1934年,國(guó)民政府以信函是國(guó)家專營(yíng)業(yè)務(wù)為由,勒令各地民信局一律停業(yè),郵政開(kāi)始為國(guó)家所專營(yíng)。

新中國(guó)成立后,于1949年11月1日設(shè)立郵電部,統(tǒng)一管理全國(guó)郵政和電信事業(yè),確定郵政名稱為“中國(guó)人民郵政”,從此,開(kāi)始了近50年的政企合一、郵電合一的經(jīng)營(yíng)模式。1986年12月2日《中華人民共和國(guó)郵政法》在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議上獲得通過(guò),自1987年1月1日起生效,這是我國(guó)第一部郵政法律。這部郵政法確定了郵政政企合一的運(yùn)營(yíng)模式,規(guī)定了郵政普遍服務(wù)的功能和郵政專營(yíng)權(quán)的范圍。1998年3月10日,信息產(chǎn)業(yè)部成立,隨后郵電分營(yíng),成立了國(guó)家郵政局。國(guó)家郵政局既對(duì)全國(guó)郵政業(yè)進(jìn)行管理,又提供郵政服務(wù)業(yè)務(wù)。

中國(guó)郵政業(yè)隨著時(shí)代的變遷,其服務(wù)的內(nèi)容、范圍和規(guī)模雖然有了巨大的變化,但是可以看出,郵政業(yè)的管理體制保持了一貫性。從晚清的總郵務(wù)司,到民國(guó)的郵政總局,再到建國(guó)初期的郵電部,以及現(xiàn)在的國(guó)家郵政局,都是既負(fù)責(zé)開(kāi)展郵政具體業(yè)務(wù),又是國(guó)家的行政機(jī)構(gòu),政企合一。這種政企合一的經(jīng)營(yíng)模式,對(duì)保證公民的通信權(quán)利、維護(hù)國(guó)家的安定團(tuán)結(jié)和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步起了重要的作用。但是,隨著通信和信息技術(shù)的發(fā)展,以及世界各國(guó)郵政改革的深化,隨著我國(guó)加入WTO之后對(duì)市場(chǎng)開(kāi)放承諾的兌現(xiàn),隨著國(guó)際運(yùn)營(yíng)商的進(jìn)入和國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展,現(xiàn)行的郵政管理體制已經(jīng)不合時(shí)宜了,急需變革。

郵政規(guī)制問(wèn)題分析

20世紀(jì)80年代以來(lái),以英美為首的西方國(guó)家對(duì)原來(lái)處于政府嚴(yán)格規(guī)制下的壟斷行業(yè)推行了大規(guī)模的放松規(guī)制改革。在這一背景下,我國(guó)傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)也面臨改革和發(fā)展的要求。在國(guó)內(nèi),人們對(duì)于打破行業(yè)壟斷的研究主要集中在電信、電力、鐵道、民航等方面。而郵政長(zhǎng)期以來(lái)都是一個(gè)虧損行業(yè),1998年之前郵政的虧損主要由電信來(lái)彌補(bǔ),郵電分營(yíng)之后國(guó)家對(duì)郵政虧損也給予了逐年補(bǔ)貼,因此,郵政的壟斷問(wèn)題并沒(méi)引起人們對(duì)電信那樣的關(guān)注。有學(xué)者認(rèn)為,通過(guò)政府規(guī)制,以立法的形式強(qiáng)化郵政專營(yíng)權(quán)是解決郵政虧損的主要手段,也是郵政發(fā)展和社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保證。其原因在于:第一,郵政服務(wù)必須依靠龐大的郵政網(wǎng)絡(luò),因而具有自然壟斷和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),引入競(jìng)爭(zhēng)會(huì)造成重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)資源;郵政服務(wù)關(guān)系國(guó)家機(jī)密與安全,要保證公民基本通信權(quán)利,需要國(guó)家經(jīng)營(yíng),體現(xiàn)一個(gè)“政”字;郵政要實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的社會(huì)目標(biāo),由此產(chǎn)生的虧損在國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼不足的情況下,郵政需要自己承擔(dān),這就需要用郵政專營(yíng)的其他盈利性業(yè)務(wù)進(jìn)行交叉補(bǔ)貼,因此郵政必須維持專營(yíng),專營(yíng)并非壟斷。

筆者認(rèn)為,專營(yíng)是一種行政性壟斷,行政性壟斷和自然壟斷有根本區(qū)別。自然壟斷是在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中所形成的一種自然演進(jìn)結(jié)果,這種壟斷形式并不能完全排斥競(jìng)爭(zhēng),自然壟斷是相對(duì)有效率的。而行政壟斷是某行業(yè)要求政府以強(qiáng)制性權(quán)力將其他競(jìng)爭(zhēng)者排斥在行業(yè)之外的形式,這是有悖于公平原則的也是缺乏效率的。郵政的網(wǎng)絡(luò)性、安全性、普遍服務(wù)性等特征,并不必然構(gòu)成郵政壟斷經(jīng)營(yíng)的充分條件,原因在于:

第一,郵政的網(wǎng)絡(luò)性特征要求壟斷經(jīng)營(yíng)缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。郵政網(wǎng)絡(luò)與電信網(wǎng)有很大的差別,電信傳輸線路與郵政傳遞路線根本不同。自辦發(fā)行的報(bào)紙業(yè)、遍布全國(guó)的連鎖商店、分支機(jī)構(gòu)很多的銀行都具有與郵政網(wǎng)相似的特征,并不必然要壟斷經(jīng)營(yíng)。第二,針對(duì)公民的通信權(quán)利和安全,并非一定要國(guó)家經(jīng)營(yíng)才能得到保證。在很多有安全性特征的服務(wù)中,私營(yíng)企業(yè)也可做得很有效率。第三,政府統(tǒng)一制定認(rèn)為全社會(huì)都能接受的價(jià)格,實(shí)行郵政專營(yíng),然后以盈利的業(yè)務(wù)部分彌補(bǔ)虧損業(yè)務(wù)部分。這種暗補(bǔ)的形式,人們無(wú)法判斷虧損到底是由于普遍服務(wù)還是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)不善,這使郵政有擴(kuò)大其專營(yíng)范圍的沖動(dòng),消費(fèi)者會(huì)承擔(dān)較高的服務(wù)價(jià)格,福利受損。另外,對(duì)專營(yíng)業(yè)務(wù)的范圍存在爭(zhēng)議時(shí),郵政部門往往通過(guò)自己的界定來(lái)解決,從而很大程度上限制了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手展開(kāi)業(yè)務(wù)。

學(xué)者的理論研究表明,規(guī)制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來(lái)的,規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù),而放松規(guī)制可以起到提升產(chǎn)業(yè)效率的作用。1962年施蒂格勒在其經(jīng)典論文《管制者能管什么——電力部門實(shí)例》中,以經(jīng)驗(yàn)研究的方法分析了美國(guó)各州的電力規(guī)制政策對(duì)各州的電價(jià)和用電結(jié)構(gòu)的影響,得出了規(guī)制不起作用結(jié)論。后來(lái),Swann(1988)、Kahn(1988)等人考察了美國(guó)在證券、航空、鐵路、公路運(yùn)輸、能源、銀行、電訊等領(lǐng)域放松規(guī)制的改革過(guò)程后認(rèn)為,大量企業(yè)進(jìn)入原來(lái)受規(guī)制的產(chǎn)業(yè)后,產(chǎn)生了企業(yè)效率提升、收費(fèi)水平下降、服務(wù)質(zhì)量提高等有益效果。日本從上世紀(jì)80年代在電信、銀行、航空、卡車運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域推行了放松規(guī)制的政策,也產(chǎn)生了收費(fèi)降低、產(chǎn)品服務(wù)種類增多、投資增加等良好效果(植草益,1992)。可見(jiàn),放松規(guī)制可以起到提高效率、增進(jìn)社會(huì)福利的效果。

在實(shí)際中,有案例表明,郵政壟斷經(jīng)營(yíng),并不一定能夠保證公民的通信權(quán)利和安全,行政性壟斷的企業(yè)如果沒(méi)有完善管理、降低成本的積極性,就不會(huì)有改善服務(wù)、樹(shù)立形象以爭(zhēng)取客源的緊迫感,也就不會(huì)對(duì)公民的通信權(quán)利和安全作出百分之百的保證。

打破壟斷廢棄競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的進(jìn)入障礙,并建立相應(yīng)的普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制,才能從根本上解決郵政虧損、服務(wù)質(zhì)量差、服務(wù)效率低的問(wèn)題,同時(shí)使郵政的普遍服務(wù)功能得以實(shí)現(xiàn)。與這一思路相適應(yīng),上個(gè)世紀(jì)70年代末以來(lái),商業(yè)化經(jīng)營(yíng)和放松規(guī)制就成為西方國(guó)家郵政業(yè)改革的主流。從世界各國(guó)郵政改革實(shí)踐來(lái)看,郵政改革有下列趨勢(shì):第一,郵政商業(yè)化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。以澳大利亞、新西蘭郵政為代表,兩國(guó)于上世紀(jì)80年代末打破傳統(tǒng)經(jīng)營(yíng)方式,實(shí)行郵電分營(yíng),實(shí)現(xiàn)企業(yè)化,取得了很好的經(jīng)營(yíng)效果。第二,取消郵政壟斷,放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。瑞典郵政是世界上第一個(gè)取消壟斷的,目前瑞典郵政仍屬國(guó)家所有,但在經(jīng)辦業(yè)務(wù)上無(wú)任何特權(quán)。第三,郵政市場(chǎng)自由化。在歐洲,通過(guò)歐盟的調(diào)控,郵政市場(chǎng)正逐步實(shí)現(xiàn)自由化。歐盟于1997年頒布了郵政改革指導(dǎo)性文件,計(jì)劃2003年以后,歐盟取消國(guó)家法律規(guī)定的郵政業(yè)務(wù)的專營(yíng)權(quán),實(shí)行郵政專營(yíng)業(yè)務(wù)的自由化,并計(jì)劃于2007年郵政市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)全部開(kāi)放。第四,股份制經(jīng)營(yíng),這種模式以德國(guó)郵政為代表,德國(guó)郵政1995年改革為股份有限公司,政府控股,管理上實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。第五,私有化經(jīng)營(yíng)。荷蘭是世界上郵政私有化經(jīng)營(yíng)的一個(gè)典型。荷蘭郵政最初實(shí)行了股份制,后來(lái)政府股份越來(lái)越少,目前已轉(zhuǎn)變?yōu)樗接谢尽?/p>

可以看出,政企分開(kāi),放松規(guī)制,郵政商業(yè)化、自由化和郵政專營(yíng)權(quán)弱化甚至取消是大勢(shì)所趨。但是,在這一改革過(guò)程中,各國(guó)都遇到了郵政企業(yè)化經(jīng)營(yíng)和普遍服務(wù)之間的矛盾。雖然地理位置、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況各不相同,但各國(guó)有個(gè)共識(shí):郵政都要履行普遍服務(wù)職責(zé),即“為本國(guó)領(lǐng)土上的所有用戶以可以接受的價(jià)格提供達(dá)到規(guī)定質(zhì)量的永久性郵政服務(wù)”。目前,我國(guó)的郵政普遍服務(wù)主要包括郵政經(jīng)辦的函件、包裹、盲人讀物、機(jī)要通信、黨報(bào)黨刊發(fā)行、義務(wù)兵免費(fèi)信函等。目前,中國(guó)郵政在實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)的過(guò)程中,擔(dān)負(fù)著大量的虧損。1998年郵電分營(yíng)之后,國(guó)家對(duì)郵政補(bǔ)貼的“8531”計(jì)劃也在2002年底結(jié)束。對(duì)普遍服務(wù)每年的虧損,中國(guó)郵政只能采用交叉補(bǔ)貼的辦法,以速遞、物流、郵政儲(chǔ)蓄等有盈利的項(xiàng)目來(lái)支撐。但是,近些年來(lái),隨著電信和信息技術(shù)的高速發(fā)展,郵政業(yè)務(wù)中信息傳遞的部分業(yè)務(wù)被大量替代,市場(chǎng)份額下降。從上個(gè)世紀(jì)80年代中期開(kāi)始,國(guó)外實(shí)力雄厚的郵遞類公司如美國(guó)聯(lián)合包裹公司(UPS)、美國(guó)聯(lián)邦快遞公司(FDEX)、敦豪快件有限公司(DHL)、荷蘭天地貨運(yùn)公司(TNT)等開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng),同時(shí),國(guó)內(nèi)還涌現(xiàn)出近十萬(wàn)家民營(yíng)快遞企業(yè)。這些對(duì)郵政物品寄遞類業(yè)務(wù)造成嚴(yán)重沖擊,使得中國(guó)郵政營(yíng)利性業(yè)務(wù)的市場(chǎng)份額不斷縮小,運(yùn)營(yíng)陷入困境。在這種情況下,學(xué)者們主張通過(guò)強(qiáng)化郵政專營(yíng)權(quán)來(lái)維持國(guó)家郵政的市場(chǎng)份額。而筆者認(rèn)為,通過(guò)強(qiáng)化專營(yíng)權(quán)的辦法解決普遍服務(wù)問(wèn)題是郵政改革的倒退。普遍服務(wù)作為一種國(guó)家職能,屬于公用事業(yè)。公用事業(yè)應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政來(lái)承擔(dān)。雖然通過(guò)對(duì)專營(yíng)權(quán)的強(qiáng)化可以緩解中國(guó)郵政面臨的困境,但是專營(yíng)權(quán)扼殺了目前所形成的郵政市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu),有悖于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則,不利于我國(guó)郵政業(yè)的發(fā)展,更不利于普遍服務(wù)問(wèn)題的徹底解決。

對(duì)修改《郵政法》的認(rèn)識(shí)和建議

郵政業(yè)放松規(guī)制,引入競(jìng)爭(zhēng),已經(jīng)是大勢(shì)所趨。2005年7月20日,《郵政體制改革方案》在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上獲原則性通過(guò)。郵政體制改革的基本思路是:實(shí)行政企分開(kāi),加強(qiáng)政府監(jiān)管,完善市場(chǎng)機(jī)制,保障普遍服務(wù)和特殊服務(wù),確保通信安全;重新組建國(guó)家郵政局,作為國(guó)家郵政監(jiān)管機(jī)構(gòu);組建中國(guó)郵政集團(tuán)公司,經(jīng)營(yíng)各類郵政業(yè)務(wù);加快成立郵政儲(chǔ)蓄銀行,實(shí)現(xiàn)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化經(jīng)營(yíng)。這種改革思路符合時(shí)展的要求,和世界各國(guó)郵政改革的趨勢(shì)相吻合。

郵政改革方案的實(shí)施要有法律作保證。因此,《郵政法》的修訂和修訂完后新《郵政法》的盡快出臺(tái),是郵政改革能否順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。1987年的《郵政法》規(guī)定了郵政專營(yíng)的范圍,但是很不明確。隨后《郵政法》進(jìn)行了多次修訂,但都沒(méi)有付諸實(shí)施,重要的原因就是郵政專營(yíng)權(quán)范圍的界定引發(fā)了激烈的現(xiàn)實(shí)沖突。《郵政法》從2002年4月起開(kāi)始起草修改,2003年11月的《郵政法》修改稿第五稿提出,“500克以下信件寄送由郵政專營(yíng)”,此舉引起了德國(guó)敦豪等四大國(guó)際快遞和民營(yíng)快遞企業(yè)的普遍異議。2006年1月,《郵政法》修改稿第七稿再次引發(fā)快遞業(yè)的廣泛爭(zhēng)議。目前,該修改稿將于2006年4月接受全國(guó)人大審議。《郵政法》第七稿第十條規(guī)定:“信件的寄遞業(yè)務(wù)由郵政企業(yè)專營(yíng),但是國(guó)際信件的速遞業(yè)務(wù)和單件重量在350克以上的國(guó)內(nèi)信件速遞業(yè)務(wù)除外。”也就是說(shuō),350克以下信件將歸屬郵政專營(yíng)。目前我國(guó)有數(shù)十萬(wàn)家民營(yíng)快遞企業(yè),有300多萬(wàn)名快遞從業(yè)人員,承擔(dān)了80%以上的同城快遞服務(wù)和60%以上的跨省市快遞服務(wù),這些民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的大部分業(yè)務(wù)在法律通過(guò)后將成為非法。如果該修改稿獲得通過(guò),將對(duì)我國(guó)整個(gè)郵政市場(chǎng)產(chǎn)生巨大影響。

政企分開(kāi)之后,郵政集團(tuán)公司作為企業(yè),和其他國(guó)內(nèi)外郵政公司一樣,以營(yíng)利為目的,不應(yīng)該再承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù),也不能享有郵政專營(yíng)的特權(quán)。國(guó)家郵政局作為政府機(jī)構(gòu)應(yīng)提供普遍服務(wù),而普遍服務(wù)業(yè)務(wù)大都是非營(yíng)利性的,其他企業(yè)不愿意做,這樣,規(guī)定專營(yíng)權(quán)就失去了意義。因此,筆者認(rèn)為《郵政法》第七稿中關(guān)于郵政專營(yíng)的相應(yīng)條款必須加以修改,否則我國(guó)的郵政體制改革將無(wú)法順利展開(kāi)。

嚴(yán)格規(guī)制、政企合一的郵政經(jīng)營(yíng)體制,曾經(jīng)對(duì)保證我國(guó)郵政服務(wù)的實(shí)現(xiàn),保證國(guó)家的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的作用。但在新的形勢(shì)下,這種管理體制受到了根本性挑戰(zhàn)。目前,以交叉補(bǔ)貼形式保證普遍服務(wù)的中國(guó)郵政面臨重大困境,在這種情況下,有人主張通過(guò)立法的形式強(qiáng)化郵政的專營(yíng)權(quán),以此來(lái)解決郵政面臨的困境。這種方法不利于形成中國(guó)郵政市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng),也不利于我國(guó)郵政普遍服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)。本文通過(guò)分析,認(rèn)為郵政專營(yíng)實(shí)際上是行政壟斷,這種運(yùn)營(yíng)模式無(wú)法保證我國(guó)郵政業(yè)的快速發(fā)展,也不利于郵政普遍服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)。因此,放松規(guī)制,引入競(jìng)爭(zhēng)是郵政業(yè)發(fā)展的必由之路。

本文的建議是,從郵政立法的角度,明確政企分開(kāi)的管理體制,使郵政集團(tuán)公司成為真正的企業(yè)。將普遍服務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開(kāi),郵政集團(tuán)公司作為國(guó)有企業(yè)從事競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中和其他企業(yè)處于公平的地位,不再承擔(dān)普遍服務(wù)功能;而普遍服務(wù)作為國(guó)家的公共服務(wù)職能,由郵政局直接承擔(dān),普遍服務(wù)的支出由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。這樣,政府管理部門可以處于超脫地位,客觀公正的維護(hù)郵政市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,郵政企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中也可以獲得良性發(fā)展。

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